合作型信任：政府與第三部門合作關(guān)系的基礎(chǔ)

李洪佳

摘 要： 進入21世紀后，隨著社會事務(wù)的復(fù)雜化，政府與第三部門之間形成了密切的合作關(guān)系，通過相互合作來進行社會管理。合作是以信任為基礎(chǔ)的，政府與第三部門合作也應(yīng)以合作型信任為基礎(chǔ)。合作型信任與契約型信任、習(xí)俗型信任相比更有利于政府與第三部門的合作。為此，通過建立公共承諾機制，構(gòu)建平等的對話機制，完善制度體系以及培育相互信任的社會文化來構(gòu)建合作型信任。

關(guān)鍵詞： 合作； 合作型信任； 政府； 第三部門

中圖分類號： C931.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0026-04Cooperation Trust：the Foundation of the Collaboration

Relationship between the Third Sector and Government

LI Hong-jia

（School of law and Political Science Tianjin Foreign Studies University，Tianjin 300204， China）

Abstract： The relationship between government and the third sector is complex. Since the 21st century， the government has been cooperating with the third sector intimately to execute social management because of complicated social problem. The cooperation is based on cooperation trust. Cooperation trust which can prompt the cooperation is different from custom trust and contract trust. We can construct cooperation trust by establishing public promise mechanism， building equal conversation mechanism， perfecting institutional system and cultivating mutual-trust social culture.

Key words： cooperation； cooperation trust； government； the third sector

美國學(xué)者萊斯特薩拉蒙認為，當(dāng)前“各國正置身于一場全球性的‘社團革命之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期世界的重要性。其結(jié)果是出現(xiàn)了一種全球性的第三部門，即數(shù)量眾多的自我管理私人組織，它們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關(guān)之外追求公共目標”。[1] 隨著第三部門的興起，其承擔(dān)了越來越多的社會管理職能，打破了傳統(tǒng)的政府作為唯一的公共管理主體的局面。在有些領(lǐng)域，第三部門甚至比政府能更好地提供公共服務(wù)和公共物品。第三部門經(jīng)常通過將自己與政府相對照來界定自己，從而形成了政府與第三部門之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系。

一、關(guān)于政府與第三部門關(guān)系的兩種觀點

正是基于不同的理論基礎(chǔ)，學(xué)者們對政府與第三部門之間的關(guān)系形成了兩種不同的認識：競爭關(guān)系和合作關(guān)系。

（一）政府與第三部門之間是一種競爭關(guān)系

有些學(xué)者認為政府和第三部門之間存在著沖突，是一種競爭關(guān)系。政府職能的擴張必然是以犧牲第三部門為代價的，因為政府承擔(dān)了很多原本可以由第三部門履行的社會功能。正如社會學(xué)家羅伯特·奈斯比特在他的《權(quán)力與社區(qū)》一書中所指出的，“第三部門與政府之間存在著固有的沖突，第三部門的弱化和現(xiàn)代世界中異化和失范現(xiàn)象的增多，主要責(zé)任在于政府”。[2]

政府和第三部門之間的競爭關(guān)系建立在市場失靈和政府失靈理論的基礎(chǔ)上。市場失靈理論認為公共物品具有非排他性和非競爭性。它們一旦被生產(chǎn)出來，不管個人有沒有為公共物品的生產(chǎn)做出貢獻，都可以享用它，即存在著“搭便車”現(xiàn)象。如果通過市場機制來提供這些物品，必然會導(dǎo)致它們的供給不足。這為政府干預(yù)提供了主要依據(jù)。但政府因為其不可避免的固有缺陷，也可能會失靈。在民主社會中，政府只生產(chǎn)那些能夠獲得大多數(shù)選民支持的集體物品的種類和數(shù)量，這就不可避免地留下一些未被滿足的需求。第三部門的存在可以滿足這些少數(shù)的、未被滿足的需要。由此可以推論出第三部門只會在市場失靈和政府失靈的地方介入并發(fā)揮作用。因此，政府與第三部門之間不會有合作，即使有一點點合作也不能被輕易地證明是正當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）政府與第三部門之間是一種合作關(guān)系

另外一些學(xué)者則認為政府與第三部門之間不是相互排斥的競爭關(guān)系，而是真誠的合作關(guān)系。正如薩德爾所說，“政府與非政府組織之間的關(guān)系并不是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是彼此相互依賴的關(guān)系，這是由于他們都掌握著某些重要的資源”。[3] 這種互利互補的合作關(guān)系可以有效地整合國家和社會資源，并在公共服務(wù)和公共物品的供給過程中把政府的民主決策程序與第三部門的靈活性、個性化的服務(wù)供給能力結(jié)合起來，從而使公共服務(wù)供給不僅保留了有利的競爭，還保留了多元主義，這有利于更佳的公共服務(wù)和產(chǎn)出。

政府和第三部門之間的合作關(guān)系是建立在志愿失靈理論基礎(chǔ)上的。志愿失靈理論是薩拉蒙針對政府失靈和市場失靈理論提出的。這種理論認為第三部門不是因政府作為提供公共物品的機制有著固有的局限性而彌補“政府失靈”的派生性制度，它把這種觀點倒過來，認為第三部門有著固有的缺陷，把政府看作是對第三部門的固有缺陷所導(dǎo)致的“志愿失靈”而作出回應(yīng)的派生性制度。政府可以利用他的優(yōu)勢來彌補志愿失靈，通過與政府間的合作，第三部門可以克服慈善供給不足、特殊化和業(yè)余化等問題，并且通過民主政治程序來防止慈善服務(wù)方面的家長作風(fēng)；同時政府也可以利用第三部門來彌補在公共服務(wù)上的缺失與困境，從而更好地提供公共物品和公共服務(wù)。正是因為第三部門和政府在各自功能上的優(yōu)勢和不足，二者才需要相互依賴和合作。

政府和第三部門之間究竟是一種競爭關(guān)系還是合作關(guān)系？現(xiàn)實很好地把答案呈現(xiàn)在我們面前。進入21世紀以后，政府一方面面臨著財務(wù)危機，另一方面公眾對公共服務(wù)的需求也越來越具有多樣化。政府在其正式邊界之內(nèi)已經(jīng)無法擁有全部關(guān)鍵資源來滿足公民的需要。為了及時回應(yīng)公民的個性化的需求并滿足公民的需要，政府需要打破自己在公共服務(wù)提供方面的壟斷地位，尋求與其他部門的合作。第三部門因為其具有相當(dāng)?shù)某潭鹊撵`活性，專業(yè)知識以及志愿者勞動和資源，成為政府在尋求公共服務(wù)的合作伙伴的不二選擇。

二、合作型信任：政府與第三部門合作的基礎(chǔ)

既然政府與第三部門之間是一種合作關(guān)系，那么如何來強化這種合作？信任和合作之間是一種共生的關(guān)系。強化政府與第三部門之間的合作應(yīng)建立在雙方相互信任的基礎(chǔ)之上。沃倫在《民主與信任》一書中曾經(jīng)對信任在社會治理過程中的重要作用給予了很好的闡述?！爱?dāng)其他手段——尤其是國家通過懲罰性規(guī)則進行管理以及市場的無意識的協(xié)調(diào)——完成必要的和適宜的社會工作受其能力限制時，信任就能充當(dāng)令人滿意的社會協(xié)調(diào)手段。一個能夠促進牢固信任關(guān)系的社會，也很可能是這樣一個社會，它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應(yīng)付更多的意外事件，激發(fā)其公民的活力和創(chuàng)造性，限制以規(guī)則為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)手段的低效率，并提供更強的生存安全感和滿足感”。[4] 因此，政府與第三部門之間的有效互動應(yīng)以信任為基礎(chǔ)，信任有利于雙方的合作關(guān)系得以形成并繼續(xù)。

但是信任根據(jù)不同的標準可以劃分為不同的類型。張康之教授根據(jù)人類社會發(fā)展的三種形態(tài)——農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會，提出了分別與這三種社會相對應(yīng)的習(xí)俗型信任、契約型信任和合作型信任。[5] 那么政府與第三部門之間應(yīng)建立一種什么樣的信任關(guān)系？我們這里借鑒張康之教授對信任類型的劃分，認為政府與第三部門之間應(yīng)是一種合作型信任。合作型信任是政府與第三部門之間合作的核心機制，就像價格機制之于市場，行政命令機制之于等級體制一樣。合作型信任不僅能使政府與第三部門認識到彼此的真實需要，而且合作型信任“沒有工具主義動機的跡象，合作意愿的變化既可以反映對他人的道德責(zé)任感，也可以反映人們的一種信心，即相信與之共處一個社會關(guān)系的他人更可能對合作做出回報”。[6] 合作型信任不同于習(xí)俗型信任和契約型信任。習(xí)俗型信任主要存在于組織化程度較低的農(nóng)業(yè)社會和熟人社會之中。在農(nóng)業(yè)社會和熟人社會中，人與人之間的交往只能依靠通過血緣、親密關(guān)系形成的習(xí)俗型信任。建立在習(xí)俗型信任關(guān)系基礎(chǔ)上的合作是人們?yōu)榱艘环N臨時目的結(jié)合在一起的松散的低層次的合作。正如羅伯特·D·帕特南所說的“信任社會資本的匱乏將使人們相互產(chǎn)生懷疑和不合作的態(tài)度，也難以對他人的行為進行正常的預(yù)測和期待，‘信任半徑會越來越小，甚至僅局限于家庭、朋友或熟人的狹小圈子內(nèi)。因而公共生活中的誠實與合作水平就會十分低下，進而滋生裙帶關(guān)系，造成社會上貪污腐化的泛濫”。[7] 契約型信任是隨著工業(yè)社會的發(fā)展而出現(xiàn)的一種積極的不信任形式。契約型信任具有工具理性的特點，是一種為了實現(xiàn)自身利益而通關(guān)算計、懷疑而達成的、外在于人的信任關(guān)系。無論是習(xí)俗型信任還是契約型信任都不能保證人們之間形成一種穩(wěn)定的合作關(guān)系。合作呼喚一種新的信任類型即合作型信任。如果說習(xí)俗型信任與農(nóng)業(yè)社會相對應(yīng)，契約型信任與工業(yè)社會相對應(yīng)，那么后工業(yè)社會需要合作型信任。

三、合作型信任對政府與第三部門合作的重要意義

（一）合作型信任有利于政府與第三部門的合作

正如前文所述，習(xí)俗型信任主要存在于熟人社會，其目的是為了滿足人們的情感需要。因此，習(xí)俗型信任是非常脆弱的；契約型信任的前提是不信任。但合作雙方為了實現(xiàn)自身利益的最大化又不得不在一定程度上信任對方。因此，契約型信任是一種積極的不信任，其具有工具理性的特點，合作僅僅被看作是實現(xiàn)利益的工具。合作型信任是一種“預(yù)先承諾”裝置，依靠它，政府與第三部門能克服各自有限理性的先天不足并約束各自的不合理要求，從而使雙方在相互尊重對方利益的基礎(chǔ)上，調(diào)整各自的行為，采取合作行動實現(xiàn)共同利益。正如唐斯所說：“任何組織的最初形成都是為了實現(xiàn)一定目的的。如果不對從事不同任務(wù)的許多個體的工作進行協(xié)調(diào)，目的是不可能實現(xiàn)的。這意味著組織的每一個成員都必須愿意調(diào)整自己的行為以與其他成員的行為相互協(xié)調(diào)”。[8] 如果說在習(xí)俗型信任基礎(chǔ)上產(chǎn)生的是互助行為（co-operation），在契約型信任基礎(chǔ)上產(chǎn)生的是協(xié)作行為（coordination），那么正在生成的合作行為（collaboration）顯然是要以合作型信任為前提的。澳大利學(xué)者Head在他的Assessing Network-based Collaboration這篇文章中認為合作分為三個階段。第一個階段是co-operation，在這一階段，合作的任務(wù)是目標導(dǎo)向的、短期的，參與是自發(fā)、自愿的，參與者仍保持他們獨立的身份，類似于基于習(xí)俗型信任產(chǎn)生的合作；第二階段是coordination，在這一階段，合作基于共同作出的中期工作計劃，之前的合作關(guān)系對這一階段的合作有很大的影響，類似于本文的基于契約型信任而產(chǎn)生的合作；最后一個階段是collaboration，這一階段的合作是最高層次的合作，類似于本文所提的基于合作型信任而產(chǎn)生的合作。因此，合作型信任有利于政府與第三部門之間的合作，而且這種合作是一種發(fā)自內(nèi)心的自覺自愿的行為。

（二）合作型信任有利于加強政府的合法性

合法性是社會成員在一定的價值信仰的基礎(chǔ)上，對政府政治統(tǒng)治的一種認同。合法性危機是由于“履行政府計劃的各項任務(wù)，使失去政治意義的公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)受到懷疑，從而使確保生產(chǎn)資料私人占有的形式民主受到懷疑”而造成的。[8] 合法性危機主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府政治統(tǒng)治正當(dāng)性的缺失和政府管理效能的低下；二是社會成員的普遍的“政治冷漠”。一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和公民參政議政的意識不斷加強，人們參與公共事務(wù)的熱情不斷提高；另一方面，公民的自主性不斷提高，對政府的依賴正在不斷地減弱。在這樣的背景下，滿足公民的需要成為政府獲得合法性的主要途徑，而不是農(nóng)業(yè)社會的“君權(quán)神授”抑或是工業(yè)社會的法律條文。合作型信任不僅可以滿足社會的需求，還可以滿足公眾的需要，而且還內(nèi)含有一定的情感因素在里面，因而有利于加強政府的合法性。

（三）合作型信任有利于保持第三部門的獨立性

在共同行動中，人們必須保持自己的獨立性和自主性，只有建立在人的獨立性和自主性基礎(chǔ)上的共同行動，才是他的自我確證，才是對于他的自我實現(xiàn)有意義的行動。否則，就會像以往世代中所出現(xiàn)的那種共同行動一樣，人被裹挾于其中而失去自我。[9]129雖然與政府相比，第三部門有著自己獨特的目標和使命，并希望通過自主的自我管理、自我決定而獨立于政府控制。但對于各種不同類型的第三部門而言，要想實現(xiàn)組織使命，必須得到政府的支持。而且第三部門的獨立性要服從于政府對社會公平的要求。對于解決第三部門的獨立性和政府控制之間的張力關(guān)系，合作型信任能夠發(fā)揮關(guān)鍵的作用。合作型信任的產(chǎn)生需要一定的條件，只有當(dāng)人們的平等及其他條件具備了的時候，才會出現(xiàn)合作型信任和生成信任關(guān)系。否則，所經(jīng)營出來的都只能是信任的假象和信任的異化形態(tài)——信賴。[10] 所以合作型信任要求把政府和第三部門看成是處于平等地位的伙伴關(guān)系，他們之間是一種相互依賴的關(guān)系而不是控制與被控制的關(guān)系。他們之間通過相互協(xié)商達成了用來指導(dǎo)他們行動的有意義的、一致的標準，從而既保證了第三部門的獨立性又在一定程度上維持了社會的公平性。

（四）合作型信任有利于維持合作的靈活性

政府與第三部門的合作需要維持一定的靈活性，因為隨著社會事務(wù)的復(fù)雜化程度越來越高，政府與第三部門的合作經(jīng)常要面對一些難以預(yù)料的情況。這就需要賦予合作一定的靈活性來有效地解決問題。習(xí)俗型信任主要從屬于習(xí)俗的規(guī)范和滿足于習(xí)俗的需要，信任與習(xí)俗是一體化的。習(xí)俗是人類文明經(jīng)過長期的歷史發(fā)展積淀下來的，雖然是不成文的，但有著嚴格的約束作用而且一般不會輕易改變?；诹?xí)俗型信任的合作要求合作雙方的行為受習(xí)俗的嚴格的限制從而保持與習(xí)俗的一致性。契約型信任與習(xí)俗型信任相似，都強調(diào)對合作雙方的約束。只不過契約型信任通過訂立契約的形式，以成文的契約條款對合作雙方的行為進行明確地規(guī)定，把人掩藏在契約以及維護契約的規(guī)則背后。任何一方違反契約的行為都會受到處罰?！叭魏纬橄蟮囊?guī)范都不可能完全決定一項具體的判決或一種具體的行為步驟”。[12] 無論是習(xí)俗還是契約都對合作雙方的權(quán)利和義務(wù)有著先導(dǎo)的限定，而忽視了環(huán)境的改化。因此，基于這兩種信任的合作比較僵化。合作型信任與習(xí)俗型信任、契約型信任不同，合作型信任基于人們發(fā)自內(nèi)心的自愿合作的基礎(chǔ)上。這種信任要求合作雙方在遇到問題的時候不是去照搬習(xí)俗或契約，而是通過相互協(xié)商來靈活地解決問題。

（五）合作型信任可以減少政府與第三部門之間的交易成本

交易成本是指人們?yōu)榱诉_成交易并進行合作所支付的成本。習(xí)俗型信任是建立在熟人社會中的，是對“圈外人”的一種明顯的不信任。依據(jù)習(xí)俗型信任對陌生人關(guān)系和熟人社會的界定，政府與第三部門的關(guān)系是一種陌生人關(guān)系，陌生人之間的交往必然會充滿著懷疑和不信任。契約型信任是一種積極的不信任，基于這種信任的合作雙方都是以各自利益的最大化為首要目標的，以各自利益的最大化為首要目標。這種合作必然會充滿著投機行為。無論是不確定性還是投機行為都是威廉姆森所認為的交易成本的來源。而合作型信任是建立在雙方相互理解、相互尊重的基礎(chǔ)上的，這種信任可以使合作雙方之間的信息溝通更有效并且在合作雙方之間形成一種自我監(jiān)督和約束的機制，從而既減少了信息交流和溝通的成本，而且還可以減少監(jiān)督成本。因此，合作型信任可以減少政府與第三部門之間的交易成本。

四、構(gòu)建合作型信任的路徑

（一）建立政府與第三部門之間的公共承諾機制

公共承諾是合作治理中合作主體基于維護和促進公共利益的目的，為促進多元主體合作，對社會作出的以合作的姿態(tài)承擔(dān)公共責(zé)任的表示，是合作治理中的重要機制。[13] 在人們的交往中注重承諾和承諾的兌現(xiàn)，會加深人與人之間的信任關(guān)系。公共承諾的兌現(xiàn)會產(chǎn)生階段性的合作成果從而使合作的雙方會看到彼此為公共利益做出的貢獻，以及對合作的真誠態(tài)度，使合作的主體對彼此作出肯定的評價。這有利于提高合作主體之間的信任度，并為未來的進一步合作打下基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建政府與第三部門之間平等的對話機制

合作型信任的前提是要求把合作雙方看成自由和平等的主體，而不是認為政府是高高在上的，從而打破了傳統(tǒng)的政府在公共事務(wù)中的壟斷話語權(quán)。平等的主體關(guān)系要求在合作的過程中建立自由、平等的對話機制，通過相互協(xié)商達致公共利益。這一方面要求政府摒棄過去依靠權(quán)威進行管理的行政手段，另一方面第三部門也應(yīng)完善自己的內(nèi)部治理機制和自律機制，使自己處于與政府平等的地位，而不是唯政府是瞻。只要各參與主體有一定的途徑來表達自己的政策建議和意見并對其加以解釋，同時對方可以以一種平等的身份對建議進行辯論和論證，那么雙方之間就可以建立牢固的信任關(guān)系。

（三）完善制度體系

制度具有穩(wěn)定性、可靠性和長期性的特點，并能降低交易成本，從而把阻礙合作進行的因素降低到最小的程度。無論是政府還是第三部門都應(yīng)該重視制度在信任機制建立方面的作用。人的行為雖然都有一定的自我目的，但都是發(fā)生在一定的社會交往關(guān)系中，在追求自我目的的過程中勢必會影響到其他人，即存在著行為的外部性。按照公共選擇學(xué)派的觀點，外部性的存在需要政府的干預(yù)。政府應(yīng)通過其掌握的公共權(quán)力為社會管理中的各參與主體提供必要的法律規(guī)范，來約束各行為主體的行為，從而維持一個規(guī)范、有序、誠信的制度環(huán)境。正如美國印第安納大學(xué)帕克赫博士所認為的，制度可以通過中間機制來產(chǎn)生信任，如合作伙伴自愿地通過某種活動或方式自我設(shè)限，向?qū)Ψ奖硎菊\意；還有制度安排可以通過有預(yù)見性的時候懲罰措施來減少采取機會主義的潛在收益，從而產(chǎn)生信任。[14]

（四）培育相互信任的道德文化

通過制度而建立起來的信任是一種間接的信任，制度是產(chǎn)生信任的中介。這種信任對維持合作是必要的，但卻是不充分的。真正的信任是根源于道德，是人持續(xù)的道德行為把人們之間的交往關(guān)系轉(zhuǎn)化為信任關(guān)系。[15] 只有道德才能在合作主體間建立起真正的信任。正如福山指出的，“雖然契約和自我利益對群體成員的聯(lián)署相當(dāng)重要，可是效能最高的組織卻是那些享有共通倫理價值觀的社團，這類社團并不需要嚴謹?shù)钠跫s和法律條文來規(guī)范成員之間的關(guān)系，原因是先天的道德共識已經(jīng)賦予社團成員相互信任的基礎(chǔ)”。[16] 因此，政府與第三部門之間合作型信任的構(gòu)建應(yīng)在全社會培育相互信任的道德文化。道德是維持合作的最有效的力量，只有道德才能在行為主體間建立起真正的信任關(guān)系。道德文化的培育需要教育的幫助。“教育可能是政治文化變革的最重要的源泉，它將會使人們變得適合于新的政治社會和政治行為模式的進程”。[17] 道德文化的培育還需要加大對違信行為的懲罰力度，通過加大對違信行為的處罰力度，人們自覺地把守信作為自己的道德標準，從而在全社會形成了相互信任的社會文化。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]