變革期的政黨制度化與國(guó)家治理體系變遷

陳鵬

摘 要： 政治發(fā)展和民主轉(zhuǎn)型是政黨制度化研究的主流范式。兩種范式及其研究路徑都無視政黨制度化在國(guó)家治理體系變遷中的意義。國(guó)家治理視角下的政黨制度化研究，旨在尋求政黨研究在比較政治學(xué)中的“回歸”。變革期中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制制度化過程表明：政黨制度化是解釋中國(guó)國(guó)家治理體系變遷動(dòng)力、路徑和走向的關(guān)鍵變量。中國(guó)共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)體制的法制化、組織和價(jià)值基礎(chǔ)的雙重理性化和政策治理網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)國(guó)家治理體系漸進(jìn)性的變遷。

關(guān)鍵詞： 變革期； 政黨制度化； 國(guó)家治理

中圖分類號(hào)： D034 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）02-0051-03

Party Institutionalization and Country

Governance System Change in Transition Period

——Analysis of China Communist Party System Institutionalization during Reform and Open Period

CHEN Peng

（School of Government of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Political development and democracy transition were the mainstream paradigm of political Party institutionalization. These paradigms and their approaches neglect the importance of Party in the policy process and country governance. The research of Party institutionalization from the perspective of country governance attaches its importance in the country construction， policy process and governance network. It focuses on the casual mechanism between Party institutionalization and country governance in order to explore the revival of Party research in the comparative politics. The paper points that the institutionalization of China Communist Party is the key variable of dynamics and path .With the improvement of institutionalization level of China communist Party， it improves the capability of country governance and renews the mechanism to achieve the goal of the progressive change of .Although the gigantic transition pressure of China， and China Communist Party can provide the value and system dual support for the development of country governance system.

Key words： transition； Party institutionalization； country governance

一、政黨制度化與國(guó)家治理：過去和現(xiàn)在

（一）政黨制度化研究的兩種范式與“去政黨化”

政黨政治是近現(xiàn)代政治發(fā)展和政治文明的標(biāo)志。政黨及其基層組織，以其復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)和廣泛的綱領(lǐng)宣傳，吸納不同階層的精英，最終提高了國(guó)家政權(quán)的合法性，擴(kuò)大了國(guó)家政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，政黨成為國(guó)家和社會(huì)連接的重要紐帶。[1]無論是政治發(fā)展，還是民主轉(zhuǎn)型，政治體系最終還需面對(duì)以政策過程為軸心的國(guó)家治理問題。

過去，政黨的重要性是借助政治發(fā)展和轉(zhuǎn)型的話語來體現(xiàn)的。這些研究范式因其聚焦的問題和研究的方法工具所限，無法直接回應(yīng)政黨與國(guó)家治理間的關(guān)系。如政治發(fā)展范式關(guān)注的是政治體系的世俗化與功能完善的問題，主流的研究路徑為結(jié)構(gòu)—功能主義。[2]該派研究者首先會(huì)分析特定政治體系的社會(huì)背景，著眼利益分化對(duì)政治體系結(jié)構(gòu)分化造成的影響。政黨不過是為了輪流掌握政權(quán)的理性行為主體。

Huntington認(rèn)為這派研究難以解釋發(fā)展中國(guó)家治理失敗的問題。對(duì)此，他首次提出了“政黨制度化”的概念。認(rèn)為制度化是衡量政治發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，任何組織堅(jiān)守制度的中立，就是最利于公益。因此，政黨的制度化符合政治共同體的公益。相比經(jīng)典的政治發(fā)展范式，這種觀點(diǎn)意識(shí)到了精英在政黨創(chuàng)建和制度化中的重要作用。政黨在發(fā)展中國(guó)家的功能表現(xiàn)為聚合功能和動(dòng)員功能先于政黨的表達(dá)功能。但是，無論是經(jīng)典的政治發(fā)展范式，還是修正的政治發(fā)展理論，都未注意到政黨制度化與政策制定、過程和選擇之間的關(guān)系。

其后，民主轉(zhuǎn)型在20世紀(jì)90年代初成為比較研究的主流范式。這派研究者關(guān)心政體的轉(zhuǎn)型，關(guān)心軍人、公民社會(huì)、精英和官僚的博弈。[3]理性選擇是這派研究范式的主要研究路徑，強(qiáng)調(diào)政治行為者的理性，認(rèn)為轉(zhuǎn)型的結(jié)果是政治行為者博弈互動(dòng)尋求利益最大化的結(jié)果。由于理性選擇理論對(duì)假設(shè)前提的苛刻限定、演繹的結(jié)論缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的驗(yàn)證、對(duì)于現(xiàn)實(shí)政黨行為過于糟糕的擬合?！败洝钡睦硇赃x擇路徑逐漸替代經(jīng)典的理性選擇路徑。這種路徑強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)分析，以理論問題作為驅(qū)動(dòng)，考慮政黨目標(biāo)的復(fù)雜性，精英與政治環(huán)境的影響。但是這種范式和路徑高度強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型中微觀行為者的互動(dòng)，忽視了國(guó)家政治中的政黨及其制度化，這種研究仍沒有擴(kuò)展政黨和國(guó)家、社會(huì)關(guān)系的理論。

兩種研究范式及其研究路徑的共同特征就是：（1）忽視了政黨在政策議程、過程和制定上的作用。兩種范式都注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織、團(tuán)體和精英對(duì)政策過程的影響，低估了政黨在政策議程、過程和制定上的作用。（2）忽視了政黨制度化對(duì)國(guó)家治理規(guī)則和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的作用。高水平的政黨制度化是政黨功能正常發(fā)揮的前提。（3）這兩種范式共同營(yíng)造了“政黨衰落”的理論氛圍，造成政黨與國(guó)家治理間的關(guān)系長(zhǎng)期被研究者忽視。

（二）國(guó)家治理視角下的政黨制度化與“政黨回歸”

“政黨衰落”經(jīng)常與新社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起、網(wǎng)絡(luò)政治的發(fā)展和后物質(zhì)文化的發(fā)展有關(guān)。[4] 但是，政黨及其制度化在西方真的變得無足輕重嗎？過去三十多年，西方政黨（包括政黨體制）與國(guó)家治理的研究也取得了一定的發(fā)展。這些發(fā)展表現(xiàn)為：政黨體制與福利國(guó)家的形成和發(fā)展、[5]兩黨制與多黨制公共物品供給的差異、[6]政黨體制與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策形式的選擇、[7]政黨、政黨體制與政府穩(wěn)定，[8]還有政黨體制與選民聯(lián)盟策略、[9]協(xié)調(diào)集體行動(dòng)和優(yōu)化社會(huì)公共選擇、[10] 政黨強(qiáng)度與國(guó)際貿(mào)易自由[11] 等方面。從這些研究來看，在政黨制度化水平相對(duì)較高的歐美國(guó)家，政黨的制度化對(duì)國(guó)家治理具有重要的影響。

從實(shí)踐上看，政黨的制度化對(duì)歐美國(guó)家的治理體系創(chuàng)新也起到了重要的作用。其作用方式主要表現(xiàn)為政黨的再結(jié)盟運(yùn)動(dòng)。面對(duì)后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，歐美許多國(guó)家最初都會(huì)出現(xiàn)政黨間精英流動(dòng)增大、新黨運(yùn)動(dòng)增多、政黨的認(rèn)同水平降低、政黨的黨員數(shù)量下降和政黨控制的選舉資源減少等現(xiàn)象。為了應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的各種利益分化，整合新出現(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體，這些國(guó)家的政黨都出現(xiàn)了政黨再結(jié)盟現(xiàn)象。這些政黨在取得政權(quán)之后，會(huì)以新的政黨綱領(lǐng)為指南，通過制定政策和執(zhí)行政策，重塑國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系。如在20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況下，英國(guó)國(guó)內(nèi)階級(jí)對(duì)立格局逐漸緩和，新的環(huán)境組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)力量逐漸上升。為了增強(qiáng)國(guó)家適應(yīng)新環(huán)境的能力，英國(guó)工黨實(shí)施了一場(chǎng)自上而下的治理革新運(yùn)動(dòng)。與此類似的國(guó)家治理體系革新運(yùn)動(dòng)在近30年來屢見不鮮?！罢h回歸”若只限于西方政治學(xué)者在民主轉(zhuǎn)型語境下的“回歸”，將難以解釋：政黨何以化解國(guó)家和地區(qū)發(fā)展中的各種治理難題？

國(guó)家治理視角下的政黨制度化就是要回答以下問題：在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，政黨制度化為什么是必需的和重要的？國(guó)家治理又是如何影響政黨制度化的？政黨制度化是如何提高國(guó)家治理體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性的？政黨制度化在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中要著重提高國(guó)家治理能力的哪些方面？政黨制度化在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中怎樣調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系？在政策制定、政策過程和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)又是怎樣發(fā)揮作用的？政黨制度化是否存在限度？在國(guó)家自主性逐漸提高的情境下，政黨制度化的影響是否出現(xiàn)下降？政黨制度化的內(nèi)容和變遷趨勢(shì)又是怎樣的？這些都是國(guó)家治理視角下政黨制度化研究需要回答的問題。

改革開放后，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，通過執(zhí)政方式的制度化，不斷增強(qiáng)了表達(dá)和整合社會(huì)群眾利益訴求的能力。但隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，國(guó)家治理體系需要革新。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式制度化有哪些新的表現(xiàn)呢？其制度化又怎樣影響國(guó)家治理的變遷呢？筆者以變革時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨為研究對(duì)象，通過考察其制度化的變遷過程，探求政黨制度化在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)國(guó)家治理體系變遷中的作用，推動(dòng)政黨研究在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)政治研究中的“回歸”。

二、變革期中國(guó)國(guó)家治理的關(guān)鍵變量：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化

（一）變革期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制制度化的中國(guó)情境

西方有關(guān)中國(guó)國(guó)家治理體系適應(yīng)能力的一種解釋是，中國(guó)在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，利用相對(duì)低廉的勞動(dòng)力形成的比較優(yōu)勢(shì)，通過經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提高了中國(guó)居民的總體福利水平。因此，即使在中國(guó)政治體制和治理體系改革遲緩和乏力的情形下，中國(guó)政府也能依托經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，維持社會(huì)的秩序和提供公民必需的其他公共物品。這種“崩潰論”區(qū)別于早期的中國(guó)“崩潰”論，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力的解釋力，無視政治體制的作用。早期的論點(diǎn)關(guān)注中國(guó)政治制度的高度集權(quán)和精英的作用。特別是精英的死亡和更替，對(duì)中國(guó)治理體系的穩(wěn)定和發(fā)展起著關(guān)鍵作用。但這兩種觀點(diǎn)共同的特征都是假設(shè)中國(guó)共產(chǎn)黨和政治體制的制度化都是低水平的。但是，這些解釋都沒意識(shí)到改革開放以來，以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制為中心的制度化是解釋國(guó)家治理體系變遷的關(guān)鍵變量。[12]

1. 中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家的關(guān)系不同于西方國(guó)家和政黨。（1）中國(guó)共產(chǎn)黨建立時(shí)面對(duì)的是一個(gè)衰敗的國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨以資源積累為優(yōu)先選擇，通過革命的方式執(zhí)掌政權(quán)，重塑了國(guó)家的權(quán)威和治理體系。改革開放前的三十多年，中國(guó)共產(chǎn)黨憑借在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期積累的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從組織、政治和思想三種路徑，塑造了高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和黨管干部制度，如林尚立分析的“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)，黨通過國(guó)家或自身組織主導(dǎo)社會(huì)”。[13] （2）中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)是“領(lǐng)導(dǎo)黨”，不同于西方的“執(zhí)政黨”。中國(guó)共產(chǎn)黨作為“領(lǐng)導(dǎo)黨”，是基于其在民族獨(dú)立和國(guó)家建構(gòu)的革命貢獻(xiàn)，也是當(dāng)時(shí)國(guó)際局勢(shì)斗爭(zhēng)的需要?！邦I(lǐng)導(dǎo)黨”的地位給予了中國(guó)共產(chǎn)黨極大的行動(dòng)自由。（3）在國(guó)家相對(duì)自主性不斷增強(qiáng)的情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，依然可通過合法的制度和程序，引領(lǐng)國(guó)家的政治方向、制定國(guó)家的制度原則、決定國(guó)家的大政方針和控制干部的人事任命，中國(guó)政治體制的合法性與共產(chǎn)黨的合法性高度相關(guān)。[14]

2. 中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)社會(huì)的關(guān)系也不同于西方。首先，從政黨在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位來看，中國(guó)共產(chǎn)黨是各社會(huì)階層最廣泛的代表。如果從政黨的社會(huì)基礎(chǔ)來看，中國(guó)共產(chǎn)黨的傾向是成為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。其次，從制度層面，中國(guó)共產(chǎn)黨通過地級(jí)以上的人民代表大會(huì)以“間接選舉”和縣鄉(xiāng)兩級(jí)的“直接選舉”、城市的社區(qū)自治和鄉(xiāng)村自治保證公民在政治生活的參與權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨還建立了與共青團(tuán)、婦聯(lián)組織和工會(huì)組織的固定聯(lián)系，動(dòng)員和整合了這些社會(huì)利益群體。過程方面，中國(guó)共產(chǎn)黨在群眾路線的指導(dǎo)下，還注意自身基層黨組織的建設(shè)，并在城鄉(xiāng)建立黨員群眾服務(wù)中心，注意吸納社會(huì)各行各業(yè)的精英，注意傾聽社會(huì)各群體的訴求?？梢?，中國(guó)共產(chǎn)黨在表達(dá)、動(dòng)員和整合社會(huì)各階層利益的能力與制度是存在自身獨(dú)特性的。[15]

（二）變革期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化：領(lǐng)導(dǎo)體制、雙重基礎(chǔ)與治理網(wǎng)絡(luò)

政黨制度化通常是指政黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)制度和組織結(jié)構(gòu)規(guī)則化和合法化的過程。就變革期的中國(guó)而言，政黨制度化是指執(zhí)政黨通過領(lǐng)導(dǎo)體制的法制化、組織基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)的理性化和治理網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的過程。這種界定考慮了三個(gè)方面：首先，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治體制中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，國(guó)家治理的革新都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的引領(lǐng)下進(jìn)行的。因此，筆者的政黨制度化定義著眼考察作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，而不考察其他民主黨派。其次，政黨制度化強(qiáng)調(diào)組織和價(jià)值的合法化過程。聚焦到變革期的中國(guó)共產(chǎn)黨，為減小社會(huì)變革帶來的社會(huì)動(dòng)蕩和降低社會(huì)的發(fā)展成本，高度強(qiáng)調(diào)注重現(xiàn)代化變革過程中的各種實(shí)際問題，注重回應(yīng)人民群眾和國(guó)家發(fā)展的訴求。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)的合法化是以理性化為中心的。最后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化，是通過具體的政策過程展開的，理順黨政部門在政策過程中的關(guān)系，創(chuàng)新中國(guó)共產(chǎn)黨的政策執(zhí)行機(jī)制，優(yōu)化治理網(wǎng)絡(luò)，是變革期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制制度化的應(yīng)有之義。

1. 變革期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的法制化。中國(guó)共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)體制的法制化，一定程度上提高了國(guó)家的自主性，增強(qiáng)了國(guó)家治理的合法性和有效性。王滬寧認(rèn)為，現(xiàn)代中國(guó)在革命和社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)和文化體制草創(chuàng)階段，為了聚合國(guó)家的治理資源，中國(guó)共產(chǎn)黨通過組織和動(dòng)員，有必要建立高度集權(quán)的國(guó)家治理體系。但在后革命時(shí)代，以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的高度集權(quán)治理體系在合法性和有效性上都面臨著挑戰(zhàn)。改革開放以后，中國(guó)面臨政治和經(jīng)濟(jì)的雙重轉(zhuǎn)型和“全能主義”政治的龐大治理遺產(chǎn)，以共產(chǎn)黨作為改革的軸心和領(lǐng)導(dǎo)，通過理性的制度變遷實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，在改革開放的過程中逐漸成為中國(guó)社會(huì)各階層的共識(shí)。改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨漸進(jìn)式適應(yīng)地推動(dòng)了政黨領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化。這種制度化的表現(xiàn)為黨與國(guó)家的關(guān)系規(guī)范化。

這種調(diào)整在改革開放前期是以“黨政分開”的形式展開，調(diào)整的重點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間的關(guān)系。[16]改革前期（從1976—1998年）的兩個(gè)階段，以十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨著重在國(guó)家和社會(huì)逐漸分離的情況下，實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“黨政分開”?！包h政分開”首先要打破改革開放以前形成的共產(chǎn)黨國(guó)家化態(tài)勢(shì)，以應(yīng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨功能負(fù)荷的超載。但是，“黨政分開”并不意味著“黨政分離”。中國(guó)共產(chǎn)黨一方面大規(guī)模裁撤黨內(nèi)的對(duì)口管理部門和減少黨組對(duì)政府部門的控制，另一方面推動(dòng)中國(guó)行政管理體制的改革，重新確立國(guó)務(wù)院自上而下的政府管理體制，提高人民代表大會(huì)制度的自主性，收縮了政黨對(duì)國(guó)家和政府的控制范圍。改革過程中，由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)現(xiàn)代化的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)處于探索之中，控制國(guó)家和社會(huì)的新方式依然未明確。城市和鄉(xiāng)村的國(guó)家治理體系一度出現(xiàn)紊亂，導(dǎo)致了社會(huì)秩序和政治秩序上的不穩(wěn)定。

20世紀(jì)80年代在經(jīng)濟(jì)和政治上都出現(xiàn)了“調(diào)整”和“整頓”的局面。如中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知中，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，提高黨組織的戰(zhàn)斗力，改變軟弱渙散的狀況。[17]為了克服上述問題，中國(guó)共產(chǎn)黨在20世紀(jì)90年代后，制度化的進(jìn)程明顯加快。1995年中共中央制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》以來，黨管干部體制的公開性和制度化有了一定進(jìn)展。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的控制是以“黨管干部”制度為基礎(chǔ)，為選拔國(guó)家的治理精英提供了依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨在確定建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，一方面加快了國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)重組的步伐，另一方面堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)。通過法律的方式使得國(guó)有企業(yè)黨組織的負(fù)責(zé)人成為國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。這表明中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這也為中國(guó)政府強(qiáng)有力的市場(chǎng)干預(yù)機(jī)制提供了微觀基礎(chǔ)。[18]總之，中國(guó)共產(chǎn)黨自改革開放以后，明確了由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，以符合憲法和法律的方式依法執(zhí)政，著力提高黨執(zhí)政體制的法制化，提高了國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的相對(duì)自主性，將國(guó)家治理的范圍定位在社會(huì)的發(fā)展需求之上，防止了國(guó)家治理負(fù)荷的超載。

2. 變革期中國(guó)共產(chǎn)黨組織基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)的雙重理性化。中國(guó)共產(chǎn)黨通過鞏固組織基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)，提高了國(guó)家治理主體的執(zhí)政能力。從組織基礎(chǔ)來看，改革開放以前，中國(guó)共產(chǎn)黨形成了高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)上成就了黨的國(guó)家化。這種國(guó)家化又破壞了中國(guó)共產(chǎn)黨的根本制度即民主集中制。

面對(duì)著新的歷史、社會(huì)、文化環(huán)境，中國(guó)共產(chǎn)黨重新確立了以中央總書記為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，注重黨內(nèi)的民主決策。首先，為了防止領(lǐng)導(dǎo)人迷戀權(quán)力，破壞這種集體領(lǐng)導(dǎo)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞權(quán)力的交接問題，廢除了領(lǐng)導(dǎo)終身制，建立了干部的退休制度，實(shí)行定期的黨內(nèi)換屆選舉。這些黨內(nèi)組織制度的確立，都有利于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人的正常更替和內(nèi)部權(quán)力格局的穩(wěn)定，提高了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)變化的可預(yù)測(cè)性，有利于人們對(duì)國(guó)家治理行為形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，從而改善了國(guó)家治理主體的組織基礎(chǔ)。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行的黨管干部制度，逐步強(qiáng)化了執(zhí)政黨的紀(jì)律和反腐工作，對(duì)黨員的選拔和干部的考察，都提出了系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如黨的紀(jì)律委員會(huì)建立的垂直巡視制度就是這一方面的典型示例。這無疑為執(zhí)政黨輸送高質(zhì)量的黨員和干部、強(qiáng)化執(zhí)政黨紀(jì)律、保持執(zhí)政黨先進(jìn)性提供了組織程序上的保證。[19]從縱向上看，中國(guó)共產(chǎn)黨在改革開放的過程中，也從1979年開始了權(quán)力下放的過程。黨中央在改革開放以前，長(zhǎng)期保持對(duì)地方黨組織和基層黨組織的高度控制，采取下管一級(jí)，考察兩級(jí)的控制方法。有學(xué)者提出要提高地方黨組織的權(quán)力，必須明確省級(jí)黨組織可以下管兩級(jí)，以改變地方黨組織渙散的狀態(tài)，[20]以優(yōu)化中央政府與地方政府的關(guān)系。

從價(jià)值基礎(chǔ)來看，中國(guó)共產(chǎn)黨在改革開放的不同時(shí)期，注重及時(shí)回應(yīng)人民群眾和國(guó)家發(fā)展的訴求，通過動(dòng)態(tài)創(chuàng)新中國(guó)共產(chǎn)黨的政策綱領(lǐng)、建設(shè)目標(biāo)和培訓(xùn)組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的價(jià)值理性化。為了保證中國(guó)共產(chǎn)黨在政治社會(huì)化上的主導(dǎo)地位，維持國(guó)家治理體系的合法性，提升普通黨員和干部對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)同水平，中國(guó)共產(chǎn)黨通過黨校、干部學(xué)院和行政學(xué)院等組織，構(gòu)建起了中國(guó)特色的價(jià)值灌輸組織網(wǎng)絡(luò)，集中宣傳和灌輸上述內(nèi)容。這些組織培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，不僅從政治素養(yǎng)和管理技術(shù)上提升了中國(guó)共產(chǎn)黨精英解決變革期各種復(fù)雜問題的能力，而且也促進(jìn)了中國(guó)共產(chǎn)黨精英之間內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。具體來說，這種網(wǎng)絡(luò)既包括工具性的網(wǎng)絡(luò)，如晉升、政策互動(dòng)、情報(bào)分享等方面的功能，還包括情感性的網(wǎng)絡(luò)，如學(xué)習(xí)小組、同志、友誼等。其中，工具性的網(wǎng)絡(luò)以這些精英間的人際關(guān)系為基礎(chǔ)，這種非正式的網(wǎng)絡(luò)有利于彌補(bǔ)中國(guó)國(guó)家治理體系中存在的各種條塊分割問題，也有利于強(qiáng)化精英對(duì)組織的依賴。同時(shí)，情感性網(wǎng)絡(luò)則直接增加了黨內(nèi)精英接觸的機(jī)會(huì)，提高了黨內(nèi)精英間的信任，塑造了一種以情感為紐帶的組織文化，有利于黨員和黨內(nèi)精英形成對(duì)組織的價(jià)值認(rèn)同，提高了執(zhí)政黨的內(nèi)聚性。[21]

3. 中國(guó)共產(chǎn)黨的治理機(jī)制創(chuàng)新與治理網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化。中國(guó)共產(chǎn)黨在過去三十年通過黨內(nèi)治理機(jī)制的創(chuàng)新，加深了黨政部門政策過程中的協(xié)同互動(dòng)，優(yōu)化和拓寬了國(guó)家的治理網(wǎng)絡(luò)。改革開放以前，由于國(guó)家的衰落和官僚制固有的惰性，中國(guó)共產(chǎn)黨為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的目標(biāo)，以組織化調(diào)控為基礎(chǔ)，通過建構(gòu)與各種社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)，采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式治理中國(guó)。運(yùn)動(dòng)式治理，在解決官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行效率的問題上，優(yōu)勢(shì)是顯而易見的：這種治理方式在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠在短時(shí)期內(nèi)在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以非常規(guī)、迅速和運(yùn)動(dòng)性方式執(zhí)行政策。這種治理模式的缺點(diǎn)也是顯而易見的：這種治理方式極為剛性且單向，不注重治理對(duì)象的訴求，在回應(yīng)性和合法性上難以得到保證。因此，這種治理方式的責(zé)任機(jī)制也是不具備的。諷刺的是，官僚機(jī)構(gòu)間的相互推諉，卻可為政策執(zhí)行的討價(jià)還價(jià)提供必要的空間。雖然，這種運(yùn)動(dòng)式治理模式在本質(zhì)上有其理性的邏輯，但這種由理性的體制基礎(chǔ)誘發(fā)的治理行為卻是非理性和非程序性的。[22]

伴隨變革期中國(guó)的各種矛盾不斷加劇，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸蘇醒，公民和新社會(huì)組織、新經(jīng)濟(jì)組織也要求參與國(guó)家的治理。他們要求執(zhí)政黨和國(guó)家對(duì)這些個(gè)體和組織的訴求予以回應(yīng)。特別是在城市，傳統(tǒng)的單位制逐步讓位中國(guó)的社區(qū)治理。新興的業(yè)主委員會(huì)在治理過程中，已經(jīng)通過有限的組織方式來維護(hù)自身的權(quán)利，并在實(shí)踐中參與了社區(qū)治理。[23]在農(nóng)村，1998年中國(guó)共產(chǎn)黨確立了在村民委員會(huì)建立黨基層組織的原則，以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的頒布為標(biāo)志。這就在保持鄉(xiāng)村自治和收縮共產(chǎn)黨控制范圍，減少中國(guó)共產(chǎn)黨功能負(fù)荷的前提下，取得了國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的平衡。2006年中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，明確提出黨要引導(dǎo)包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)在內(nèi)的“新社會(huì)組織”。[24]這種引導(dǎo)就是以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心構(gòu)建的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，提高了國(guó)家治理超大城市和鄉(xiāng)村的能力。中國(guó)共產(chǎn)黨在政策治理網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化行為，最新的表現(xiàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)治理的重視。

三、結(jié)論與啟示

高速的現(xiàn)代化要求中國(guó)共產(chǎn)黨提高自身制度化水平，有效應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期的各種矛盾，推動(dòng)國(guó)家治理體系的變遷。中國(guó)共產(chǎn)黨通過執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制的法制化、執(zhí)政黨組織基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)的理性化和領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)治理體系的變遷是漸進(jìn)適應(yīng)性的改革過程。政黨制度化水平的提升，是解釋中國(guó)國(guó)家治理體系變遷的關(guān)鍵變量。從長(zhǎng)期來看變革期的中國(guó)共產(chǎn)黨的制度化過程，尊重國(guó)家和社會(huì)的相對(duì)自主性，是維持中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展活力的源泉。就轉(zhuǎn)型期的具體任務(wù)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨需要堅(jiān)持以法制化為導(dǎo)向，組織和價(jià)值的理性化為基礎(chǔ)，政策治理網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化為依托的政黨制度化模式。這種模式既保證了中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)基礎(chǔ)的擴(kuò)大，也提高了共產(chǎn)黨在政策過程中的主動(dòng)性和執(zhí)政能力。中國(guó)共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗(yàn)表明了發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)執(zhí)政黨自身持續(xù)的制度化過程，可以為國(guó)家治理體系的變遷提供體系供給和價(jià)值供給，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)?？傊?，中國(guó)國(guó)家治理體系的變遷、變遷速度的快慢和未來走向離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的制度化邏輯。

從比較政黨理論的研究范式和路徑發(fā)展來看，政治發(fā)展和轉(zhuǎn)型這兩種范式長(zhǎng)期主宰著政治科學(xué)的研究，民主及政體的轉(zhuǎn)型是中心問題。這兩種范式及其研究路徑都強(qiáng)調(diào)政體的作用，忽視了政黨在國(guó)家建構(gòu)、國(guó)家治理和政策過程中應(yīng)有的理論地位，導(dǎo)致了“去政黨化”的研究導(dǎo)向。中國(guó)“崩潰論”和現(xiàn)實(shí)的差距，已經(jīng)表明孤立地探討政體在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的作用，而無視政體制度化和政治結(jié)構(gòu)制度化水平的前提，無助于解釋包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)國(guó)家治理體系的變遷。[25]無論是西方國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的政治實(shí)踐都表明，政黨對(duì)于國(guó)家治理體系的塑造和治理能力的提升至關(guān)重要。這就提出了“政黨回歸”的問題。政黨制度化是衡量政黨強(qiáng)弱的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是解釋發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)治理體系變遷的關(guān)鍵變量。發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的政黨制度化與國(guó)家治理關(guān)系的研究，從理論上要求比較政黨研究者關(guān)注在后發(fā)國(guó)家特有的政治邏輯下，政黨與國(guó)家建構(gòu)、國(guó)家治理體系和政策過程的關(guān)系，這是對(duì)西方傳統(tǒng)代議制理論體系下政黨政治研究領(lǐng)域的突破。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]