土地財(cái)政大考

史可

土地財(cái)政—一個(gè)輿論窮追不舍，地方政府諱莫如深的詞匯。從古至今，土地財(cái)政一直以不同的面貌存在著，但都沒(méi)有像今時(shí)今日這樣處境尷尬。如今，且看它十年繁華落盡曲將散，或許是該冷靜下來(lái)思考其“原罪”與“救贖”的時(shí)候了。

《新理財(cái)》5月刊曾經(jīng)關(guān)注過(guò)各地政府對(duì)于低迷樓市的“救市”措施。目前來(lái)看，地方政府對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行軟著陸調(diào)整的力度正繼續(xù)擴(kuò)大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，出臺(tái)放開(kāi)限購(gòu)等調(diào)控政策的城市已經(jīng)擴(kuò)大到寧波、無(wú)錫、杭州蕭山、天津?yàn)I海、銅陵、鄭州、揚(yáng)州、南寧等多個(gè)城市。除卻這些公開(kāi)救市的城市之外，廣州南沙、佛山高明、常州和福建等有救市傳聞的城市也已經(jīng)超過(guò)10個(gè)。

有分析人士對(duì)記者表示，從已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，二季度越來(lái)越多城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了量?jī)r(jià)齊跌的態(tài)勢(shì)，但糟糕的情況并不會(huì)就此停歇，預(yù)計(jì)深度的價(jià)格調(diào)整將會(huì)在三、四季度顯現(xiàn)出來(lái)，并且會(huì)牽連房地產(chǎn)業(yè)上下游的行業(yè)。

低迷的樓市無(wú)疑會(huì)波及地方財(cái)政收入，而通過(guò)刺激樓市來(lái)緩解地方財(cái)政壓力似乎是最有效快捷的方法。但是從目前來(lái)看，救市并未收到意向的效果，樓市量?jī)r(jià)齊跌的壓力仍未改善，并且正在傳導(dǎo)到各地的土地拍賣(mài)市場(chǎng)。

地方財(cái)政考驗(yàn)

自4月下旬以來(lái)，土地市場(chǎng)迅速冷卻，多個(gè)二三線(xiàn)城市的大量地塊以底價(jià)成交，廣州、濟(jì)南、蘇州、杭州、南京、武漢、天津等城市流拍地塊顯著增加，底價(jià)成交在多地土地市場(chǎng)唱主流，溢價(jià)率、樓板價(jià)較高地塊似乎已絕跡。

進(jìn)入5月份后，土地市場(chǎng)非但沒(méi)有好轉(zhuǎn)反而更呈現(xiàn)出斷崖式下墜。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院報(bào)告顯示，5月全國(guó)300個(gè)城市共成交土地1767宗，環(huán)比減少19%，同比減少45%；土地出讓金總額1375億元，環(huán)比下降30%，同比下降38%。另外，土地成交量和出讓金均不同程度銳減。

同策咨詢(xún)研究部總監(jiān)張宏偉認(rèn)為，當(dāng)前，土地市場(chǎng)進(jìn)入低迷期，這將直接影響到地方的償債水平，甚至可能引發(fā)階段性土地財(cái)政危機(jī)，進(jìn)而進(jìn)一步影響到地方政府公共設(shè)施的建設(shè)與償債能力。

從近期中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的我國(guó)23省份“土地財(cái)政依賴(lài)度排名”（土地償債在地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比）的結(jié)果來(lái)看，對(duì)于土地財(cái)政依賴(lài)度最小的城市也有1/5的債務(wù)需要依靠賣(mài)地償還，而土地財(cái)政依賴(lài)度排名前兩位的浙江省和天津市兩地政府債務(wù)有2/3的份額要靠賣(mài)地來(lái)償還。按照中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院的統(tǒng)計(jì)，浙江省和天津市的土地財(cái)政依賴(lài)度分別是66.27%和64.56%。

另外，今年年初浙江省審計(jì)廳公布的審計(jì)公告中也曾明確指出，地方債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高。

不過(guò)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)受到了一些財(cái)政人士的質(zhì)疑。東南某省財(cái)政廳的相關(guān)人士就對(duì)記者表示，雖然報(bào)告的數(shù)據(jù)來(lái)源于相關(guān)省份的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，但是研究機(jī)構(gòu)對(duì)于土地財(cái)政的概念理解和評(píng)價(jià)方法并不完善，結(jié)果值得商榷。同時(shí)該人士也表示受經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整的影響，今年地方的財(cái)政收入確實(shí)有所減少。

一位分析人士對(duì)記者表示，面對(duì)地方財(cái)政收入的大幅減少，為了穩(wěn)增長(zhǎng)大局，今年財(cái)政支出有所增加，支出力度加大、支出進(jìn)度有所加快。目前來(lái)看，自5月底財(cái)政部發(fā)布通知加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度后，山東、江蘇、廣西、內(nèi)蒙古、河北等省區(qū)都已經(jīng)開(kāi)始重點(diǎn)部署，提速農(nóng)田水利、生態(tài)建設(shè)、保障性住房、棚戶(hù)區(qū)改造等資金的支付力度。同時(shí)，記者了解到財(cái)政支出進(jìn)度的加快在銀行也有所反映，進(jìn)入6月份以來(lái)財(cái)政存款增幅較為明顯。

上述分析人士表示，當(dāng)前地方政府面對(duì)土地財(cái)政受到影響的局面，一方面在不斷拓寬資金來(lái)源渠道，另一方面通過(guò)地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)的推進(jìn)促使地方融資平臺(tái)更加回歸其融資的本質(zhì)。強(qiáng)化地方政府投資計(jì)劃及其資本預(yù)算約束機(jī)制，并逐步建立一個(gè)有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制。

十年黃金路

土地財(cái)政一詞并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，但是在中國(guó)似乎起到了最“名符其實(shí)”的作用?；仡櫷恋刎?cái)政自誕生之后的十年來(lái)的發(fā)展歷程，先拋開(kāi)中口徑和大口徑的土地財(cái)政收入不談，即不算因地權(quán)交易引起的相關(guān)稅收收入和地方政府利用土地收益的杠桿化所生成的“土地金融”收入，僅從小口徑的土地財(cái)政收入即土地出讓金來(lái)看，十年來(lái)和高企的房?jī)r(jià)交織在一起的土地財(cái)政可謂是走過(guò)了一段節(jié)節(jié)攀高的歷史。

在20世紀(jì)80年代末之后，土地市場(chǎng)在全國(guó)主要城市逐步建立。從1992年開(kāi)始到2003年，我國(guó)的土地財(cái)政進(jìn)入萌芽期，這一時(shí)期全國(guó)累計(jì)收到1萬(wàn)多億元人民幣的土地出讓金。

在2004年到2006年的發(fā)展期，全國(guó)累計(jì)出讓土地面積達(dá)57.44萬(wàn)公頃，獲得了1.9萬(wàn)億元的土地出讓收入。

2007年開(kāi)始，土地財(cái)政迎來(lái)了繁榮期，土地出讓金大幅攀升，僅2007年一年全國(guó)土地出讓面積就達(dá)到了22.65萬(wàn)公頃，收入1.19萬(wàn)億元。

接下來(lái)的六年里，土地出讓面積和價(jià)款都呈現(xiàn)出快速上漲之勢(shì)。一直到2013年，全國(guó)土地出讓收入達(dá)到最高峰，全年土地出讓面積36.70萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款42000億元，折合地價(jià)1144億元/萬(wàn)公頃。而這一數(shù)字是十年前的三倍多。

2014年一季度土地出讓收入達(dá)到1.08萬(wàn)億元，同期地方公共財(cái)政收入1.95萬(wàn)億元。土地出讓收入與地方公共財(cái)政收入比達(dá)1：1.8。這意味著，即便是在房地產(chǎn)市場(chǎng)不太好的時(shí)候，土地收入占地方總財(cái)力仍超過(guò)1/3。

但大凡事物的發(fā)展在歷經(jīng)繁華之后逐漸走向衰落都是一種必然，從近幾年的數(shù)據(jù)上來(lái)看，土地財(cái)政也符合這一規(guī)律。近幾年，土地的拿地成本越來(lái)越高，支出的成本大量增加，若將土地出讓金扣除用于征地拆遷、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)等成本補(bǔ)償性支出，那么土地的凈收益將大幅縮小。

根據(jù)海通證券的測(cè)算，2010年全國(guó)繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓收入占地方公共財(cái)政收入（地方本級(jí)收入+中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）比重達(dá)到了40%的最高點(diǎn)，從2011年開(kāi)始這一比重開(kāi)始有所回落，到了2012年降到了27.13%。

同時(shí)，隨著拆遷成本的不斷提高，到2012年雖然土地出讓金收入2.89萬(wàn)億，但是相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用卻達(dá)到2.26萬(wàn)億，導(dǎo)致土地出讓凈收入占公共財(cái)政收入的比重下降至5.88%。海通證券認(rèn)為，這一趨勢(shì)還將延續(xù)，靠賣(mài)地支持地方財(cái)政的道路已難持續(xù)，即將走到盡頭。

功過(guò)之爭(zhēng)

土地財(cái)政由于被房?jī)r(jià)、腐敗、泡沫等問(wèn)題所綁架，摒棄土地財(cái)政在學(xué)術(shù)界和輿論界呈愈演愈烈之勢(shì)。有學(xué)者就表示，本是地方政府公共財(cái)政預(yù)算外收入，但是卻在地方政府的財(cái)政中占有很大份額。地方政府不僅預(yù)收了未來(lái)50?70年的土地收益，同時(shí)也在預(yù)支未來(lái)的土地收益，其風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

近幾年，因?yàn)檩浾摰挠绊?，看起?lái)似乎抨擊土地財(cái)政者呈一邊倒之勢(shì)。但是，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)盧鋒對(duì)記者表示，根據(jù)他的了解，學(xué)術(shù)界、官員里不乏對(duì)于土地財(cái)政的強(qiáng)烈肯定者。他認(rèn)為，任何一個(gè)制度的安排一定是利弊互見(jiàn)的，土地財(cái)政有利的一面是為工業(yè)化、地方建設(shè)提供比較大的財(cái)源，支撐了中國(guó)城市化的高速發(fā)展。

盧鋒表示，近幾年土地財(cái)政的利弊天平開(kāi)始有所傾斜，弊端大于利端，制度缺陷性愈發(fā)凸顯。最大的一個(gè)問(wèn)題是土地的基本制度處于一個(gè)不可持續(xù)的狀態(tài)中，例如，一部分農(nóng)地不可能轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，但是現(xiàn)實(shí)生活中，很多農(nóng)地都繞過(guò)了監(jiān)管，這些問(wèn)題大范圍的發(fā)生說(shuō)明制度是有缺陷的。

土地財(cái)政最大的“力挺”派或許會(huì)是地方政府，對(duì)于很多地方政府來(lái)說(shuō)，來(lái)自土地的收入無(wú)疑是地方財(cái)政收入的大功臣。這些收入支撐著地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會(huì)保障的資金需求。據(jù)了解，平均60%以上的地方公用事業(yè)建設(shè)支出需要依靠土地財(cái)政，一些省份甚至能高達(dá)70%?80%。一旦土地出讓金出現(xiàn)下滑，勢(shì)必造成地方調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的空間受到限制。

僅以2012年的數(shù)據(jù)來(lái)看，我們大致可以如此量化土地帶給地方財(cái)政的“好處”。從大口徑的土地財(cái)政的概念來(lái)看，2012年地方政府獲得了2.89萬(wàn)億的土地出讓金收入，相當(dāng)于地方財(cái)政的47%；當(dāng)年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個(gè)稅種，即土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的31%，合計(jì)1.9萬(wàn)億；另外，截至2012年，地方融資平臺(tái)直接通過(guò)土地抵押獲取至少2.9萬(wàn)億的融資。如此說(shuō)來(lái)，2012 年，地方財(cái)政從土地上獲取的收入至少有4.8萬(wàn)億元，如果不包括中央稅收返還，土地財(cái)政占地方收入高達(dá)52%。

同時(shí)，學(xué)術(shù)界也不乏為土地財(cái)政“喊冤”者，廈門(mén)市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁曾撰文指出，中國(guó)城市成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度—“土地財(cái)政”。沒(méi)有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話(huà)。

趙燕菁認(rèn)為，中國(guó)能走土地財(cái)政這條路是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件?！巴恋刎?cái)政”的作用，就是利用市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國(guó)城市化的巨大資本。

格局調(diào)整

關(guān)于土地財(cái)政的是非功過(guò)雖然未能蓋棺定論，但是可以肯定的是土地財(cái)政已難持續(xù)已經(jīng)是社會(huì)各界的共識(shí)。僅從土地市場(chǎng)來(lái)看，地價(jià)不可能一直無(wú)限制上漲，最重要的是土地一級(jí)市場(chǎng)是有限的。盧鋒稱(chēng)，土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政收入貢獻(xiàn)度呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，因此當(dāng)前財(cái)稅改革需要考慮的一個(gè)重要方面就是對(duì)于地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)充。

專(zhuān)家指出，地方政府一方面要戒除對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，由原來(lái)的投資型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。另一方面也要加快我國(guó)的財(cái)稅改革進(jìn)程。一直以來(lái)我國(guó)在財(cái)稅方面責(zé)權(quán)不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重，中央政府應(yīng)該適當(dāng)將一部分財(cái)權(quán)讓渡給地方政府。另外，開(kāi)征房產(chǎn)稅、營(yíng)改增都將使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度。

伴隨著財(cái)稅改革的推進(jìn)，地方財(cái)政格局在轉(zhuǎn)型的同時(shí)，相應(yīng)地中央財(cái)政、企業(yè)的利益格局勢(shì)必也會(huì)做出調(diào)整。記者根據(jù)行業(yè)分析師的報(bào)告，以營(yíng)改增、房產(chǎn)稅、分稅制改革為主線(xiàn)，整理出如下的調(diào)整脈絡(luò)。

第一，中央財(cái)政將分擔(dān)營(yíng)改增的結(jié)構(gòu)性減稅部分。而在分稅制改革方面，中央財(cái)政支出增加，轉(zhuǎn)移支付的支出減少。

第二，地方財(cái)政最終受益于房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅可以彌補(bǔ)土地出讓收入減少的缺口，但最終結(jié)果取決于房產(chǎn)稅征收方案和執(zhí)行情況。分稅制改革方面，地方財(cái)政的支出減少，來(lái)自轉(zhuǎn)移支付的收入減少。另外，原歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后繼續(xù)由地方征收。

第三，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)企業(yè)因市場(chǎng)調(diào)整其高利潤(rùn)受擠壓，投資減速。同時(shí)，一些中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)將從營(yíng)改增中受益。