農(nóng)地“三權(quán)分離”

梁發(fā)芾

今年中央一號(hào)文件提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這個(gè)政策被解讀為農(nóng)地“三權(quán)分離”。

三農(nóng)問(wèn)題的癥結(jié)之一是農(nóng)村土地制度。百年來(lái)中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題，大概就是圍繞著土地制度而展開(kāi)的。從打土豪分田地、土改、集體化、承包經(jīng)營(yíng)制，到今天的“三權(quán)分離”，圍繞農(nóng)地問(wèn)題，差不多繞了一個(gè)大圈。如果徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)地私有化，則這個(gè)圈就完全畫(huà)圓了?，F(xiàn)在，集體所有制不變，則此圈尚留下一個(gè)豁口，此豁口給以后的農(nóng)村土地改革留下空間。

中國(guó)歷史上的土地制度，有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，是王有或國(guó)有的。人人耳熟能詳?shù)哪蔷洹捌仗熘?，莫非王土”的?shī)句，說(shuō)的就是這事。當(dāng)然，即使是國(guó)有制，王有制，或者皇有制，都是說(shuō)所有權(quán)歸國(guó)家或君主，但在告別農(nóng)奴制后，國(guó)家土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)一直是由廣大農(nóng)民擁有的，只是這種經(jīng)營(yíng)權(quán)的大小和獨(dú)立程度，每每不同。這個(gè)本來(lái)不難理解，因?yàn)闊o(wú)論國(guó)王還是皇帝或者國(guó)家機(jī)構(gòu)，并不能親自去耕種土地。國(guó)家或君主總是將土地分給或授給農(nóng)民耕種，由農(nóng)民繳納租稅實(shí)現(xiàn)君主或國(guó)家的土地所有權(quán)收益。在南北朝時(shí)期，隋唐時(shí)期，都有大規(guī)模的授田制、均田制實(shí)行。從國(guó)家得到土地的農(nóng)民，擁有的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是所有權(quán)。有的土地還可以傳給子孫繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，這樣的田叫做永業(yè)田；有的則在本人去世后還給國(guó)家，這樣的田地叫做口分田。不同的名目后面，是不同的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利。即使不能擁有完全的所有權(quán)，擁有的僅僅是可以經(jīng)營(yíng)的土地，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是非常有益的。

在唐朝中期實(shí)行兩稅法，尤其宋朝明確不立田制后，這樣的授田、均田等制度就不再實(shí)行，國(guó)家承認(rèn)土地私人所有，不過(guò)需要給國(guó)家繳納土地稅，或者叫做田賦。國(guó)家仍然擁有數(shù)量不少的官地，但是整個(gè)社會(huì)總的來(lái)說(shuō)是土地私有，國(guó)家也正式承認(rèn)并保護(hù)。

三十多年前承包經(jīng)營(yíng)制大致是歷史上授田制的一次回光返照。為什么在中斷一千年后，又來(lái)一次南北朝和隋唐時(shí)曾經(jīng)實(shí)行的授田制呢？雖然說(shuō)來(lái)話長(zhǎng)，但根本的原因是，上世紀(jì)自從土地改革后，農(nóng)民的土地被集體化了，這種集體所有和歷史上的國(guó)家所有其實(shí)并無(wú)什么本質(zhì)的差別。集體所有制下，農(nóng)民的土地私有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都不存在了，農(nóng)民的土地權(quán)益完全被剝奪，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大為受挫。這種情況下，國(guó)家只好重新將土地分給農(nóng)民，由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，此次分田，和歷史上一樣，是只給農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不給所有權(quán)。

歷史告訴我們，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)往往與所有權(quán)一樣重要。

此次中央一號(hào)文件并沒(méi)有在農(nóng)地所有權(quán)上有任何改革，這個(gè)是可想而知的，因?yàn)榇朔N改動(dòng)非常敏感，涉及對(duì)《憲法》的改動(dòng)，需要啟動(dòng)修憲程序。在農(nóng)地所有權(quán)不動(dòng)的前提下，此次改革把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，給予更大的獨(dú)立性，并予以保障。可以說(shuō)，此項(xiàng)改革也是一種進(jìn)步。

其實(shí)，從歷史上考察，農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離不但是普遍的，而且在長(zhǎng)期的探索中 ，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，獨(dú)立成為一項(xiàng)與所有權(quán)相并的權(quán)利，是中國(guó)歷史上土地制度的一大特色。這被叫做“永佃權(quán)”或“永傭制”。從字面上也可以看出，這種權(quán)利或者制度，是租佃地主土地的佃戶(hù)，獲得永久的獨(dú)立的租佃權(quán)利，不受地主支配干涉。而且這種權(quán)利可以繼承，可以轉(zhuǎn)租，甚至進(jìn)入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)自由交易轉(zhuǎn)讓。在永佃制下，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)被分離開(kāi)來(lái)，所有權(quán)被稱(chēng)為田底權(quán)，又叫田骨權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)叫做田面權(quán)，又叫田皮權(quán)。

按照研究中國(guó)土地制度史的專(zhuān)家美國(guó)學(xué)者趙岡的研究，田底權(quán)與田面權(quán)分離的永佃制有三個(gè)來(lái)源。它們分別是：一是押租制，二是佃戶(hù)參與開(kāi)墾改良土地，使土地增值得到的回報(bào)，三是典賣(mài)時(shí)保留經(jīng)營(yíng)權(quán)。

所謂押租制，是佃戶(hù)租佃土地時(shí)，要給地主繳納數(shù)量不菲的押金，防止佃戶(hù)欠租；在佃戶(hù)退佃的時(shí)候，地主要退還押金。但因?yàn)檠航饠?shù)量不菲，地主或許一時(shí)無(wú)錢(qián)可退，佃戶(hù)可能由此獲得永久租佃權(quán)甚至向他人的轉(zhuǎn)租權(quán)。另外，向地主繳納的高額押金并無(wú)利息，地主可以以此無(wú)息資金進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)。作為補(bǔ)償，地主可能在地租的數(shù)量上予以讓步，使佃戶(hù)獲得更大的佃權(quán)，久而久之得到獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

永佃權(quán)的第二種來(lái)源是佃戶(hù)參與土地的開(kāi)發(fā)和改良，使土地生產(chǎn)力提高。佃戶(hù)的投入得到認(rèn)可和回報(bào)，以“糞肥銀”等形式予以承認(rèn)，形成永佃權(quán)。乾隆七年，甘肅巡撫黃廷桂就向朝廷上疏，說(shuō)：“立有不許奪佃團(tuán)約者，準(zhǔn)原佃子孫，永遠(yuǎn)承耕。業(yè)主不得無(wú)故撤佃。佃戶(hù)有意抗租至三年以后者，準(zhǔn)告官驅(qū)逐，田歸業(yè)主。其偶有逋欠，止許控追租糧，不準(zhǔn)藉詞奪佃。若業(yè)主將田別售，令將原墾佃戶(hù)姓名并租糧數(shù)目，契內(nèi)一一注明，悉仍其舊。業(yè)主或欲自種，應(yīng)合計(jì)原地肥瘠，業(yè)佃均分，報(bào)官執(zhí)業(yè)。”按這個(gè)奏疏的建議，獲得“不許奪佃”經(jīng)營(yíng)權(quán)的佃戶(hù)不能隨便被地主撤換；佃戶(hù)具有永久經(jīng)營(yíng)權(quán)；地主可以將自己的土地所有權(quán)出售，但不影響佃戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

永佃權(quán)的第三種來(lái)源，主要是地主在出售自己土地所有權(quán)的時(shí)候，特意保留經(jīng)營(yíng)權(quán)。就是說(shuō)，地主可以將自己的土地所有權(quán)賣(mài)掉，但是耕種經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然保留在自己手上。這樣，土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)也就自然而然地分離了。

土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，享有田底權(quán)的地主，其權(quán)利就是坐收地租，他向佃戶(hù)收租，并向國(guó)家納稅。當(dāng)然，他也可以將他的這種權(quán)利轉(zhuǎn)讓或出售。他出售他的所有權(quán)的時(shí)候，原佃戶(hù)仍然繼續(xù)耕種，不過(guò)是更換一個(gè)交租對(duì)象而已。享有田面權(quán)的佃戶(hù)，他同樣既可能自己親自耕種，也可能轉(zhuǎn)手出租，形成二地主甚至三地主。他從承租他的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人那兒收取地租，這種地租叫做“小租”，他將一部分交給擁有田底權(quán)的地主，這個(gè)地租叫做“大租”。一般來(lái)說(shuō)，小租肯定要比大租多，他才可以坐地賺取差額部分。他也可以將他的經(jīng)營(yíng)權(quán)出售，并不受地主田底權(quán)的影響。購(gòu)得新的田面權(quán)的人，繼續(xù)向擁有田底權(quán)的地主交租即可。

田面權(quán)與田底權(quán)的分離，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是在土地所有者和經(jīng)營(yíng)者之間分割土地利益，其后果是逐步弱化了地主，使其地位下降并邊緣化。在中國(guó)歷史上，土地兼并帶來(lái)農(nóng)民失地問(wèn)題，但通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，失去土地所有權(quán)的農(nóng)民，通過(guò)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)而在一定程度上改變其不利地位。購(gòu)得經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟比購(gòu)得包括所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的完全所有權(quán)要廉價(jià)，農(nóng)民往往能夠負(fù)擔(dān)。而且，地主不能親自經(jīng)營(yíng)土地的現(xiàn)實(shí)狀況，也有利于土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

通過(guò)對(duì)歷史的回顧，可以看出 ，今天，中央一號(hào)文件要求的農(nóng)地三權(quán)分離，一定程度上是歷史上農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的承襲。不過(guò)，與歷史不同的是，今天農(nóng)地權(quán)利中不但有所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)，還多出一個(gè)承包權(quán)。承包權(quán)的存在，是今天的新特點(diǎn)。

農(nóng)地承包權(quán)是歷史的產(chǎn)物。承包權(quán)是當(dāng)年農(nóng)村改革時(shí)賦予農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家通過(guò)賦予農(nóng)民承包權(quán)，將集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)分配給農(nóng)民。這一小小的變動(dòng)，帶來(lái)農(nóng)村翻天覆地的變革。承包權(quán)是農(nóng)民一項(xiàng)重要的土地權(quán)益。今天的農(nóng)村土地制度改革，必須以首先承認(rèn)農(nóng)民的承包權(quán)為前提。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易，只能是與承包人協(xié)商進(jìn)行，而不是繞開(kāi)承包人與農(nóng)地所有權(quán)人的集體組織進(jìn)行協(xié)商。繞開(kāi)農(nóng)民承包人而直接與土地所有人的集體組織進(jìn)行談判協(xié)商，強(qiáng)迫農(nóng)民承包人進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，從根本上侵害了農(nóng)民承包人的權(quán)利。只有在承認(rèn)農(nóng)民的既存的承包權(quán)，尊重?fù)碛谐邪鼨?quán)的農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán) ，農(nóng)地三權(quán)分離才有意義。根本來(lái)說(shuō)，農(nóng)地三權(quán)分離是對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)的一種弱化和限制。只有將集體所有權(quán)弱化了，農(nóng)民的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)才能得到強(qiáng)化。

（作者系財(cái)經(jīng)評(píng)論員）