附件3 城鎮(zhèn)化過(guò)程中影響我國(guó)宏觀稅負(fù)的基本公共服務(wù)調(diào)查

2014-08-16 09:22:15國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所課題組

經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年2期

農(nóng)民工市民化將不可避免地影響到政府的財(cái)政支出責(zé)任，影響的總規(guī)模恰恰取決于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政支出在城鄉(xiāng)之間的地區(qū)差別。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在人口的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，涉及政府的財(cái)政支出責(zé)任有“硬任務(wù)”和“軟責(zé)任”之分，只有那些與“人頭”緊密相關(guān)的義務(wù)教育和基本社會(huì)保障才會(huì)構(gòu)成政府財(cái)政現(xiàn)實(shí)的“硬”支出需求，而住房保障、公用設(shè)施等基本公共服務(wù)則屬于政府財(cái)政的潛在支出需求，需要依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步加以解決。基本社會(huì)保障在制度層面的全社會(huì)覆蓋為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件。城鎮(zhèn)化一方面對(duì)財(cái)政支出提出了現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也會(huì)間接影響政府宏觀稅負(fù)。從初步研究結(jié)論看，城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)近中期政府財(cái)政支出和宏觀稅負(fù)的影響并沒(méi)有原先預(yù)想的那么大，主要是更多涉及財(cái)政支出責(zé)任在中央和地方、地方各級(jí)政府與流入地城市政府之間的重新劃分，政府財(cái)政基本是可以承受的。

基本公共服務(wù)；城鎮(zhèn)化；宏觀稅負(fù)

按照城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民工對(duì)自身利益的關(guān)切程度，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮作用的大小，本研究暫將基本公共服務(wù)的范圍主要定位于子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)六個(gè)方面。保障性住房等雖然也與農(nóng)民工的日常生活息息相關(guān)，但相較于義務(wù)教育、社會(huì)保障等，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的能力會(huì)更大一些；同時(shí)，與城市公用設(shè)施建設(shè)一樣，它們也更加取決于政府的決策，需要依賴社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高保障水平。因此，對(duì)于市民化過(guò)程中的農(nóng)民工來(lái)講，他們可能更加關(guān)注政府的義務(wù)教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，而保障性住房、交通、通信、公用設(shè)施建設(shè)等，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，可能尚處于“用腳投票”的領(lǐng)域。

本研究從全國(guó)東中西部分別選取了部分省市，并根據(jù)分析需要，在每個(gè)省份又分別選取了部分地市、縣區(qū)，詳細(xì)梳理了各級(jí)政府在義務(wù)教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域的現(xiàn)行政策，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工市民化過(guò)程中的城鄉(xiāng)與地區(qū)差別，目的是為盡可能地廓清完成農(nóng)民工市民化過(guò)程、消弭農(nóng)民工的身份差別所需要的財(cái)政支出基本規(guī)模奠定基礎(chǔ)，從而了解城鎮(zhèn)化對(duì)政府宏觀稅負(fù)的基本影響。

一、義務(wù)教育城鄉(xiāng)差別

本研究選取東部地區(qū)的山東省和濟(jì)南市，中部地區(qū)的湖南省和瀏陽(yáng)市，西部地區(qū)的重慶市和萬(wàn)州區(qū)作為樣本，重點(diǎn)對(duì)比分析各省的《義務(wù)教育條例》、省和市的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，主要結(jié)論為：

(一)在各級(jí)財(cái)政強(qiáng)有力的政策支持下，義務(wù)教育階段學(xué)生的負(fù)擔(dān)狀況各省內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差別已經(jīng)大大縮小。

無(wú)論在東部，還是在中西部，城鄉(xiāng)中小學(xué)生均能夠就近享受到免除學(xué)費(fèi)雜費(fèi)、免費(fèi)獲得教科書、寄宿貧困家庭學(xué)生生活費(fèi)補(bǔ)助等一系列由各級(jí)政府財(cái)政資金支持的國(guó)家義務(wù)教育。盡管“兩免一補(bǔ)”所需要的財(cái)政資金在全國(guó)不同的省份、同一省份內(nèi)部不同的地區(qū)之間，各級(jí)財(cái)政自行負(fù)擔(dān)的比例以及所享受到的來(lái)自上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助并不相同(比如全部免除學(xué)生學(xué)雜費(fèi)的資金在全國(guó)來(lái)講由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8:2，中部地區(qū)為6:4，東部地區(qū)為4:6；各省內(nèi)部比照全國(guó)或者更加多樣化的比例配置在地方各級(jí)財(cái)政之間進(jìn)行進(jìn)一步分擔(dān))，但是，對(duì)于處在義務(wù)教育階段的學(xué)生及其家庭來(lái)講，無(wú)論身處城市還是生活在農(nóng)村，均能夠公平地享受到各級(jí)財(cái)政支持下的國(guó)家義務(wù)教育，城鄉(xiāng)差別已經(jīng)大為縮小。

(二)對(duì)于“跟隨父母或者監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生入學(xué)”、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題等，按照“流入地負(fù)責(zé)”原則，在各省內(nèi)部的制度安排上已經(jīng)不存在大的問(wèn)題，基本都作了“在居住地就近接受義務(wù)教育”的規(guī)定。

如山東將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題納入公共教育體系，并以工作地全日制公辦學(xué)校為主安排其接受義務(wù)教育；重慶市對(duì)于“跟隨父母或者監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生”，規(guī)定按照就近入學(xué)原則安排就學(xué)，或者按照相對(duì)就近入學(xué)原則統(tǒng)籌安排就學(xué)，并且明文規(guī)定不準(zhǔn)收取擇校費(fèi)、借讀費(fèi)。對(duì)這部分學(xué)生義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，山東省還作了“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校實(shí)際接收人數(shù)，及時(shí)足額向接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的學(xué)校撥付教育經(jīng)費(fèi)”的明確規(guī)定。從利益關(guān)切角度看，農(nóng)民工市民化過(guò)程中的子女義務(wù)教育問(wèn)題，除了部分較大城市公辦學(xué)校建設(shè)不能很好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要、某些地方可能仍在違規(guī)收取各種名目的擇校費(fèi)、借讀費(fèi)等問(wèn)題值得關(guān)注以外，義務(wù)教育階段之后在居住地城市其子女能否公平地參加全國(guó)高考才是“市民化”過(guò)程中的農(nóng)民工所真正關(guān)心的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。

(三)農(nóng)民工市民化過(guò)程中的子女義務(wù)教育問(wèn)題更多涉及現(xiàn)行中央、省、市、縣等各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整問(wèn)題，為此而增加的教育支出規(guī)模只是處于一個(gè)十分次要的位置。

貫徹執(zhí)行國(guó)家《義務(wù)教育法》不僅是家庭的權(quán)利和義務(wù)，更是政府對(duì)全體國(guó)民的承諾性負(fù)債，總體上是國(guó)家財(cái)政的支出責(zé)任。無(wú)論農(nóng)民工的子女究竟在農(nóng)村接受義務(wù)教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務(wù)教育，政府財(cái)政都有責(zé)任為其提供基本的教育服務(wù)。只不過(guò)，相較于農(nóng)村，城市中的義務(wù)教育設(shè)施成本相對(duì)要高一些，相應(yīng)的財(cái)政支出要多一些。但是，從“以人為本”和促進(jìn)社會(huì)公平的角度看，農(nóng)民工市民化過(guò)程中相應(yīng)增加部分公共教育支出既是應(yīng)該的，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所客觀需要的。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題的矛盾主要集中在現(xiàn)行公共教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力，需要重新規(guī)劃和調(diào)整。對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，尤其是從中西部地區(qū)流動(dòng)到東部地區(qū)，或者從西部地區(qū)流動(dòng)到中部地區(qū)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在流動(dòng)的過(guò)程中，如果不能在其居住城市較好地解決他們子女的義務(wù)教育問(wèn)題，那么，這在客觀上會(huì)直接減少中央財(cái)政按照國(guó)家義務(wù)教育法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共教育支出責(zé)任。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障操作方案，相關(guān)費(fèi)用減免資金均是按照學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)承擔(dān)80%，對(duì)中部地區(qū)承擔(dān)60%，而對(duì)東部地區(qū)承擔(dān)40%。由于流動(dòng)過(guò)程中的農(nóng)民工子女，更多的是由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，離開(kāi)了其原來(lái)的戶籍地，中央財(cái)政對(duì)公共教育的實(shí)際投入就會(huì)因此而大大低于按照戶籍因素所應(yīng)該投入的支出規(guī)模。另一方面，由于流入地省份經(jīng)濟(jì)一般較為發(fā)達(dá)，所能夠獲得的中央財(cái)政減免資金補(bǔ)助比例較低，如果農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應(yīng)調(diào)增中央財(cái)政補(bǔ)助的情況下，流入地城市政府財(cái)政支出壓力就會(huì)不斷上升，而且也不利于調(diào)動(dòng)流入地政府有效解決這一問(wèn)題的積極性。對(duì)于農(nóng)民工省內(nèi)跨地市或者跨縣區(qū)流動(dòng)，類似的矛盾和問(wèn)題同樣存在，仍然表現(xiàn)為作為上級(jí)政府的省級(jí)政府或者地市級(jí)政府的義務(wù)教育投入規(guī)模不足，相應(yīng)加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力。因此，有效解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題，應(yīng)該主要依靠調(diào)整現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)解決，其中，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)“補(bǔ)位”，承擔(dān)更大責(zé)任，相應(yīng)減輕流入地城市政府的財(cái)政支出壓力，使城鎮(zhèn)化保持可持續(xù)性。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，包括省級(jí)層面的山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、山東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，市級(jí)層面的山東省章丘市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、山東省濟(jì)南市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及新近開(kāi)展試點(diǎn)的山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(相關(guān)政策要點(diǎn)參見(jiàn)附表2～附表6)。通過(guò)整理分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)在全國(guó)和地方各級(jí)政府之間正在迅速推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，統(tǒng)籌層次不斷提高，原來(lái)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)格局正在快速向“全覆蓋”轉(zhuǎn)變。從城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民工市民化角度看，主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：

(一)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在走向統(tǒng)一，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題呈現(xiàn)出多種解決渠道，其基本養(yǎng)老保障問(wèn)題目前已不存在制度障礙。

在最新試點(diǎn)的“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”推出以前，農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題在制度上基本可以通過(guò)兩條途徑加以解決。一是通過(guò)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度予以解決。山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，“各類企業(yè)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和民辦非企業(yè)單位各種形式的用工，不論用工期限長(zhǎng)短，不論城鎮(zhèn)戶口還是農(nóng)村戶口，都要按規(guī)定簽訂勞動(dòng)合同，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，這就為已經(jīng)與用工單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工有效解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題提供了制度保障。二是通過(guò)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加以解決。山東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和山東省章丘市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均規(guī)定，“凡年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，均可在其戶籍所在地自愿參加新農(nóng)?！?，這就為未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工在戶籍所在地解決基本養(yǎng)老問(wèn)題提供了渠道。新近試點(diǎn)的山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步將新農(nóng)保制度的特點(diǎn)向本轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)居民推廣，使城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涵蓋了轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)居民，規(guī)定，“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加或不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效整合。但是，由于“新農(nóng)?！焙统青l(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)均是由參保人自愿參加，其法律強(qiáng)制性和約束力均不如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)得大，因而，即使基本養(yǎng)老保障問(wèn)題目前已不存在制度障礙，但是，事實(shí)上全國(guó)可能仍然會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工至今尚未參加任何形式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、按照企業(yè)年度職工工資總額為基數(shù)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)金待遇已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，這為順利實(shí)施農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了重要條件。

山東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，“新農(nóng)保政府補(bǔ)貼包括繳費(fèi)補(bǔ)貼和發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分。各市、縣(市、區(qū))政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件和參保農(nóng)民實(shí)際繳費(fèi)金額確定繳費(fèi)補(bǔ)貼金額，每人每年不低于30元?；A(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補(bǔ)助”，“新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于55元”。山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，“政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。國(guó)家規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，濟(jì)南市在此基礎(chǔ)上增至每人每月60元”；“縣(市)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元，繳費(fèi)即補(bǔ)。歷下區(qū)、市中區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)、濟(jì)南高新區(qū)以及歷城區(qū)部分街道辦事處統(tǒng)一為：個(gè)人繳費(fèi)100元政府補(bǔ)貼30元，200～1000元每增加100元增加補(bǔ)貼3元，1500元補(bǔ)貼70元，2000元補(bǔ)貼80元。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況可自行上調(diào)”。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的基本統(tǒng)一，將會(huì)大大推進(jìn)我國(guó)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。目前，我國(guó)企業(yè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，跨省流動(dòng)就業(yè)的參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)接程序也已日漸完善。如山東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，“參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的，由原參保地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)具參保繳費(fèi)憑證，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到新參保地，同時(shí)按規(guī)定轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。參保人員達(dá)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件的，其在各地的參保繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算；未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)”。但是，對(duì)于未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工和其他城鄉(xiāng)居民，由于現(xiàn)行新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)只統(tǒng)籌到地市級(jí)，所以他們的養(yǎng)老關(guān)系僅能做到在省內(nèi)跨地市轉(zhuǎn)接，跨省轉(zhuǎn)接目前尚無(wú)法做到。如山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，可將養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)入新參保地，按新參保地有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)核算，并享受相應(yīng)待遇；轉(zhuǎn)入地尚未開(kāi)展城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可將其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及個(gè)人賬戶資金暫存于原參保地，待條件具備時(shí)再轉(zhuǎn)移”。這在一定程度上會(huì)影響農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。但是，隨著我國(guó)新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的不斷提高，現(xiàn)行居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低給市民化進(jìn)程所造成的制約會(huì)逐步得以解除。

(三)“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補(bǔ)助”為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了良好條件，問(wèn)題的主要癥結(jié)仍然歸結(jié)為我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的基本需要；農(nóng)民工市民化在總體上并不會(huì)額外增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老財(cái)政補(bǔ)助支出規(guī)模，它僅涉及中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整。

對(duì)于那些已經(jīng)能夠參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，即使他們的戶籍身份暫時(shí)仍然保留為“農(nóng)民”，但是，如果從他們的生產(chǎn)方式和所能夠享受到的社會(huì)福利來(lái)看，他們實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的市民。他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)并不會(huì)直接影響政府的財(cái)政支出規(guī)模。政府財(cái)政所考慮的問(wèn)題主要是那些長(zhǎng)期在城市工作，但至今尚未能夠參加到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的農(nóng)民工。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，這些農(nóng)民工在市民化過(guò)程中主要面臨以下兩方面困難：一是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，限制了農(nóng)民工跨省流動(dòng)。對(duì)于那些已經(jīng)在戶籍地參加了新農(nóng)?；蛘叱青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在跨省流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶尚難以轉(zhuǎn)接；在省內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，雖然養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但是由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn)，流入地政府也未必樂(lè)意接受。二是現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)抑制流入地城市政府接納農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工流動(dòng)的基本規(guī)律是，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并力圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市民化；而中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助比例是，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例高，而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例低，目前，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)補(bǔ)助80%，對(duì)中部、東部分別補(bǔ)助60%和40%。發(fā)達(dá)地區(qū)在城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助方面更多依靠自有財(cái)力，但卻面臨來(lái)自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工市民化安置問(wèn)題，在農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金無(wú)法順利從戶籍地轉(zhuǎn)入到流入地，而又不能得到中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付支持情況下，流入地城市政府的財(cái)政支出壓力必然加大，也會(huì)大大影響其解決農(nóng)民工市民化安置問(wèn)題的積極性。由于新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由參保人自愿參加，缺乏強(qiáng)制性，因此，事實(shí)上將會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工并未返回原籍參加相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果這部分農(nóng)民工更多地來(lái)源于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，那么，可以推知，中央財(cái)政為此將會(huì)結(jié)余相當(dāng)規(guī)模的已經(jīng)承諾的財(cái)政補(bǔ)助支出。從理論層面看，在流入地城市政府解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更大作用。但是從總體規(guī)模上來(lái)講，相應(yīng)支出無(wú)論在各級(jí)政府間如何分擔(dān)，解決農(nóng)民工市民化過(guò)程中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，政府財(cái)政最終所支付的均不會(huì)超過(guò)其事前已經(jīng)承諾的支出規(guī)模。這個(gè)過(guò)程僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整。

三、基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，包括城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的山東省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，以及農(nóng)村范圍內(nèi)的山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(相關(guān)政策要點(diǎn)參見(jiàn)附表7～附表9)。通過(guò)整理分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度比我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加具有“覆蓋性”，但是其統(tǒng)籌層次可能要低于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民工市民化角度看，主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：

(一)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面走向統(tǒng)一，農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題可以通過(guò)多種渠道加以解決。

山東省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定，“對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保有困難的農(nóng)民工，可以自愿選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；驊艏诘氐男罗r(nóng)合”。山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定，“不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生(包括職業(yè)高中、中專、技校學(xué)生)、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”。同時(shí)，山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也規(guī)定，“農(nóng)民以家庭為單位自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，遵守有關(guān)規(guī)章制度，按時(shí)足額繳納合作醫(yī)療經(jīng)費(fèi)；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體要給予資金扶持；省、市、縣級(jí)財(cái)政每年要安排一定專項(xiàng)資金予以支持”。到2011年年底，山東省新農(nóng)合參合率已穩(wěn)定在95%以上。但是，由于“新農(nóng)合”和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)均是由參保人自愿參加，其法律強(qiáng)制性和約束力較低，因此，事實(shí)上全國(guó)可能仍然會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工至今尚未參加任何形式的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。

(二)除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助水平已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。

山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定，“對(duì)城市的一般未成年和成年參保居民，各級(jí)政府每年按人均不低于40元和60元給予補(bǔ)助；對(duì)未成年參保居民中的低保對(duì)象和重度殘疾人，每年按人均不低于60元給予補(bǔ)助；對(duì)老年居民，每年按人均不低于100元給予補(bǔ)助；對(duì)成年參保居民中的低保對(duì)象和重度殘疾人，每年按人均不低于140元給予補(bǔ)助。按照上述政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)財(cái)政對(duì)濟(jì)南、淄博、東營(yíng)、煙臺(tái)、威海5市給予40%補(bǔ)助；對(duì)濰坊、濟(jì)寧、泰安、日照、萊蕪5市給予60%補(bǔ)助；對(duì)臨沂、棗莊、德州、聊城、濱州、菏澤6市給予80%補(bǔ)助(含中央補(bǔ)助資金)”。2011年前，各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年120元。同時(shí)，山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也規(guī)定，“省、市、縣財(cái)政每年對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助總額不低于人均10元。從2003年起，省財(cái)政對(duì)省級(jí)合作醫(yī)療試點(diǎn)縣(市、區(qū))的參保農(nóng)民按每人每年平均5元安排補(bǔ)助資金，差額部分由市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)齊，經(jīng)濟(jì)條件較好的市、縣(市、區(qū))可提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。市和各試點(diǎn)縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例由設(shè)區(qū)的市人民政府確定”。2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年120元。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的基本統(tǒng)一，一定程度上將會(huì)有助于我國(guó)農(nóng)民工的市民化。但是，現(xiàn)階段的主要問(wèn)題是，無(wú)論是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，還是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前僅達(dá)到了市級(jí)統(tǒng)籌，這對(duì)于農(nóng)民工的跨省流動(dòng)，以及農(nóng)民工的市民化造成了很強(qiáng)的制約。

(三)我國(guó)現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度強(qiáng)烈的地域性特點(diǎn)是農(nóng)民工市民化過(guò)程中最大的現(xiàn)實(shí)困難，由于“新農(nóng)合”在本質(zhì)上屬于合作醫(yī)療制，對(duì)于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，要在流入地實(shí)現(xiàn)市民化，不僅個(gè)人原先的繳費(fèi)和各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助無(wú)法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個(gè)人繳費(fèi)和各級(jí)財(cái)政投入，這不僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整，而且還會(huì)增加財(cái)政投入規(guī)模。對(duì)于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，它會(huì)增加流入地政府的財(cái)政投入責(zé)任，需要中央財(cái)政或者省級(jí)財(cái)政給予更多的財(cái)政支持。但是，對(duì)于后一種情況，總體上不會(huì)增加政府已經(jīng)承諾的財(cái)政支出規(guī)模。

四、其他保險(xiǎn)政策城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省的失業(yè)保險(xiǎn)制度和北京市的外地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度，由于這類保險(xiǎn)只是涉及用工雙方在相關(guān)保險(xiǎn)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不涉及政府財(cái)政支出，因此，本部分著重分析相關(guān)保險(xiǎn)制度中的城鄉(xiāng)差別(相關(guān)政策要點(diǎn)參見(jiàn)附表10～附表11)。

(一)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工實(shí)行不繳費(fèi)、低待遇的保險(xiǎn)政策。

如山東省失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定：在費(fèi)用繳納方面，“國(guó)家機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員制度管理的機(jī)關(guān)及駐魯部隊(duì)所屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位按照應(yīng)參加失業(yè)保險(xiǎn)職工工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，其他單位按全部職工(雇工)工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，職工(雇工)個(gè)人按本人工資總額的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。在失業(yè)金領(lǐng)取期限和標(biāo)準(zhǔn)方面，“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作時(shí)間滿1年以上，所在單位已按規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同解除或終止的，可申請(qǐng)一次性生活補(bǔ)助金。生活補(bǔ)助金的標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。工作時(shí)間每滿1年，發(fā)給1個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，最多為24個(gè)月”。也就是說(shuō)，農(nóng)民工要拿到最高24個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，需要連續(xù)工作至少24年。但是，對(duì)于城鎮(zhèn)職工，拿到最高失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)要寬松得多。如山東省失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，城鎮(zhèn)“失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金的期限，失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不滿5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)滿5年不滿10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月”。這充分反映了我國(guó)農(nóng)民工在城市工作環(huán)境中與城市居民“同工”卻難以“同酬”的客觀事實(shí)。

(二)我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度日益重視對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，在工傷認(rèn)定、保險(xiǎn)待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)一致，但在某些方面尚有待于進(jìn)一步完善。

北京市針對(duì)外地農(nóng)民工專門出臺(tái)了相關(guān)工傷保險(xiǎn)制度。在有關(guān)保險(xiǎn)待遇方面，北京市外地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度規(guī)定，“用人單位在本市為外地農(nóng)民工辦理了工傷保險(xiǎn)參保手續(xù)并按時(shí)足額繳費(fèi)，經(jīng)本市區(qū)縣勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)定為工傷的，其工傷保險(xiǎn)待遇按照本市規(guī)定執(zhí)行，符合工傷保險(xiǎn)基金支付項(xiàng)目的，由工傷保險(xiǎn)基金支付”；“被認(rèn)定為工傷且勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)達(dá)到一至四級(jí)的外地農(nóng)民工，享受的傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)，按月支付，直至喪失領(lǐng)取條件時(shí)止；本人自愿選擇一次性領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇的，一次性支付標(biāo)準(zhǔn)按照工傷發(fā)生之日或者職業(yè)病診斷之日的年齡以及傷殘等級(jí)核定”；對(duì)于工傷死亡的外地農(nóng)民工，對(duì)于撫恤金的計(jì)算，采取了固定數(shù)額的計(jì)算方法，如：“本人自愿選擇一次性領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金的，一次性支付的標(biāo)準(zhǔn)為：配偶為8萬(wàn)元；其他供養(yǎng)親屬為5萬(wàn)元，其中子女(含弟、妹)按照年滿18周歲終止領(lǐng)取的供養(yǎng)余年計(jì)算；供養(yǎng)親屬有數(shù)人的，按上款標(biāo)準(zhǔn)一次性支付總額不超過(guò)15萬(wàn)元”。而對(duì)于本市居民的死亡撫恤金，并沒(méi)有相應(yīng)的固定封頂數(shù)額，這也從一定程度上反映了客觀存在的城鄉(xiāng)差別。