回歸“第一財(cái)政”

余遠(yuǎn)山

土地財(cái)政，一個(gè)地方財(cái)政人不愿提起，媒體窮追不舍，政府諱莫如深的詞匯。

這個(gè)詞其實(shí)沒(méi)那么深?yuàn)W：土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，屬于公共財(cái)政預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。

但有意思的是，并沒(méi)有“第一財(cái)政”這個(gè)定義。所謂“第一財(cái)政”，我們根據(jù)第二財(cái)政給它的延伸定義，也就是“正常的、健康發(fā)展的地方財(cái)政”。

那么，如何回歸？筆者認(rèn)為，土地財(cái)政雖然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上“末路”一說(shuō)，但最終它會(huì)以不同的路徑、不同的方式回歸到正常的軌道上來(lái)?；诖耍辽儆腥N土地財(cái)政的“解法”：政策回歸，被動(dòng)回歸和主動(dòng)回歸。

第一種解法：政策回歸

所謂政策回歸，即地方政府主官的政績(jī)與GDP尤其是財(cái)政收入完全脫鉤。

這是一個(gè)說(shuō)起來(lái)容易，但做起來(lái)極難的工作。我們往前看十年，2003年媒體即報(bào)道，綠色GDP體系正在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與環(huán)?？偩值穆?lián)合攻關(guān)之中，出臺(tái)后的綠色GDP核算體系將與現(xiàn)行的干部考核體系掛鉤。綠色GDP核算制度在國(guó)內(nèi)已討論很久，國(guó)家環(huán)?？偩趾蛧?guó)家統(tǒng)計(jì)局已在包括北京在內(nèi)的10個(gè)省市推行“綠色GDP”核算試點(diǎn)。所謂“綠色GDP”，通常是指在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算過(guò)程中，把土地、礦產(chǎn)、水資源、森林資源、環(huán)境污染的損失等都考慮在內(nèi)的一種核算辦法。

不過(guò)之后幾年的情況卻讓人大跌眼鏡。2007年，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)消息，綠色GDP核算在中國(guó)還難以推開(kāi)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局表示，“國(guó)際上沒(méi)有綠色GDP標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家采取這樣的核算方式，所以中國(guó)還不能夠公布綠色GDP數(shù)據(jù)或者真正進(jìn)行價(jià)值量的核算?！睂＜抑赋觯瑢⒈局鴩?yán)謹(jǐn)、科學(xué)、慎重的態(tài)度，繼續(xù)開(kāi)展研究和探索可行的核算辦法，把這項(xiàng)工作往前推進(jìn)。

再之后幾年的發(fā)展更加讓人無(wú)語(yǔ)。2011年，某官方媒體稱，“唯GDP論”的發(fā)展思路已難以為繼。從上到下，以民眾福祉為旨?xì)w，扭曲的政績(jī)觀正在逐漸轉(zhuǎn)向，新的發(fā)展考核指標(biāo)體系也在醞釀生成中。

歸根結(jié)底，還是在原地打轉(zhuǎn)。在每年高增長(zhǎng)的GDP推動(dòng)之下，地方財(cái)政收入也不得不被一起推著水漲船高。土地出讓金的高收入，顯然是地方政府和地方財(cái)政被逼著解決“面子問(wèn)題”的一大良方。因此，要想讓土地財(cái)政真正成為歷史，首要的一點(diǎn)，就是要讓GDP和財(cái)政收入解綁，財(cái)政收入與地方主官政績(jī)解綁。否則即使我們有一天賣(mài)完了所有的增量土地使用權(quán)，而對(duì)于存量土地的各項(xiàng)稅費(fèi)“依然在探討當(dāng)中”的時(shí)候，代替土地財(cái)政的另一種可能更加扭曲的財(cái)政收入方式，依然盤(pán)旋于各級(jí)財(cái)政人頭頂。

第二種解法：被動(dòng)回歸

如前文所言，即使我們的GDP和財(cái)政收入長(zhǎng)久依然沒(méi)有解綁，財(cái)政收入每年強(qiáng)行要求增長(zhǎng)的份額依然高企不下，增量土地畢竟是有限的。那么如果真的有一天，增量土地都賣(mài)完了，怎么辦？

這就是我們要說(shuō)的第二種可能回歸的情況：被動(dòng)回歸。所謂被動(dòng)回歸，即在土地出讓金無(wú)法支撐依然居高不下的硬性財(cái)政收入增長(zhǎng)之時(shí)，地方財(cái)政和地方政府的對(duì)策。

雖然早在幾年前就有人說(shuō)“土地財(cái)政五年之內(nèi)必將末路”，但眼看著五年已經(jīng)過(guò)了一大半，土地出讓金收益依然是各地財(cái)政不可或缺的財(cái)政收入來(lái)源。這就產(chǎn)生了一個(gè)很大的問(wèn)題，每一屆政府都知道地區(qū)GDP和財(cái)政收入有客觀的泡沫存在，但每個(gè)人都心存僥幸，想著它不會(huì)在自己的手里破裂。

但好在解決之道已經(jīng)近在眼前。日前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受新華社訪談時(shí)表示，完善稅制改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系”，改革重點(diǎn)鎖定六大稅種，包括增值稅，消費(fèi)稅，資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅。其中房產(chǎn)稅方面，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，由人大常委會(huì)牽頭，加強(qiáng)調(diào)研，立法先行，扎實(shí)推進(jìn)。

這對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)確實(shí)是一件激動(dòng)人心的事。房地產(chǎn)稅一旦對(duì)存量房產(chǎn)開(kāi)征，將有效的抑制以增量賣(mài)地為財(cái)政收入的地方財(cái)政的壓力。但兩個(gè)問(wèn)題也隨之而來(lái)：第一，是征收增量房產(chǎn)稅還是存量房產(chǎn)稅，現(xiàn)在并無(wú)定論。如果只征收增量房產(chǎn)，或者“暫時(shí)試點(diǎn)”，對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)都是一輛等不起的車(chē)。第二，何時(shí)正式開(kāi)征。雖然現(xiàn)在已經(jīng)有了幾個(gè)試點(diǎn)城市，但這些試點(diǎn)城市每一個(gè)細(xì)微動(dòng)作都會(huì)引起社會(huì)上的軒然大波。照此看來(lái)，房產(chǎn)稅的正式開(kāi)征，顯然還需要一段相當(dāng)可觀的時(shí)間。

也正因此，如果地方財(cái)政消極等待土地財(cái)政進(jìn)入“第二階段”，顯然要背負(fù)相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。一些有條件的地方財(cái)政也正在思考著，通過(guò)一些技術(shù)手段，讓現(xiàn)在依然如火如荼的“第二財(cái)政”主動(dòng)回歸到一個(gè)正常的軌道上來(lái)。

第三種解法：主動(dòng)回歸

從客觀角度來(lái)說(shuō)，主動(dòng)回歸，才是解決土地財(cái)政的根本之道。其實(shí)現(xiàn)在擁有“不靠土地出讓收入活著”觀念的地區(qū)甚眾，而甚少地區(qū)擁有解決方案。在此筆者列出幾種解決方案，或許沒(méi)有太大的可復(fù)制性，但可以引以為鑒。

第一，以企業(yè)稅收回歸。這種模式基本出自東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)。由于這些地區(qū)的企業(yè)稅收本身就占到地方財(cái)政稅收的絕大部分，土地財(cái)政減少其實(shí)對(duì)他們影響并不大，只是作為企業(yè)年景不好的時(shí)候?qū)τ谪?cái)政收入的一種補(bǔ)償措施而已。相對(duì)于這些本就擁有成熟的產(chǎn)業(yè)鏈的城市，一些其他城市也在以政策優(yōu)惠等方式搶占企業(yè)資源。但從筆者調(diào)查結(jié)果來(lái)看，這種政府對(duì)企業(yè)的“惡性吸引”甚至造成了一些企業(yè)“吃完就走”的情況。近年來(lái)一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的收緊讓這種情況得到了一定的遏制，但也從另一個(gè)角度證明了，并非每個(gè)地區(qū)都能以企業(yè)來(lái)作為地方稅收的主要來(lái)源。

第二，以主動(dòng)降速回歸。這是一個(gè)無(wú)論是讓地方政府還是地方財(cái)政都很尷尬，但是卻正確的選擇。在GDP長(zhǎng)期注水的現(xiàn)在，財(cái)政收入也不得不在這種大環(huán)境下變得“亞健康”。在這種情況下，擠出財(cái)政收入中的水分，率先放棄財(cái)政收入和GDP之間的“潛規(guī)則比例”關(guān)系，確實(shí)需要壯士斷腕一般的勇氣和魄力。2014年過(guò)了一半，已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)有一些地方政府宣稱，今年不再以財(cái)政收入論英雄，也不再以GDP作為衡量地方官員政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但這些是豪情萬(wàn)丈的宣言，還是真的下定決心要首先讓財(cái)政收入的“衛(wèi)星”回歸現(xiàn)實(shí)，時(shí)間會(huì)告訴我們答案。