附件1 基于政府職能轉(zhuǎn)變的政府支出改革研究

附件1 基于政府職能轉(zhuǎn)變的政府支出改革研究

宏觀稅負(fù)的高低沒有固定判斷標(biāo)準(zhǔn)，其合理程度取決于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性。我國政府支出存在醫(yī)療保健支出比重偏低、社會保障支出不足等問題。基于轉(zhuǎn)變政府職能的需要，我國現(xiàn)行政府支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，著力建立適應(yīng)現(xiàn)代市場要求的公共財(cái)政，具體改革思路是按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求重新界定政府支出范圍、合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)、遵循公共財(cái)政基本職能，不斷調(diào)整和優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)政府支出管理以及提高支出透明度，建立起符合現(xiàn)代市場要求的公共財(cái)政，以此確定合理的、適度的宏觀稅負(fù)水平。

政府支出改革；政府職能轉(zhuǎn)變；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源的基礎(chǔ)性配置是市場通過價(jià)格和供求關(guān)系的調(diào)整實(shí)現(xiàn)的，政府的作用是彌補(bǔ)市場失靈和滿足公共服務(wù)需要。政府作用的發(fā)揮主要是通過收支政策實(shí)現(xiàn)的，其中財(cái)政支出是政府收支政策的一個(gè)重要方面，合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對確定適度的宏觀稅負(fù)水平、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和改善民生具有十分重要的意義。

由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制處在初步建立階段，市場體系尚不完善，政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，因此財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在很多問題。未來隨著市場體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，加快財(cái)政支出改革，建立和完善公共財(cái)政體系，確定適度的宏觀稅負(fù)水平和合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)越來越迫切。

一、我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變動特征

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)很多：職能角度、經(jīng)濟(jì)構(gòu)成角度、管理權(quán)限角度和用途構(gòu)成角度等，從職能角度和管理權(quán)限角度更能從宏觀層面上反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否與政府職能轉(zhuǎn)變要求一致。

(一)按職能劃分的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動情況。

按職能劃分的財(cái)政支出分類標(biāo)準(zhǔn)和口徑在2007年做了調(diào)整，并且大部分指標(biāo)不具有可比性，因此對財(cái)政支出職能劃分的數(shù)據(jù)要以2007年為分界點(diǎn)，分別比較分析。

1. 2007年以前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)情況。根據(jù)《中國財(cái)政年鑒》上財(cái)政支出功能分類標(biāo)準(zhǔn)，2007年以前，財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會文教費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出。

自1980年以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重總體是下降的，由1980年的58.2%下降到2006年的26.6%，年均下降約1.22個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長；社會文教費(fèi)用所占比重總體上有所提高，但幅度不大，特別是2002～2006年處在相對穩(wěn)定的階段，維持在26%～27%之間；行政管理費(fèi)所占比重總體趨勢是上升的。其他支出所占比重在2000年之前保持在10%以下，增速也比較慢，但從2000年起，由于其他支出包括了國內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。

表1 1980～2006年我國財(cái)政支出按職能分類比重表

續(xù)表

資料來源：CEIC數(shù)據(jù)庫。

圖1 1980～2006年我國財(cái)政支出功能分類比重圖資料來源：CEIC數(shù)據(jù)庫。

2. 2007年以來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)情況。2007年以來我國財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了巨大的變化，分為一般公共服務(wù)、教育、社會保障和就業(yè)、外交、國防、公共安全、科學(xué)技術(shù)、文教體育與傳媒等十幾類，各項(xiàng)財(cái)政支出更能真實(shí)具體且全面地反映出我國財(cái)政支出的去向，更加關(guān)注民生和社會公平問題，體現(xiàn)出財(cái)政支出的公共性。

表2 2007～2011年財(cái)政支出職能類別比重 %

資料來源：CEIC數(shù)據(jù)庫。

(1)一般公共服務(wù)。一般公共服務(wù)主要是指行政管理和社會治安支出等，2007年至2011年出現(xiàn)了大幅度下降，由2007年的17.1%下降到2011年的10.2%，下降了近7個(gè)百分點(diǎn)。

(2)教育。2007年以前教育統(tǒng)計(jì)口徑和2007年后是一致的，具有可比性，從2000～2011年教育支出占財(cái)政總支出的比重來看，總體是上升的。2008年發(fā)生國際金融危機(jī)后，財(cái)政支出的任務(wù)是保增長，使得2009年、2010年教育支出比重相比2008年下降，但到了2011年比重又超過了2008年，達(dá)到歷史最高14.9%。

(3)社會保障和就業(yè)。2007年，政府收支分類科目發(fā)生調(diào)整，2007年以后年度社會保障支出科目口徑與以前年度不一致，因此2007年度以后社會保障支出數(shù)據(jù)與以前年度無可比性。

2007年度以前，社會保障總支出包括撫恤和社會福利救濟(jì)、行政事業(yè)單位離退休支出、社會保障補(bǔ)助支出。從圖3中可以看出，1998～2002年社會保障支出比重呈現(xiàn)上升趨勢，2002年后，社會保障支出比重趨于穩(wěn)定態(tài)勢，在10.8%左右。

2007年后，社會保障總支出統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化，包括財(cái)政對社會保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補(bǔ)助、城市居民最低生活保障和自然災(zāi)害生活補(bǔ)助等。從圖4中可以看出，2007年后，社會保障支出比重出現(xiàn)了下降趨勢，特別是2008年金融危機(jī)后下降幅度最大，由2008年的10.87%下降到2009年的9.97%，2010年、2011年有所回升。

圖2 2000～2011年教育支出占財(cái)政支出的比重資料來源：《中國財(cái)政年鑒》。

圖3 1998～2006年社會保障支出占財(cái)政總支出的比重資料來源：《中國財(cái)政年鑒》。

圖4 2007～2010年社會保障支出占財(cái)政總支出的比重資料來源：《中國財(cái)政年鑒》。

(4)住房保障支出。2009年住房保障支出作為一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目單列出來，這是財(cái)政支出的一個(gè)重要變化，2009年住房保障支出比重在0.95%，2011年增加到3.51%，增長較快，體現(xiàn)了國家對民生的重視。

(二)按管理權(quán)限劃分的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動情況。

按照政府的級次以及事權(quán)的不同將財(cái)政分為中央財(cái)政和地方財(cái)政，它們分別在各自的職能范圍內(nèi)安排支出并對其支出進(jìn)行管理。這種支出的劃分建立在政府職能劃分的基礎(chǔ)上，反映不同級次的政府財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮的不同作用。

從圖5可以看出，我國中央財(cái)政和地方財(cái)政所配置的公共資源發(fā)生了很大變化。中央本級財(cái)政支出整體趨勢是下降的，由1994年的30.3%下降到2011年的15.1%；與此相對應(yīng)，地方本級財(cái)政支出比重總體呈現(xiàn)上升的趨勢，由1994年69.7%上升到84.9%。

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，中央政府通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付使地方政府有更多的公共資源支配。從圖6可以看出，中央政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重大體維持在33%～37%之間，波動不大，相對比較穩(wěn)定。

二、部分發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出的特點(diǎn)

(一)美國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

美國預(yù)算編制十分成熟和細(xì)致，它共分34項(xiàng)，2010年，美國聯(lián)邦、州和地方三級政府財(cái)政支出總額約為65 320億美元，其中醫(yī)療保健11 104億美元，占比17%；教育保障10 451億美元，占比16%；養(yǎng)老保障9798億美元，占比15%；國防安全支出9144億美元，占比14%；社會福利7185億美元，占比11%。

圖5 1994～2011年中央與地方本級財(cái)政占財(cái)政總支出的比重資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

圖6 2003～2011年中央政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重資料來源：財(cái)政部決算表。

從表3和圖7可以看出，在過去的50多年中，美國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。其中，社會保障與醫(yī)療保險(xiǎn)支出增長速度最快，由1955年3.9%增長到2010年的33.5%。美國社會保障的雛形是1935年的老年保險(xiǎn)，之后保險(xiǎn)范圍不斷擴(kuò)大，直到1972年美國建立“補(bǔ)充性保障收入”項(xiàng)目，最終形成了具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的社會保障制度。美國醫(yī)療保險(xiǎn)分為私人醫(yī)療保險(xiǎn)和社會醫(yī)療保險(xiǎn)，社會醫(yī)療保險(xiǎn)主要面對65歲以上的老年人，主要包括以下三個(gè)項(xiàng)目：醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助和通過聯(lián)邦所得稅稅制對私人保險(xiǎn)的隱含補(bǔ)貼。目前美國的社會保障與醫(yī)療保險(xiǎn)支出已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。

表3 1955～2010年美國政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu) %

資料來源：1955～1990年數(shù)據(jù)來自《美國財(cái)政制度》，2006年和2010年。

圖7 1955～2010年美國政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖資料來源：美國財(cái)政部網(wǎng)站。

美國國防支出在20世紀(jì)70年代后迅速下降，由1955年接近40%下降到1992年的15%，之后又有所提高，這主要是與美國在不同時(shí)期所采取的國際政治、經(jīng)濟(jì)策略有關(guān)。如20世紀(jì)50年代美國國防與國際關(guān)系支出膨脹主要是參與世界各國戰(zhàn)后的恢復(fù)與重建事務(wù)。

美國的債務(wù)支出呈現(xiàn)出先增加后降低的趨勢，20世紀(jì)90年代以前，美國預(yù)算赤字嚴(yán)重，債務(wù)規(guī)模較大，債務(wù)利息支出所占比重較大，之后經(jīng)過一系列反赤字的預(yù)算改革，這一現(xiàn)象有所改善。

值得一提的是，美國的教育支出波動較大，這主要是因?yàn)槊绹慕逃С?9%由地方承擔(dān)。美國聯(lián)邦制的財(cái)政體制中，地方政府的財(cái)政自主權(quán)比較大，所以，在不同時(shí)期，不同地方政府用于教育的公共支出比重會有所不同。

(二)歐洲部分國家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

在財(cái)政總支出中，占百分比超過10%的項(xiàng)目有一般公共服務(wù)、教育、社會保障及醫(yī)療衛(wèi)生。

1.社會保障。在歐洲三國，社會保障支出都超過財(cái)政總支出的40%，比重這么高，主要是因?yàn)橐赃@三個(gè)國家為代表的歐洲國家，普遍推行高福利，縱向保障國民從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣＠?，橫向保障醫(yī)療、教育等各種福利，所以歐洲國民的生活水平普遍較高且相對差別較小。但是由于老齡化及高福利，導(dǎo)致人們懶惰，導(dǎo)致歐洲等國家經(jīng)濟(jì)越發(fā)不景氣，所以歐洲國家也在致力于改革這種高福利狀況，比如說增加退休年齡、逐年減少社會福利財(cái)政支出比例等。

2.醫(yī)療保健。歐洲三國的醫(yī)療保健支出也是非常高的，都在12%以上。這些國家的政府不論在醫(yī)保制度中處于怎樣的角色，都建立在服務(wù)社會的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了國家醫(yī)療保障制度覆蓋的廣泛性和服務(wù)提供的公平性。

丹麥國家是福利國家的典范，醫(yī)療保健作為福利政策的一個(gè)重要內(nèi)容受到政府的充分重視，所有的醫(yī)療保健支出都由政府財(cái)政支出負(fù)責(zé)，丹麥公民，不論是否就業(yè)、經(jīng)濟(jì)狀況和社會地位，都可以免費(fèi)享受全部醫(yī)療保健服務(wù)。丹麥醫(yī)療保健制度的特點(diǎn)就是將權(quán)力下放到每個(gè)地方政府，國家、郡、市三級政府緊密合作，建立了完善的醫(yī)療保健制度。

與英國相似，法國的醫(yī)療保險(xiǎn)制度形成于1956年，分為“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”和“補(bǔ)充保險(xiǎn)”兩種?；踞t(yī)療保險(xiǎn)是覆蓋面最廣——高達(dá)99%的法國民眾都享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，能夠報(bào)銷受保人看病費(fèi)用的70%。按理來說，剩下的30%應(yīng)該由老百姓自己負(fù)擔(dān)，但如果通過購買不同額度的補(bǔ)充險(xiǎn)，這一部分金額也可以得到相應(yīng)報(bào)銷。

瑞典是為現(xiàn)代福利國家的典范。瑞典的社會福利制度實(shí)行普遍性和統(tǒng)一性原則，全體公民都有獲得基本社會保障的權(quán)利，主要內(nèi)容包括有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、傷殘、生育保險(xiǎn)等，很多人說瑞典的福利制度是“從搖籃到墳?zāi)埂?，形容得可謂是恰如其分。

(三)日本的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

從圖8 可看出，日本政府財(cái)政支出中國家債務(wù)還本付息支出的比重呈現(xiàn)出逐漸增長的趨勢，這直接反映了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，財(cái)政赤字居高不下的事實(shí)；社會保障相關(guān)支出的比重上升則說明日本人口老齡化的趨勢；公共工程相關(guān)支出的比重在20 世紀(jì)90 年代下降明顯，也反映了當(dāng)時(shí)政府為了財(cái)政重建而削減公共工程開支的事實(shí)；而國防、社會文教支出的比重大幅下降也是由于在稅收收入沒有大幅增加，且經(jīng)濟(jì)增長長期乏力的局面下，政府債務(wù)支出和社會保障支出的比重不斷上升后所帶來的必然后果。

表4 2007年瑞典、丹麥和法國財(cái)政支出結(jié)構(gòu) %

表5 1960～2010年日本財(cái)政支出結(jié)構(gòu) %

資料來源：日本財(cái)務(wù)省財(cái)政情況報(bào)告(2010年12月)。

圖8 1960～2010年日本財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖

自1975 年以來，日本政府財(cái)政支出不斷增加，而稅收收入自1991 年泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后一路下滑，最終導(dǎo)致財(cái)政收支之差不斷擴(kuò)大，即財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。特別是在20世紀(jì)90年代，由于泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長期蕭條。政府為了刺激經(jīng)濟(jì)增加公共投資，公共建設(shè)項(xiàng)目支出巨大，共十二次推出總額高達(dá)138萬億日元的財(cái)政刺激政策。根據(jù)OECD的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在世界7個(gè)主要工業(yè)化國家中，日本的公共建設(shè)項(xiàng)目支出比其余6國的總和還要多出30%。從公共建設(shè)項(xiàng)目支出占GDP的比重看，近年來日本的這一比重一直保持在上述其他各國的2～3倍。有意義的公共投資既可對經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)產(chǎn)生刺激作用，也能改善道路、港口、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施，這對提高經(jīng)濟(jì)和社會總體生產(chǎn)效率會產(chǎn)生長遠(yuǎn)的積極影響。

另外，由于日本人口老齡化問題日益突出，導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的政府消費(fèi)性支出逐年增加。2005年日本出現(xiàn)了第二次世界大戰(zhàn)后首次的人口減少，20世紀(jì)70年代前半期，65歲以上老人占總?cè)丝诘?0%，2005年為20.1%，2007年達(dá)到21.4%，15歲以上勞動力人口的比重在70年代是64%左右，2007年降至60.4%。日本的高齡化速度在發(fā)達(dá)國家是最快的，據(jù)估計(jì)，在2030年日本65歲以上人口的比重將達(dá)到35%。經(jīng)驗(yàn)證明，老年人口在總?cè)丝谥械谋戎孛吭黾?個(gè)百分點(diǎn)，社會保障支出就會增加1個(gè)百分點(diǎn)。在2010財(cái)年，社會保障支付在政府財(cái)政開支中所占比重為29.5%。

隨著人口老齡化，這一比重將繼續(xù)迅速上升。從1975年至2007 年間，日本的財(cái)政預(yù)算規(guī)模從20.8萬億日元增長到82.9萬億日元，而社會保障支出由4萬億日元增長到21.1萬億日元，在財(cái)政支出中的比重由19.3%增長到25.5%。日益增大的老齡化人口保障性支出對日本經(jīng)濟(jì)長期增長提出了很大的挑戰(zhàn)。

(四)發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的借鑒。

發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出均顯示出公共財(cái)政特征，公共財(cái)政是一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種普遍的財(cái)政形式，以市場失靈為基礎(chǔ)，以滿足社會公共需要為特征。發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可供我國借鑒的特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

1.財(cái)政支出的公共性明顯，強(qiáng)調(diào)公共部門的社會職能。發(fā)達(dá)國家在財(cái)政支出的安排上，支出的公共性非常明顯，用于社會公共服務(wù)的支出如教育、衛(wèi)生、社會保障支出等總體水平和所占比重都明顯較高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出特別是直接經(jīng)濟(jì)支出較少，交通通訊所占比重相對較大。財(cái)政支出的安排更多地是在實(shí)現(xiàn)國家的社會管理職能，這是值得我們所借鑒的。

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的形成與政府間責(zé)任的劃分相匹配。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的形成與政府間責(zé)任劃分有著不可分割的關(guān)系，各個(gè)國家在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分問題上有許多共性，同時(shí)也保持著各自的特點(diǎn)。

(1)遵循政治原則、效率原則和受益范圍的原則，合理劃分政府間事權(quán)范圍及相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，從而形成相應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

(2)根據(jù)效率原則和事權(quán)匹配原則，保證各級政府有穩(wěn)定的財(cái)力來源。由于稅收是政府收入的最主要來源，因而稅權(quán)在各級政府間如何最優(yōu)劃分是財(cái)權(quán)劃分的關(guān)鍵。

3.轉(zhuǎn)移支付制度普遍規(guī)范。分級財(cái)政體制的共同特點(diǎn)是：財(cái)權(quán)財(cái)力相對集中于中央，事權(quán)則相對分散于地方，同時(shí)配合于科學(xué)、合理、透明規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從發(fā)達(dá)國家的財(cái)政實(shí)踐看，一方面，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額呈現(xiàn)急劇膨脹趨勢，另一方面，轉(zhuǎn)移支付的均等化協(xié)調(diào)作用日益突出。

三、我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題及原因

(一)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題。

自從我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制以來，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相比，仍然存在很大差距。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政資金供應(yīng)范圍存在“越位”和“缺位”等問題。

我國目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上演變而來的，基本上還反映著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征，它與市場經(jīng)濟(jì)體系下的各項(xiàng)公共需要之間，存在著諸多方面的不協(xié)調(diào)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。

1.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重逐年下降,但相比世界其他國家比重仍偏高。我國財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重從改革開放初的58.2%下降到2006年的26.6%，其比重下降幅度很大。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重較高是合理的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，我國跨入中等收入階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的日益迫切，從總體上和國際比較的角度看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重需要進(jìn)一步做出調(diào)整。

表6 部分世界國家或地區(qū)財(cái)政支出職能分類比重 %

續(xù)表

資料來源：IMF《Government Finance Statistics(2010)》，GDP、人均GDP數(shù)據(jù)來世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。

從IMF提供的數(shù)據(jù)看，我國2008年經(jīng)濟(jì)事務(wù)比重支出為30.93%，比美國、日本高出近20個(gè)百分點(diǎn)，比韓國高出約7個(gè)百分點(diǎn)，比落后國家也高出很多。我國政府參與的競爭性、經(jīng)營性項(xiàng)目過多, 存在著對競爭性領(lǐng)域的過度介入的問題。

2.醫(yī)療保健支出比重低，不利于國民體質(zhì)和勞動生產(chǎn)率的提高。從IMF提供的各國醫(yī)療保健支出比重來看，我國醫(yī)療保健支出水平非常低，2008年醫(yī)療保健支出占財(cái)政支出的比重在3.83%，僅是美國和日本的1/5，也低于埃及4.42%

圖9 我國與世界其他部分國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重比較

和突尼斯4.54%的水平。這不利于城鄉(xiāng)居民身體健康的保障水平，不利于國民身體素質(zhì)的提高，不利于提高勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)的發(fā)展。

3.社會保障支出不足,制約了市場經(jīng)濟(jì)體系的完善。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)。2008年，我國社會保障支出比重在18.33%,低于發(fā)達(dá)國家，像美國2009年社會保障支出比重是21.11%，澳大利亞2009年社會保障支出比重是29.53%，日本是34.92%；甚至低于埃及、突尼斯等發(fā)展中國家，埃及2009年社會保障支出比重高達(dá)37.08%，突尼斯是24.02%。社會保障水平偏低，影響了經(jīng)濟(jì)市場化水平。

(二)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在問題的原因。

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位使適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)尚未形成。改革開放以來，盡管我國進(jìn)行了一系列改革，打破了財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，但是由于政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，政府部門的統(tǒng)支的思想未得到徹底轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出分配仍在相當(dāng)程度上沿襲了過去與計(jì)劃體制相適應(yīng)的供給制分配方式，政府依然承擔(dān)了一些本應(yīng)由私人部門的支出，承擔(dān)了一部分應(yīng)由市場解決的經(jīng)營性支出，政府財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出過高，財(cái)政支出的范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)體制，國家通過計(jì)劃和財(cái)政將社會資源控制在自己手中。在改革的過程中，社會經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了變遷，必然要求國家財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與制度做出相應(yīng)的變遷，必然要求國家財(cái)政支出的機(jī)構(gòu)與制度做出相應(yīng)的變遷。但財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與制度在變遷的過程受路徑依賴的影響，必然會保留著某些傳統(tǒng)的印跡，某種傳統(tǒng)的制度安排就會得到強(qiáng)化，因而它內(nèi)含有強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)功能的慣性特征。傳統(tǒng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)未隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求做出相應(yīng)的調(diào)整，沒有形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政職能范圍。

圖10 我國與世界其他部分國家或地區(qū)醫(yī)療保健支出比重比較

圖11 我國與部分國家社會保障支出比重比較

2.財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分不對稱造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理。1994年我國推行的分稅制改革是市場經(jīng)濟(jì)國家處理政府間財(cái)政關(guān)系的通行方法，但我國分稅制改革并不徹底。分稅制的前提是財(cái)政必須分級管理，但我國的分稅制管理財(cái)政體制沒有真正實(shí)現(xiàn)分級管理，實(shí)際內(nèi)容仍帶有明顯的傳統(tǒng)體制的痕跡，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上存在著嚴(yán)重的不對稱，影響到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性和規(guī)范性。

3.財(cái)政支出管理方法不科學(xué)導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)難以調(diào)整。我國目前財(cái)政支出管理辦法是根據(jù)前幾年支出實(shí)際平均數(shù)，再加上因物價(jià)上漲和事業(yè)發(fā)展增長部分，編制預(yù)算單位的支出預(yù)算。這種做法雖然簡單，但不科學(xué)，存在很多問題，最大的問題是增強(qiáng)了財(cái)政支出的剛性。因?yàn)榘才胖С鰰r(shí)采用的是基數(shù)加增長的辦法，是以承認(rèn)原有的支出格局為前提，各項(xiàng)支出往往是能增不能減，使已經(jīng)變化的支出格局得不到及時(shí)調(diào)整。

4.預(yù)算管理體制不夠完善造成財(cái)政支出的約束弱化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響，我國預(yù)算管理體制改革尚存在許多問題：第一，部門預(yù)算與功能預(yù)算之間缺乏協(xié)調(diào)。我國預(yù)算改革后實(shí)行部門預(yù)算，是將各類不同性質(zhì)財(cái)政資金統(tǒng)一編制到部門，預(yù)算從基層單位編起，財(cái)政也將預(yù)算直接批復(fù)到部門，過分強(qiáng)調(diào)部門作用，這在很大程度忽視了部門預(yù)算與功能預(yù)算的協(xié)調(diào)關(guān)系。第二，預(yù)算的編審時(shí)間較短。盡管2002年財(cái)政部規(guī)定編制下一年度的預(yù)算時(shí)間提前到8月底，但仍然達(dá)不到有效編制預(yù)算時(shí)間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下，沒有充分的時(shí)間對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。從審議時(shí)間來看，每年一次的全國人大會期，一般不太長，而會議期間的審議預(yù)算時(shí)間則更短，因此在較短的時(shí)間內(nèi)全國人大難以深入地對政府預(yù)算進(jìn)行細(xì)致、認(rèn)真地審議修改。第三，各級財(cái)政部門編制的預(yù)算一般僅反映預(yù)算內(nèi)資金的分配情況，而對于數(shù)額龐大的預(yù)算外資金不予反映，政府編制的預(yù)算從內(nèi)容上看是不完整的，導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于監(jiān)督外，弱化了預(yù)算監(jiān)督，削弱了政府與預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

5.財(cái)政監(jiān)督力度較為薄弱造成財(cái)政支出資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象。財(cái)政監(jiān)督是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面，有效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制可以加強(qiáng)財(cái)政管理和維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律。目前，我國規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督體系沒有真正建立起來，尚存在以下問題：第一，財(cái)政監(jiān)督方式單一并且不規(guī)范，專項(xiàng)性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對公共收入檢查較多，對公共支出監(jiān)督較少，沒有形成長效機(jī)制。第二，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督不健全，缺乏有效的約束機(jī)制，為財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞。第三，財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未理順。財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間職責(zé)不清，多頭檢查、重復(fù)檢查、交叉檢查等現(xiàn)象造成監(jiān)督成本高，監(jiān)督效率低。

由于財(cái)政監(jiān)督的薄弱，導(dǎo)致了財(cái)政支出資金使用的浪費(fèi)。因?yàn)轭A(yù)算前政府各部門及有關(guān)單位爭投資、爭項(xiàng)目；預(yù)算確定之后，財(cái)政部門按預(yù)算向政府各部門及有關(guān)單位撥款，由各個(gè)部門及有關(guān)單位自己安排使用，在這個(gè)過程中由于缺乏強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，財(cái)政資金在具體使用過程中，存在著亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，資金使用效益不高；一些工程項(xiàng)目的支出由少數(shù)人決策，缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象，不利于廉政建設(shè)。

四、改革我國財(cái)政支出制度的基本思路

基于我國政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，我國現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，進(jìn)一步深化改革：重新界定政府支出范圍，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，遵循公共財(cái)政的基本功能，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政支出的透明度，著力建立起一個(gè)財(cái)政支出合理增長、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制，建立起符合現(xiàn)代市場要求的公共財(cái)政，以此確定合理的宏觀稅負(fù)水平。

(一)重新界定財(cái)政支出范圍。

未來我國應(yīng)該根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，重新界定政府的財(cái)政支出范圍，政府公共支出范圍必須以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范，更加體現(xiàn)政府社會管理、公共服務(wù)的職能。

社會公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政才能提供資金支持；凡不屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場，由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)。按照這一特征，政府公共支出的范圍界定如下：(1)消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置、直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務(wù)支出，各級政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公益性事業(yè)支出。(2)轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過再分配轉(zhuǎn)移出去由社會消耗的支出。主要包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助。(3)公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。主要包括：能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護(hù)等方面的支出。

(二)合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)。

由于中央政府與地方政府的職能作用各有側(cè)重，因此調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的客觀依據(jù)和基本出發(fā)點(diǎn)是各級政府之間的財(cái)權(quán)的劃分，財(cái)權(quán)劃分又必須以政府間的事權(quán)劃分為基礎(chǔ)、為依據(jù)。財(cái)權(quán)劃分的適度與否及其效果如何，關(guān)鍵在于這種劃分是否能充分滿足各級政府履行職能的現(xiàn)實(shí)需要，是否與其事權(quán)相對稱，相一致。只有以事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一為前提，多種形式的財(cái)政約束、財(cái)政監(jiān)督才可能是可行的、有效的。

(三)不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整應(yīng)該繼續(xù)圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變的要求，遵循公共財(cái)政的基本功能。

1.財(cái)政資金應(yīng)改變過去只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的模式，強(qiáng)化對科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的公共性開支,以財(cái)政供給為主要渠道,同時(shí)按照“誰受益,誰負(fù)擔(dān)”的原則,適當(dāng)開辟一條新的資金來源渠道，這不僅可以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還可以促進(jìn)社會公平,對于我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2.改革國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度。當(dāng)前對一些特殊行業(yè)(如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、環(huán)境保護(hù)、城市交通等)的價(jià)格和收費(fèi)仍由國家管理，還有一部分國有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。

3.增加財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入，著力優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境。同時(shí)合理劃分中央與地方的職責(zé)，從農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資權(quán)的劃分來看，凡是在本級范圍內(nèi)發(fā)生，且主要是本級受益的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由本級財(cái)政承擔(dān)；對于全國性、跨地區(qū)具有基礎(chǔ)性建設(shè)的項(xiàng)目，則主要是中央與省級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.增加環(huán)境保護(hù)支出。環(huán)境保護(hù)支出是代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，我國環(huán)境保護(hù)工作取得了明顯成效，但是我國的環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，森林覆蓋率僅為14%，相當(dāng)于世界平均水平的l/3，全國水土流失面積3.67億公頃，占國土面積的38.2%，水土流失使我國每年平均損失耕地100萬畝以上，并加劇了河湖泥沙淤積。我國財(cái)政支出滿足不了環(huán)境保護(hù)對資金的需要，我國財(cái)政應(yīng)立足全局利益，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大對環(huán)境保護(hù)的投入，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的局面。

5.深化機(jī)構(gòu)改革，避免重新出現(xiàn)“再膨脹”的現(xiàn)象。對行政支出應(yīng)實(shí)行層層控制的體制，對目前事業(yè)費(fèi)快速增長的局面進(jìn)行適當(dāng)控制，節(jié)約管理費(fèi)用，提高管理效率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平提供堅(jiān)實(shí)的保障。財(cái)政資金將進(jìn)一步回歸到“公共性”軌道上來，資金投向主要用于滿足公共需要，逐步削減與遏制行政管理費(fèi)用的過快增長，進(jìn)一步向教育、衛(wèi)生、文化和社會保障等公共領(lǐng)域傾斜，更加關(guān)注民生和促進(jìn)社會公平，不斷完善公共財(cái)政支出體系。

(四)規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付制度。

政府轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)有兩個(gè)：一是調(diào)劑地區(qū)間財(cái)政收入水平差異，以促進(jìn)公平；二是提高地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，以保證效率。未來應(yīng)該簡化轉(zhuǎn)移支付形式，改為均等化和專項(xiàng)兩種；完善轉(zhuǎn)移支付資金配置結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付績效；加大一般性轉(zhuǎn)移支付方式的轉(zhuǎn)移力度和資金規(guī)模，改變目前稅收返還的方式，將稅收返還全部以一般性轉(zhuǎn)移支付形式替代，將原有體制補(bǔ)助資金補(bǔ)充到一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、困難地區(qū)交通等方面；政策性轉(zhuǎn)移支付屬于專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金應(yīng)納入均等化轉(zhuǎn)移支付中；建立以縣級政府為主要對象的轉(zhuǎn)移支付，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。通過規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，盡可能使轉(zhuǎn)移支付體制透明化、公式化、制度化。

(五)強(qiáng)化財(cái)政支出管理。

在預(yù)算編制中改革基數(shù)法，逐步推行零級預(yù)算，即財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定只以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支情況，通過零級預(yù)算一方面可提高預(yù)算編制的公開性和透明度，有利于促使財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化；另一方面可以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡起重要作用。加強(qiáng)與財(cái)政支出相關(guān)的法制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，硬化預(yù)算約束，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后，即具有法律效力，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，接受同級人大的檢查和監(jiān)督。建立一套完整的效益評估系統(tǒng)，促進(jìn)國家財(cái)政資金配置與使用效率的提高。

(六)提高財(cái)政支出的透明度。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，公共財(cái)政建設(shè)已是大勢所趨，財(cái)政信息公開與透明是公共財(cái)政的前提條件，但目前我國財(cái)政信息公開進(jìn)展緩慢。政府應(yīng)進(jìn)一步掃除阻礙財(cái)政信息公開的制度性障礙，明確改革的時(shí)間表和透明度的明確目標(biāo)，加大財(cái)政信息公開的力度，提高包括政府的預(yù)算、所屬各部門和單位的預(yù)算得透明度，為公共監(jiān)督創(chuàng)造條件。

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F812.45

A

2095-3151(2014)02-0042-16

本部分執(zhí)筆人：安淑新。