法治建設(shè)評估指標(biāo)體系建立探討

陳琦　黃駿彪

摘 要：我國憲法修正案第13條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！?004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。法治是社會文明的應(yīng)有之意。評估指標(biāo)體系是指由表征評估對象各方面特性及其相互聯(lián)系的多個指標(biāo)，所構(gòu)成的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。法治建設(shè)評估指標(biāo)體系有其特定的涵義和意義，這樣的體系有其特定的研究方法和評估主體。

關(guān)鍵詞：法治建設(shè)；評估指標(biāo)體系；評估主體

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2014）15-0149-02

1 法治建設(shè)評估指標(biāo)體系界定

1.1 法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的概念

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系又稱法治指數(shù)（Rule of Law Index），是一系列用以衡量特定區(qū)域內(nèi)行政、司法、執(zhí)法、社會管理等領(lǐng)域法治水平的量化指標(biāo)的集合。1996年，美國學(xué)者雷蒙德·鮑爾在《社會指標(biāo)》一書中最早提出了“社會指標(biāo)”一詞，此后大量有關(guān)社會指標(biāo)的研究著作在美國出版。在這一社會指標(biāo)研究的浪潮下，“法治指標(biāo)”一詞應(yīng)運(yùn)而生。法治指標(biāo)是“一種特殊的社會指標(biāo)，它是反映法律制度本體和運(yùn)行狀況的數(shù)量特征”，是判斷和評價某一社會或政府法治水平、運(yùn)行質(zhì)量的參照系。

法治建設(shè)指標(biāo)體系的涵蓋內(nèi)容廣泛，涉及社會生活的方方面面，大到規(guī)范性文件的制訂和出臺，小到尋常百姓生活中的衣食住行，無不在法治建設(shè)評估的范疇內(nèi)。法治的精神強(qiáng)調(diào)“依法治國”、“依法辦事”，公權(quán)力機(jī)關(guān)的一切社會管理活動都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律依據(jù)，依照規(guī)范的程序進(jìn)行。因此，對公權(quán)力機(jī)關(guān)的各項社會管理活動是否符合法治的要求，是法治建設(shè)評估的一個重要方面。同時，要評判一定區(qū)域內(nèi)的法治水平，該區(qū)域內(nèi)各類人群的總體法治意識是一個重要的評判標(biāo)準(zhǔn)，這也是法治指標(biāo)的重要內(nèi)容。

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系與依法行政評估指標(biāo)系同為指標(biāo)類評估體系，都以考察相關(guān)主體的管理活動是否依法實施為考察對象，許多人將兩者混為一談。然則，這兩種指標(biāo)體系在調(diào)整范圍上有著明顯的不同。依法行政指標(biāo)體系顧名思義就是以行政機(jī)關(guān)的行政行為是否符合法律依據(jù)、行政行為的事實是否依照法定的程序進(jìn)行為評估對象的指標(biāo)體系。其涉及領(lǐng)域主要在于行政立法、行政執(zhí)法等方面，涉及的單位也主要是行政機(jī)關(guān)。而法治建設(shè)評估指標(biāo)體系則不同，不僅涉及行政領(lǐng)域，也對司法、社會治理乃至公權(quán)力機(jī)關(guān)所有社會管理活動的法治化水平進(jìn)行評價。從評價內(nèi)容上來看，法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的內(nèi)容實際上涵蓋了依法行政指標(biāo)，有的法治建設(shè)評估指標(biāo)體系甚至將依法行政的評估指標(biāo)作為其本身的一部分。

1.2 法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的特征

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系作為一種綜合性的法治評估體系，具有以下各個特點(diǎn)：

（1）指標(biāo)本身的微觀性和實踐性。法治是一個極其抽象概念，什么樣的社會狀態(tài)能夠被稱為法治社會？什么樣的法治狀況能夠被評價為高水平的法治？這些都很難用語言完整地界定出來。而法治建設(shè)評估又是實踐性很強(qiáng)的工作，要用量化的數(shù)字對法治建設(shè)的水平要衡量特定區(qū)域內(nèi)的法治建設(shè)水平。這就要求法治建設(shè)指標(biāo)的設(shè)定具有可操作性，必須是與所要評估的內(nèi)容密切相關(guān)的、可以直接用來評估特定領(lǐng)域法治狀況的指標(biāo)。

（2）指標(biāo)體系的系統(tǒng)性和綜合性。一個社會的法治建設(shè)是一項系統(tǒng)性的社會治理工作，包含的內(nèi)容十分廣泛。要真正評估好法治建設(shè)的水平，評估的標(biāo)準(zhǔn)也必須能夠涵蓋或者是涉及社會生活的各個領(lǐng)域。依據(jù)這個目標(biāo)實際制定的指標(biāo)體系，必然是具有綜合性的，能夠平衡兼顧各領(lǐng)域法治建設(shè)的指標(biāo)體系。也正因為如此，法治建設(shè)指標(biāo)也必然是經(jīng)過系統(tǒng)編排的、科學(xué)分類、成體系的系統(tǒng)性指標(biāo)體系，而不是簡單地列舉相關(guān)的指標(biāo)。

（3）法治建設(shè)水平的量化性。建立法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的目的，就是要用一個系統(tǒng)性的、相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，對特定區(qū)域內(nèi)的法治水平進(jìn)行量化的分析和評估，并將評估的結(jié)果（即評估所得分?jǐn)?shù)）作為評判水平高低、橫向縱向比較的依據(jù)，這就要求評估的結(jié)果必須是方便用以比較、統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。而法治和法治建設(shè)本身抽象的、原則性的，通常很難用數(shù)據(jù)來體現(xiàn)。因此，法治建設(shè)評估指標(biāo)必須是能夠?qū)⒖陀^的法治現(xiàn)象依照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，指標(biāo)體系的組成除了包含數(shù)量龐大的指標(biāo)以外，每一個指標(biāo)所對應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)也是其中不可或缺的。這種評分標(biāo)準(zhǔn)就是設(shè)計者所設(shè)定的如何將客觀的法治現(xiàn)象量化為數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。同時，法治指標(biāo)中的評分標(biāo)準(zhǔn)部分也是指標(biāo)體系本身法治水平的重要體現(xiàn)。

1.3 建立法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的意義

設(shè)計、建立法治建設(shè)評估指標(biāo)體系是推動法治建設(shè)進(jìn)程的重要手段具有諸多方面的意義：

（1）對公權(quán)力機(jī)關(guān)的社會管理活動具有導(dǎo)向和評估功能。

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系是衡量公權(quán)力機(jī)關(guān)社會管理行為的標(biāo)尺。這個標(biāo)尺依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件，將法治社會中對社會管理行為要求以數(shù)量、規(guī)程、程度等形式量化的表現(xiàn)出來，成為相關(guān)機(jī)關(guān)和人員各類管理活動的目標(biāo)和參考。特別是具體的指標(biāo)體系，把抽象的法律原則、法律規(guī)范和定性要求轉(zhuǎn)化為明晰而具有操作性的準(zhǔn)則，有利于對相關(guān)機(jī)關(guān)和工作人員產(chǎn)生明確的指引，公權(quán)力機(jī)關(guān)的社會管理活動起著指導(dǎo)作用。

（2）系統(tǒng)評價法治建設(shè)水平，發(fā)現(xiàn)其中的不足。

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系是一個較為客觀的、能為人們認(rèn)可和接受的度量標(biāo)準(zhǔn)，與傳統(tǒng)的定性描述相比，能夠更準(zhǔn)確、更直觀的反映相關(guān)區(qū)域內(nèi)的法治建設(shè)狀況。由于其內(nèi)容廣泛、條目眾多，在將各相關(guān)單位的工作與指標(biāo)體系進(jìn)行逐條地對照和分析并得出評估結(jié)果的過程中，實際上是對該區(qū)域法治整體建設(shè)工作的梳理，能夠從中發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)工作中的成效和不足，為更好的推進(jìn)法治建設(shè)提供參考和指引。

（3）為立法和相關(guān)政策的制訂提供依據(jù)。

法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的評估結(jié)果相比其他調(diào)查和報告，更能夠全面、直觀的反映相關(guān)區(qū)域內(nèi)的整體法治水平，能夠為相關(guān)的立法和政策制訂，提供有力的支撐依據(jù)，不斷推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。同時，系統(tǒng)性的法治評估，也能夠檢驗相關(guān)立法、政策在推進(jìn)法治國家建設(shè)的實際實施效果，為進(jìn)一步完善立法、修訂政策提供指引。

2 法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的研究和建立

2.1 實施區(qū)域背景研究

法治評估的依據(jù)是評估區(qū)域內(nèi)的各類法律現(xiàn)象，要設(shè)計既能準(zhǔn)確反映法治水平又具有操作性的指標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)對該地區(qū)的社會環(huán)境、文化背景有一個全面的了解和把握。法治建設(shè)是社會性很強(qiáng)的工作，不同的社會環(huán)境和文化背景會孕育出截然不同生活工作習(xí)慣和思維方式，同樣也影響的法治指標(biāo)的選取和設(shè)定。盡管法治是在當(dāng)代具有普世性的價值之一，但要真正將法治落實在人民的生活中、落實在社會管理實踐中，還是不能脫離該特定區(qū)域內(nèi)的社會環(huán)境和文化背景。倘若一項指標(biāo)的設(shè)定欠缺對該社會本身的研究，這將導(dǎo)致指標(biāo)缺乏可操作性，即使能夠操作使用，也無法有效地起到評估法治水平的作用。

2.2 研究方法

（1）文獻(xiàn)研究法。文獻(xiàn)研究法是針對某一問題進(jìn)行的相關(guān)文獻(xiàn)檢索、資料搜集、信息加工和整理，在此基礎(chǔ)上，可以明確研究話題的研究價值和同類研究的情況，從而不斷給研究工作提供信息。通過文獻(xiàn)回顧，可以及時了解國內(nèi)外對法治指數(shù)的研究的最新進(jìn)展和實踐狀況，對指標(biāo)的設(shè)計和指標(biāo)體系的建立提供理論指導(dǎo)。

（2）比較研究法。比較研究法是對事物與事物間的相似性和相異程度進(jìn)行研究和判斷的方法。通過比較現(xiàn)有的不同法治建設(shè)指標(biāo)體系的內(nèi)容和設(shè)立背景，能夠準(zhǔn)確地把握設(shè)計法治指標(biāo)的共同規(guī)律，并遵照規(guī)律設(shè)計制定法治建設(shè)評估指標(biāo)。同時，通過比較現(xiàn)有法治指數(shù)的制定背景和待設(shè)計指標(biāo)的擬評估范圍，能夠更有效的把握特定法治現(xiàn)象與相關(guān)指標(biāo)的聯(lián)系，使指標(biāo)的制定更具有可操作性。

（3）社會調(diào)查法。法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的研究和建立是應(yīng)用性很強(qiáng)的工作，必須與實踐相聯(lián)系。因此，在指標(biāo)的制定過程中，應(yīng)當(dāng)采取社會調(diào)查法，特別是各地法治評估的制度實踐、公權(quán)力機(jī)關(guān)的法治化程度、規(guī)制相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范性文件，這些資料的獲取有利于研究者對于法治建設(shè)評估體系建立一個相對清晰的構(gòu)架，特別是對于相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)對指標(biāo)體系的預(yù)期有一個相對清醒的認(rèn)識，為指標(biāo)體系的建立與運(yùn)用打下堅實的基礎(chǔ)。

2.3 評估主體探討

當(dāng)下國內(nèi)法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的實踐中，對于評估指標(biāo)的建立和評價大多是由各級政府主導(dǎo)，組織專家小組進(jìn)行的。這種方式的好處在與有利于在短時間里在各級行政區(qū)域內(nèi)建立法治評估指標(biāo)體系，以評促改，提高各級政府的法治意識，推動各地法治建設(shè)。

但是，這種方式的一大弊病在于，政府作為行政機(jī)關(guān)，本身也是法治指標(biāo)評價的對象之一，由其主導(dǎo)的建立脫離不了政府的意志，相關(guān)評估指標(biāo)設(shè)定和評估的客觀性令人質(zhì)疑。同時，許多政府開展法治建設(shè)指標(biāo)的研究社建立，大多是依據(jù)黨中央、國務(wù)院的相關(guān)政策和文件的要求。盡管建立法治指標(biāo)本身對法治建設(shè)有極大的推進(jìn)作用，但倘若作為主導(dǎo)方的政府本身法治意識不夠強(qiáng)，建立法治指標(biāo)僅僅是為了完成上級政府的指示或是跟風(fēng)效仿其他政府，在指標(biāo)的設(shè)計制定中又將許多政府的意志注入其中，這樣建立起來的指標(biāo)將不能發(fā)揮其應(yīng)有作用，只是徒傷財力而已。

法治建設(shè)重要方面之一，就是要規(guī)制公權(quán)力機(jī)關(guān)的社會管理行為，因此法治指標(biāo)的設(shè)立、評估主體必須具有非政府背景，唯有這樣才能保證指標(biāo)設(shè)計和評估結(jié)果的客觀性。以香港的法治指數(shù)為例，每年的法治評估都是在香港社會服務(wù)聯(lián)會的倡導(dǎo)和贊助下進(jìn)行的，其得出的結(jié)果相比大陸地區(qū)許多法治評估要更為客觀，更能反映社會實際狀況。參考文獻(xiàn)

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