附件2 城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：對政府支出責(zé)任的影響

附件2 城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：對政府支出責(zé)任的影響

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是新時期我國新經(jīng)濟發(fā)展方式的兩個核心要素，對政府支出責(zé)任調(diào)整均會產(chǎn)生影響。課題組調(diào)查顯示，農(nóng)民工市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并非全部涉及政府支出，有的則更多涉及制度變革；解決問題的思路不同，對財政形成的壓力迥然有別。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革取得成功經(jīng)驗，具有比較突出的借鑒意義。黨的十八大報告明確提出，要努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并將解決農(nóng)民工市民化和“三農(nóng)”問題提升到制度變革層面來謀篇布局，提出，要促進城鄉(xiāng)要素平等交換，這就從理論上打破了要素領(lǐng)域長期存在的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了理論新突破。要科學(xué)處理農(nóng)民工和“三農(nóng)”問題中的制度變革因素與政府支出責(zé)任，善于發(fā)揮制度變革的關(guān)鍵性作用，做到多策并舉，務(wù)求實效。

財政支出責(zé)任；城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國新經(jīng)濟發(fā)展方式的兩個核心要素

(一)城鎮(zhèn)化本質(zhì)是農(nóng)民生產(chǎn)方式的工業(yè)化和生活方式的市民化。

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)，是實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進化、提升為現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)方式。伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的進化，農(nóng)民的生活方式也由自給自足的小農(nóng)生活，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽抗べY收入、經(jīng)營收入和社會保障為主要收入來源的市民化生活方式。這個過程就是城鎮(zhèn)化過程。

1.工業(yè)革命是人類歷史上空前絕后、人為的、野蠻殘酷的城鎮(zhèn)化過程。在漫長的人類歷史長河中，城鎮(zhèn)化在絕大多數(shù)時期是一個自然演進的歷史過程。它的發(fā)展和演變，實質(zhì)就是城鎮(zhèn)本身的一部成長史。然而，19世紀后半葉的工業(yè)革命，在人類歷史上卻創(chuàng)造了人為推動城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的“新”模式?！把虺匀恕钡娜Φ剡\動，制造了數(shù)以百萬計的失地農(nóng)民，在為工業(yè)革命創(chuàng)造浩浩蕩蕩的產(chǎn)業(yè)大軍的同時，也在剎那間改變了那些農(nóng)民原本的生產(chǎn)方式和生活方式。斗爭之殘酷、過程之血腥、手段之野蠻，在人類歷史上空前絕后。

2.中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是人類歷史上最大規(guī)模的國家城鎮(zhèn)化過程，是世界歷史發(fā)展的壯舉。農(nóng)民工是我國改革開放進程中逐漸成長起來的一支新型勞動大軍，是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工隊伍的產(chǎn)生和壯大，不僅對實現(xiàn)我國工業(yè)現(xiàn)代化直接做出了重要貢獻，而且對改變我國農(nóng)村面貌也做出了特殊貢獻，成為改革開放以來推動我國經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的巨大社會力量。

盡管現(xiàn)階段我國尚沒有形成規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的農(nóng)民工統(tǒng)計制度，無法詳細獲知農(nóng)民工準(zhǔn)確的數(shù)量規(guī)模和結(jié)構(gòu)特點，但是，根據(jù)國家統(tǒng)計部門、農(nóng)業(yè)部門等相關(guān)政府部門的典型調(diào)查，以及專家學(xué)者的相關(guān)研究，均表明，我國現(xiàn)階段農(nóng)民工數(shù)量龐大，在不同的歷史階段均呈現(xiàn)出較快的增長趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，*國家統(tǒng)計局每年都對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)6.8萬個農(nóng)村住戶和近7100個行政村進行抽樣調(diào)查，調(diào)查口徑為本年度內(nèi)在本鄉(xiāng)以外的地域就業(yè)1個月以上的農(nóng)村勞動力。2009年統(tǒng)計樣本擴大。國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2009年度全國廣義農(nóng)民工總量為22 978萬人，其中，外出農(nóng)民工14 533萬人，占63%；在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)從業(yè)6個月以上的本地農(nóng)民工8445萬人，占37%。我國外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從1983年的約200萬人，增加到2009年的1.45億人，26年間增長了近73倍，年均增長18%左右；外加20世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的1億多新生代農(nóng)民工，*目前，我國20世紀60～70年代“嬰兒潮”時期出生的進城務(wù)工農(nóng)民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女開始成為農(nóng)民工的主要構(gòu)成，稱為新生代農(nóng)民工?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民工總規(guī)模將超過2.45億人。據(jù)國家統(tǒng)計局2012年1月發(fā)布數(shù)據(jù)，2011年，全國居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人戶分離人口達2.71億人，其中，人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的流動人口達2.3億人?？梢?，我國農(nóng)民工人口規(guī)模之大，實為世界歷史之罕見。

從生產(chǎn)方式層面看，農(nóng)民工是現(xiàn)代中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們的生產(chǎn)方式已經(jīng)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，實現(xiàn)了生產(chǎn)方式的進化和提升。

在就業(yè)領(lǐng)域方面，制造業(yè)和建筑業(yè)是農(nóng)民工的主要就業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重也在不斷上升。*國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，在外出農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)中，制造業(yè)領(lǐng)域就業(yè)占39.1%，建筑業(yè)領(lǐng)域占17.3%，服務(wù)業(yè)占11.8%，住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)各占7.8%，交通運輸倉儲郵政業(yè)占5.9%。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城市化發(fā)展、農(nóng)民工教育培訓(xùn)的強化和新生代農(nóng)民工文化素質(zhì)的不斷提高，未來農(nóng)民工的就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式都將繼續(xù)發(fā)生變化，雖然工業(yè)和建筑領(lǐng)域仍會繼續(xù)成為農(nóng)民工的主要就業(yè)領(lǐng)域，但是，餐飲、娛樂、新型服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)必將成為更多農(nóng)民工就業(yè)的重要選擇。

在農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性方面，調(diào)查顯示，*國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查表明，農(nóng)民工在目前企業(yè)就業(yè)的平均時間已達4年，30%的農(nóng)民工在5年以上，10%的農(nóng)民工在10年以上。參與調(diào)查的農(nóng)民工中，57.9%近3年沒有更換過單位，22.8%只換過1個單位，20%更換過2個以上單位。農(nóng)民工在就業(yè)單位也日趨穩(wěn)定。當(dāng)前，我國農(nóng)民工已經(jīng)占據(jù)流入地各類“臟、險、苦、累”工作崗位的絕大多數(shù)，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)工作崗位的大多數(shù)，其就業(yè)崗位已經(jīng)從最初的臨時性、補充性崗位，向各行各業(yè)、各類崗位擴張，就業(yè)穩(wěn)定性顯著提升。

3.中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，是人類歷史上首次由自發(fā)走向自覺的國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動，是人類文明發(fā)展的重要體現(xiàn)。

(1)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過程，關(guān)鍵在于實現(xiàn)與農(nóng)民工生產(chǎn)方式提升相匹配的生活方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍“在路上”，農(nóng)民工的生活方式正在“蛻變”過程當(dāng)中。

流動“家庭化”和居住地的穩(wěn)定性、長期化趨勢明顯。國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2009年，舉家外出農(nóng)民工2966萬人，占全部外出就業(yè)農(nóng)民工(14 533萬人)的20.4%。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，目前，舉家外出農(nóng)民工占25%；在已婚農(nóng)民工中，與配偶同在一城打工的占51%，與配偶在同一單位工作的占18%；在有子女的農(nóng)民工中，子女在自己務(wù)工城市的占46.1%，在配偶務(wù)工城市的有4.9%。同時，農(nóng)民工在現(xiàn)居住地穩(wěn)定居住的時間逐年增加，返回戶籍地老家的次數(shù)逐年減少，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實“移民”。國家人口計生委2009年7月對北京、上海、深圳、成都、太原等地47 461名流動人口的調(diào)查表明，勞動年齡人口平均在現(xiàn)居住地停留時間為5.3年，半數(shù)停留時間超過4年，也有18.7%的農(nóng)民工停留時間超過10年。

工資收入增長較快，但總體水平仍然很低。國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國外出農(nóng)民工月平均收入已由2005年的872元提高到2009年的1417元，年均增長12.9%。但是，農(nóng)民工工資收入總體仍然很低。2009年，農(nóng)民工月平均收入只有全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均勞動報酬的一半，與城鎮(zhèn)職工的收入差距有繼續(xù)擴大之勢(2005年，這一比重接近60%)。農(nóng)民工月收入水平主要分布在800～1600元之間，高收入比重很低。*調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年，外出農(nóng)民工月均收入水平在600元以下的占2.1%，600～800元的占5.2%，800～1200元的占31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的占7.6%。

消費水平偏低，消費結(jié)構(gòu)比較落后。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2009年，參與調(diào)查的農(nóng)民工月均家庭純收入約2310元，而其月均生活費用支出約為1243元，占月均家庭純收入的54%；扣除社保支出后的消費支出約為1100元，只有城鎮(zhèn)居民的37%(城鎮(zhèn)居民家庭月均消費支出為2953元)，農(nóng)村居民的83%(農(nóng)村居民家庭月均消費支出為1324元)。受到收入水平較低、尚無法平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)等綜合因素的影響，目前農(nóng)民工的消費結(jié)構(gòu)仍然比較落后。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，2009年，農(nóng)民工消費支出中食品支出月均為540.32元，占其月生活費用支出(扣除社保支出后，下同)的49%，恩格爾系數(shù)既高于城鎮(zhèn)居民(36.5%)，也高于農(nóng)村居民(41%)；居住支出月均為214.60元，占其月生活費用支出的19.5%，也高于城鎮(zhèn)居民(10.2%)相應(yīng)比重。其余支出依次為：日常生活支出、社會保險個人繳費支出、交通支出、醫(yī)療和通訊支出，相應(yīng)支出均低于城鎮(zhèn)居民平均水平。

居住狀況較差，對住房保障需求強烈。國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，*調(diào)查顯示，居住在雇主或單位提供宿舍的農(nóng)民工占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占7.6%，與人合租住房的占17.5%，獨立租賃住房的占17.1%，另有9.3%的農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.8%的農(nóng)民工在務(wù)工地自行購房。外出農(nóng)民工的居住條件以雇主或單位提供住房為主，四成農(nóng)民工的雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民工居住面積不足7平方米，配套設(shè)施不完善(無衛(wèi)生設(shè)施、無獨立廚房)，居住條件差。而且，隨著城市邊緣不斷向遠郊區(qū)擴展，農(nóng)民工的居住成本和通勤成本也快速上升。同時，四成農(nóng)民工有在務(wù)工地定居并成為當(dāng)?shù)厥忻竦脑竿?，對保障性住房需求非常強烈?調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年，44.2%的農(nóng)民工期望能夠購買經(jīng)濟適用房或者兩限房，12.3%的農(nóng)民工期望申請廉租住房或者公共租賃房，兩者合計達到57%。即使對于想回家鄉(xiāng)城市(城鎮(zhèn))定居并成為市民的農(nóng)民工，也有31.6%的人期望購買經(jīng)濟適用房或者兩限房，5.8%的農(nóng)民工期望申請廉租住房或者公共租賃房，兩者接近四成。

(2)農(nóng)民工市民化已經(jīng)上升為中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重心。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與其生產(chǎn)方式提升相匹配的生活方式，在中央和各級政府層面，正在由自發(fā)狀態(tài)上升到自覺狀態(tài)，并最終提升為新時期中國的國家戰(zhàn)略。

基本社會保障制度的全社會覆蓋為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件。2011年10月28日，隨著《社會保險法》的頒布實施，我國基本社會保障在制度層面實現(xiàn)了全社會覆蓋，為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過程建立了重要的制度性基礎(chǔ)。

據(jù)《我國宏觀稅負研究》課題組多地調(diào)研，*課題組通過案頭調(diào)研與實地調(diào)研相結(jié)合的方式對農(nóng)民工市民化的財政支出影響進行了典型調(diào)查。案頭調(diào)研從全國東中西部分別選取了部分省市，并根據(jù)分析需要，在每個省份又分別選取了部分地市和縣區(qū)，包括：山東省、濟南市、章丘市；北京市；湖南省、瀏陽市；重慶市和重慶市的萬州區(qū)。實地調(diào)研部分，7月16～22日、8月7～11日，9月10～11日，課題組深入廣東省惠州市、四川省成都市、山東省青島市調(diào)研城鎮(zhèn)化過程中與農(nóng)民工市民化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有關(guān)的政府財政稅收問題。調(diào)研范圍具體包括：廣東省；廣東省惠州市；惠州市惠陽區(qū)、惠陽區(qū)新圩鎮(zhèn)、惠陽區(qū)鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)；惠州市惠東縣、惠東縣黃埠鎮(zhèn)、惠東縣吉隆鎮(zhèn)、吉隆鎮(zhèn)平政村；以及異地務(wù)工人員比較集中的大型企業(yè)和外來人口集中居住區(qū)：惠陽聯(lián)想科技園生產(chǎn)基地、南旋紡織廠、黃埠鎮(zhèn)員工村。四川省成都市、成都市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、龍泉驛區(qū)大面街道龍華社區(qū)；成都市雙流縣、黃甲街道黃瓦小區(qū)集中居住區(qū)、三星鎮(zhèn)南新社區(qū)、籍田鎮(zhèn)地平新家園，黃龍溪鎮(zhèn)，以及部分農(nóng)戶。山東省青島市、青島海信集團。調(diào)研分析參見相關(guān)調(diào)研報告，本報告將綜合運用相關(guān)調(diào)研結(jié)論。目前，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度正在走向統(tǒng)一，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險問題呈現(xiàn)出多種解決渠道，其基本養(yǎng)老保障已不存在制度障礙；除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)保險金待遇已經(jīng)實現(xiàn)基本統(tǒng)一，我國基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全面覆蓋。

城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度全面走向統(tǒng)一，農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險問題可以通過多種渠道加以解決；除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險財政補助水平已經(jīng)實現(xiàn)基本統(tǒng)一。

目前，我國失業(yè)保險制度對農(nóng)民工實行不繳費、低待遇的保險政策；雖然在某些方面仍有待于進一步完善，但是，我國工傷保險制度也日益重視對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護，在工傷認定、保險待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實現(xiàn)一致。

以上這些，都為順利實施農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了重要條件。

黨的十八大明確將推進城鎮(zhèn)化作為新時期國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的重點。十八大報告明確提出，將推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，作為新時期加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，把推進城鎮(zhèn)化作為四個重點之一，大力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題，并將加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作為推進城鎮(zhèn)化的重點。這標(biāo)志著，努力實現(xiàn)農(nóng)民工生產(chǎn)方式與生活方式的統(tǒng)一，在現(xiàn)代中國，已經(jīng)上升為一種蘊含著理論自覺、有意識的國家戰(zhàn)略行動，為世界歷史所首創(chuàng)，是現(xiàn)代中國以其強大的國家力量推動人類文明發(fā)展進步的重要體現(xiàn)。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)鍵在于土地等城鄉(xiāng)要素按照市場原則平等交換。

與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題主要提升其生活方式不同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展將同時涉及農(nóng)民的生產(chǎn)方式提升和其生活方式進化，市民化主要涉及政府的財政支出責(zé)任，而“三農(nóng)”發(fā)展將更多涉及農(nóng)村制度變革。

2005年，黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，基本思路主要框定在政策扶持層面；2012年，黨的十八大將促進農(nóng)村發(fā)展納入到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略軌道，并開始注重從農(nóng)村制度變革層面謀篇布局，實現(xiàn)了促進“三農(nóng)”發(fā)展從政策扶持到制度設(shè)計的本質(zhì)提升。

1.解決“三農(nóng)”問題，根本在于持續(xù)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革。新農(nóng)村建設(shè)以來，全國各地廣泛組織開展了新農(nóng)村模式的探索，在不同的新農(nóng)村建設(shè)階段上，形成了各具特色的新農(nóng)村建設(shè)基本經(jīng)驗。

在新農(nóng)村建設(shè)的初期階段，各地主要進行試點探索，出現(xiàn)了一批以地域命名的新農(nóng)村建設(shè)模式，比較具有代表性的如：蘇南模式、東莞模式、溫州模式、贛州模式、徐聞模式、趙莊模式等。

在新農(nóng)村建設(shè)的第二階段，各地主要圍繞特色發(fā)展進行設(shè)計，如東部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展型、特色產(chǎn)業(yè)型、商貿(mào)流通型、旅游產(chǎn)業(yè)型、城鎮(zhèn)推動型；中部地區(qū)的政府推動型、“一村一品”發(fā)展型、勞務(wù)經(jīng)濟型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型；西部地區(qū)的村企互助型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動型、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、生態(tài)建設(shè)型、移民搬遷型等。

在新農(nóng)村建設(shè)的第三階段，新農(nóng)村建設(shè)朝著多元一體化發(fā)展。黨的十八大報告也已明確提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，從而將新農(nóng)村建設(shè)的基本模式以黨的報告的形式固定下來。

總結(jié)我國新農(nóng)村建設(shè)的基本經(jīng)驗，從促進農(nóng)村發(fā)展的基本手段上看，根本在于持續(xù)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革。無論各地新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗多么不同，背后的發(fā)展動力均是現(xiàn)階段我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和現(xiàn)代化，核心是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的提升。提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，是實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收的根本途徑。

2.土地等城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵。新中國成立以來，我國對農(nóng)村的治理基本采用了“劃域而治”的治農(nóng)理念，城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)長期發(fā)展，沒有得到根本改變。

計劃經(jīng)濟時代，我國城鄉(xiāng)關(guān)系基本是農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村支持城市；改革開放以來，國家涉農(nóng)政策基本立足于“幫扶”層面，倡導(dǎo)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，財政涉農(nóng)支出逐年都有較大幅度提高。尤其是新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)確立以來，解決“三農(nóng)”問題取得新進展，基本公共服務(wù)均等化逐步向農(nóng)村延伸，新農(nóng)保、新農(nóng)合等社會保險法律制度覆蓋全國，農(nóng)村面貌發(fā)生很大變化。但是從實際效果看，“幫扶”思維并未根本改變我國的城鄉(xiāng)差距，而且仍存持續(xù)拉大趨勢。

實踐證明，長期以來“劃域而治”的治農(nóng)理念，難以真正撼動我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；市場經(jīng)濟體制下，“幫扶”思維也不是解決我國“三農(nóng)”問題的有效方法。土地資源、勞動力資源、工農(nóng)產(chǎn)品等城鄉(xiāng)之間的不平等交換，從根本上遏制了我國的農(nóng)村發(fā)展；我國的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，從根本上是制度“二元”，并非是單純的財政責(zé)任問題，“幫扶”思維難顯實效。

十八大報告在處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得了理論新突破，明確提出，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。這觸及了我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的實質(zhì)，為新時期徹底打破工農(nóng)、城鄉(xiāng)界限，實現(xiàn)要素平等，推進基本公共服務(wù)均等化，振興農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，奠定了理論基礎(chǔ)。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民自主權(quán)。全民所有制和農(nóng)村集體所有制是我國公有制的兩種具體形式，兩者在憲法地位上權(quán)利義務(wù)完全平等，是我國社會主義公有制的根基。但是，長期以來，我國在處理兩者之間相互關(guān)系的具體實踐中，全民所有制侵害農(nóng)村集體所有制利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是在涉及土地等重要生產(chǎn)要素領(lǐng)域，制度侵害與實物侵害并不鮮見，“二元”結(jié)構(gòu)之所以愈演愈烈，幾成“板結(jié)”之勢，制度侵害是源頭。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，絲毫并不意味著農(nóng)村集體所有制自然消失，在法律層面，它仍然是一個獨立的經(jīng)濟和法人組織，具有完全的行為自主權(quán)，任何人和任何組織都不得非法剝奪其自主行為權(quán)利，必須充分尊重和保護農(nóng)民的自主選擇權(quán)。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在的問題

現(xiàn)階段，我國在解決農(nóng)民工市民化問題上存在理論誤區(qū)，財政政策在支持農(nóng)民工市民化和支持中西部與欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展方面存在矛盾與沖突，制度層面的設(shè)計在很大程度上影響著國家財政的支出責(zé)任，單純的財政“幫扶”思維，對于有效解決“三農(nóng)”問題難有出路，必須走改革與發(fā)展之路，注重制度變革，有效化解矛盾，重新構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

(一)理論誤區(qū)：農(nóng)民工市民化的相關(guān)支出，是財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“支出責(zé)任”，而不是政府為此多付出的“成本”。

目前，我國正在研究制定“十二五”時期國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)調(diào)研和規(guī)劃制定工作正在緊張進行。文本起草過程反映，我國對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題認識尚不到位，對農(nóng)民工市民化與建立基本公共服務(wù)機制存在某些理論偏差。

《城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題調(diào)研工作方案》中，“專題一：農(nóng)民工市民化與基本公共服務(wù)機制”中的第四項調(diào)研內(nèi)容為：“(四)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機制”，其中的“成本分擔(dān)機制”概念(社會上的相關(guān)研究也大多使用這種概念)，實質(zhì)為“財政支出責(zé)任分擔(dān)機制”，相關(guān)支出并非是政府因為農(nóng)民工市民化而多付出的“成本”，也不是這種“成本”在各級政府之間的“分擔(dān)”，而是各級政府在“財政支出責(zé)任”方面的劃分與調(diào)整。因而，這種思維存在著嚴重的理論錯誤。

1.農(nóng)民工市民化的相關(guān)“支出”，并非是政府多付出的“成本”。作為勞動力資源，很大一部分農(nóng)民工長期工作、生活在城市，為國家建設(shè)和城市發(fā)展做出了巨大貢獻，直接創(chuàng)造了巨量的GDP。但是，受制于我國長期所實行的嚴格的戶籍管制，以及附著在戶籍制度之上迥然不同的社會福利制度的影響，他們往往與城市居民“同工”卻不能“同酬”，承受著“低工資”和“低福利”的不公平待遇。“低工資”、“低福利”直接增加了雇主的利潤，這種被人為壓低了的工資福利待遇，通過國家的稅收制度和企業(yè)的利潤分配機制，最終被轉(zhuǎn)移到了政府財政和雇主手中。因此，給予農(nóng)民工正常的市民待遇，只是矯正這種被人為扭曲的收入分配關(guān)系，是對政府財政和企業(yè)利潤的再調(diào)整，對此，決不能認為是政府為此多付出的“成本”。

2.農(nóng)民工市民化過程，不能適用市場化的“成本—收益”原則來衡量。按照市場交換原則，“成本”對應(yīng)于“收益”。如果“農(nóng)民工市民化”屬于政府為此多付出的“成本”，那么，在這一交換過程中，政府的“收益”是什么？是即將被“市民化”了的“農(nóng)民工”本身嗎？

在我國現(xiàn)階段，作為勞動力資源的“農(nóng)民工”，顯然不能作為一種商品。如果一定要找到這一過程所對應(yīng)的“收益”的話，那也一定是農(nóng)民工對國家經(jīng)濟發(fā)展做出的貢獻。然而，作為仍然貼著“農(nóng)民”標(biāo)簽的農(nóng)民工，實際上已經(jīng)長期工作生活在大大小小的城市，為國家發(fā)展一直做著自己的貢獻。因此，從這點上來說，實施“農(nóng)民工市民化”，只是還給他們應(yīng)得的然而卻是遲到的那份“報酬”，是社會收入分配關(guān)系的合理化調(diào)整。

3.基本公共服務(wù)均等化，只是政府基于“公平正義”原則而進行的政治經(jīng)濟安排，而并非是通常的市場交換行為。如果硬要說這是一種“交換”的話，那么也是農(nóng)民工以自己的“低工資”、“低福利”待遇向國家繳稅、在雇主賬戶里儲蓄在前，現(xiàn)在只不過是一種事后的“返還”、“兌現(xiàn)”而已。因此，“農(nóng)民工市民化”的有關(guān)支出，在政府之間不是一種“成本分擔(dān)”，而是一種政府財政分配的調(diào)整機制。

(二)現(xiàn)實矛盾：支持流出地區(qū)發(fā)展與支持流入地城市發(fā)展。

這個矛盾來源于農(nóng)民工的流動規(guī)律與支持落后、偏遠地區(qū)發(fā)展的國家戰(zhàn)略之間的沖突，主要體現(xiàn)在財政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計層面。

1.農(nóng)民工從落后地區(qū)向發(fā)達城市流動的市民化規(guī)律，要求中央政府應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注流入地城市政府的城鎮(zhèn)化財政需求。中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到東部發(fā)達地區(qū)、西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到中部地區(qū)，以及區(qū)域內(nèi)部落后地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到發(fā)達地區(qū)，各地區(qū)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到全國一線城市，是農(nóng)民工市民化的基本規(guī)律，而中央財政支持中西部欠發(fā)達地區(qū)、落后地區(qū)發(fā)展是一種國家戰(zhàn)略，兩者截然相反的流動方向，給科學(xué)安排財政支出、尤其是財政轉(zhuǎn)移支付帶來困難。

除住房保障等更多涉及制度性因素外，現(xiàn)階段與農(nóng)民工自身利益直接相關(guān)的子女義務(wù)教育、基本社會保障等基本公共服務(wù)，各省內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差別已經(jīng)大為縮小。問題的關(guān)鍵是，流入地政府缺乏相應(yīng)的配套資金，專項用于解決流入人口的市民化問題，尤其是對于接納跨省流動人員，實現(xiàn)跨省流動農(nóng)民工的市民化，流入地政府財政力不從心。

據(jù)《我國宏觀稅負研究》課題組調(diào)查，對于“跟隨父母或者監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生入學(xué)”、進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問題等，按照“流入地負責(zé)”原則，在各省內(nèi)部的制度安排上已經(jīng)不存在大的問題，基本都作了“在居住地就近接受義務(wù)教育”的規(guī)定。其中的問題則主要集中在現(xiàn)行公共教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財政支出壓力。

“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補助”為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了良好條件，問題關(guān)鍵在于，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的基本需要。發(fā)達地區(qū)在城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助方面，要更多依靠自有財力，但卻面臨來自于欠發(fā)達地區(qū)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工市民化安置壓力，在農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金無法順利從戶籍地跨省轉(zhuǎn)入到流入地，而又不能得到中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付情況下，流入地城市政府的財政支出壓力必然加大，從而大大影響其解決農(nóng)民工市民化的積極性。

2.財政對新農(nóng)保、新農(nóng)合補助水平的地區(qū)差異，流出地政府限制財政補助轉(zhuǎn)出，均會挫傷農(nóng)民工在戶籍地參與基本社會保障制度的積極性。在養(yǎng)老保險方面，一是現(xiàn)行居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，限制了農(nóng)民工跨省流動。對于那些已經(jīng)在戶籍地參加了新農(nóng)?；蛘叱青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農(nóng)民工來說，在跨省流動時，養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶尚難以轉(zhuǎn)接；在省內(nèi)跨地區(qū)流動時，雖然養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但是由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn)，流入地政府就沒有積極性接受。二是中央對新農(nóng)保的財政補助地區(qū)之間差異很大，抑制流入地城市政府接納農(nóng)民工的積極性。現(xiàn)階段中央財政在對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補助比例方面，對欠發(fā)達地區(qū)補助比例高，而對發(fā)達地區(qū)補助比例低。目前，中央財政對西部地區(qū)補助80%，對中部、東部分別補助60%和40%。

同時，由于新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由參保人自愿參加，缺乏強制性，導(dǎo)致事實上將會有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工并未返回原籍參加養(yǎng)老保險，如果這部分農(nóng)民工更多地來源于欠發(fā)達地區(qū)，那么，中央財政為此應(yīng)當(dāng)結(jié)余相當(dāng)規(guī)模的已經(jīng)承諾的財政補助支出。

我國現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度顯著的地域性特點，是農(nóng)民工市民化過程中最大的現(xiàn)實困難。由于“新農(nóng)合”在本質(zhì)上屬于合作醫(yī)療制度，對于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來說，要在流入地實現(xiàn)市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入，這不僅涉及財政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整，同時還會增加政府投入規(guī)模。對于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險制度的農(nóng)民工來說，它會增加流入地政府的財政投入責(zé)任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。

3.轉(zhuǎn)移支付更多關(guān)注落后地區(qū)、流入地政府缺乏相應(yīng)配套來源，兩者共同導(dǎo)致現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女義務(wù)教育和基本社會保障落入空檔。以子女義務(wù)教育為例，對于跨省流動的農(nóng)民工，尤其是從中西部地區(qū)流動到東部地區(qū)，或者從西部地區(qū)流動到中部地區(qū)的農(nóng)民工來說，在流動的過程中，如果不能在其居住城市較好地解決其子女的義務(wù)教育問題，那么，這在客觀上會直接減少中央財政按照國家義務(wù)教育法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共教育支出責(zé)任。因為按照現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費保障操作方案，相關(guān)費用減免資金均是按照學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量，中央財政對西部地區(qū)承擔(dān)80%，對中部地區(qū)承擔(dān)60%，而對東部地區(qū)承擔(dān)40%。由于流動過程中的農(nóng)民工子女，更多是由不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，離開了其原來的戶籍地，中央財政對公共教育的實際投入就會因此而大大低于按照戶籍因素所應(yīng)該投入的規(guī)模。另一方面，由于流入地省份經(jīng)濟一般較為發(fā)達，所能夠獲得的中央財政減免資金補助比例較低，如果農(nóng)民工子女義務(wù)教育減免資金完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應(yīng)調(diào)增中央財政給予發(fā)達地區(qū)補助的情況下，流入地城市政府財政支出壓力就會不斷上升，不利于調(diào)動流入地政府有效解決這一問題的積極性。對于省內(nèi)跨地市或者跨縣區(qū)流動的農(nóng)民工，類似的矛盾和問題同樣存在，仍然表現(xiàn)為作為上級政府的省級政府或者地市級政府的義務(wù)教育投入規(guī)模不足，相應(yīng)加大了流入地城市政府的財政支出壓力。

新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補助、新農(nóng)合的基本醫(yī)療保險財政補助，中央和地方政府中的上級政府，均采用與子女義務(wù)教育中央財政減免資金差別化補助相類似的辦法，對下級政府實施轉(zhuǎn)移支付，給比較發(fā)達的流入地政府帶來了巨大的財政壓力，挫傷了其有效解決農(nóng)民工基本社會保障的積極性。事實上，戶籍制度改革遭到地方政府反對，正是這種矛盾激化的結(jié)果。農(nóng)民工在戶籍地參與基本社會保障制度積極性受到抑制，地方政府因財政利益分配不合理抵制戶籍制度改革，兩者共同導(dǎo)致現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女義務(wù)教育和基本社會保障落入空檔。因此，雖然社會保障在制度層面已經(jīng)實現(xiàn)全面覆蓋，但距離事實上的人人真正享受了社會保障還存在不小的距離。

(三)實現(xiàn)路徑：制度變革與財政責(zé)任。

現(xiàn)階段，我國在解決農(nóng)民工市民化和化解“三農(nóng)”問題方面，過多期望財政在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，甚至奢望財政能夠“大包大攬”。財政更多承擔(dān)支出責(zé)任無疑至關(guān)重要，但是，盡管如此，由于制度設(shè)計不同，對財政所構(gòu)成的壓力將迥然不同。我國社會主義公有制比西方資本主義國家具有明顯的優(yōu)勢，國家對制度的改革與調(diào)整始終擁有主動權(quán)。制度設(shè)計不同，財政責(zé)任迥異。

1.現(xiàn)行解決農(nóng)民工市民化和“三農(nóng)”問題的思路基本囿于“術(shù)”的層面?！叭r(nóng)”問題，更多涉及制度變革。市場經(jīng)濟體制下，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民并非必然就是弱勢產(chǎn)業(yè)、落后地區(qū)和弱勢群體。多年來，支農(nóng)惠農(nóng)政策雖然產(chǎn)生了顯著效果，但是還不足以根本改變我國農(nóng)村面貌。主要原因在于，目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，事實上也是市場體制的二元結(jié)構(gòu)，我國的市場經(jīng)濟體制，在城鄉(xiāng)區(qū)域上長期以來是分割的，土地、勞動力等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料在制度層面是被人為封閉的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同質(zhì)不同權(quán)、城鄉(xiāng)勞動力同工不同酬、工農(nóng)產(chǎn)品同用不同價等，都是市場區(qū)隔的典型寫照。

繼續(xù)沿用舊的思維注定難有出路。當(dāng)前，對“農(nóng)民”變“市民”政府所要付出的所謂“成本”的各種計算，不僅有違政治經(jīng)濟學(xué)常識，而且這種將高度復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題簡單歸結(jié)為單純的成本核算問題的做法，也是教條的。

無論是人均50萬元、30萬元，還是人均10萬元、8萬元(全國各地的不同測算和相關(guān)領(lǐng)域的研究，對農(nóng)民工市民化的所謂“轉(zhuǎn)換成本”給出了各種各樣的答案)，2億多農(nóng)民工的所謂轉(zhuǎn)換“成本”都將是天文數(shù)字，給政府財政造成的支出負擔(dān)將是毀滅性的，不僅無助于解決問題，而且也會大大挫傷改革發(fā)展的信心和勇氣。

這種簡單化的思維忽略了以下重要事實：農(nóng)民工市民化所需要的相關(guān)支出，已經(jīng)蘊含在了他們所給國家創(chuàng)造的GDP里面，同時也已經(jīng)通過其“低工資”、“低福利”待遇提前繳給了國家、存儲在了企業(yè)的利潤里面；社會保障制度的全社會覆蓋，實際上已經(jīng)產(chǎn)生了國家對全體公民的承諾性負債，無論農(nóng)民工是否能夠市民化，國家對其基本社會保障都具有相應(yīng)的財政支付責(zé)任；無論這些支出數(shù)額多么龐大，它們最終還是要來源于勞動力增長所促進的經(jīng)濟增長，從而產(chǎn)生的國家財力增長；農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的所謂“成本”，只是按照我國義務(wù)教育法，由于人口資源增加，國家必須要增加的義務(wù)教育投入，并不因為農(nóng)民工市民化就會增加，也不因為農(nóng)民工不能市民化就會減少(兩者之間的差異僅在于，在農(nóng)村建立校舍與在城鎮(zhèn)建立校舍之間的成本差異)；保障性住房在我國社會主義公有制制度下，更具有制度設(shè)計層面的優(yōu)勢，它不是單純的財政問題，市場機制也能發(fā)揮一定功能；市政公共設(shè)施、城市管理費用等是公共決策的結(jié)果，并非與每個新增人口直接相關(guān)，也不直接取決于農(nóng)民工的“市民化”過程，即使在發(fā)達的西方社會，這也屬于“用腳投票”的范圍；即使農(nóng)民工市民化過程，需要國家財政承擔(dān)部分支出責(zé)任，具有某種償還歷史欠賬的含義，但也必須看到，這種償還并非“一次清償”，也不是簡單化的財政收支核算，它本質(zhì)上屬于國家長期發(fā)展問題，根本要靠發(fā)展和制度設(shè)計。要看透這個理論實質(zhì)。

2.制度變革進一步突破令人期待。黨的十八大對推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出總體要求，將解決農(nóng)民工和“三農(nóng)”問題提升到制度變革層面來認識，實現(xiàn)了理論新突破。

報告從制度、戰(zhàn)略層面來認識我國現(xiàn)階段的農(nóng)民工和“三農(nóng)”問題，得到了廣大農(nóng)民朋友的衷心擁護，農(nóng)民工黨代表在十八大討論會現(xiàn)場激動地含淚吟詩，盛贊這一關(guān)系廣大農(nóng)民工和全體農(nóng)民切身利益的戰(zhàn)略決策。透過字里行間，也可以看出，國家在制度層面解決“三農(nóng)”問題，將會是逐步和循序漸進的，后續(xù)制度設(shè)計仍令人期待。

制度變革給人希望。十八大明確提出，“促進城鄉(xiāng)要素平等交換”，這就從理論上打破了要素領(lǐng)域長期存在的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)要素按照市場原則平等交換，將現(xiàn)行相互區(qū)隔的城鄉(xiāng)要素市場進行了統(tǒng)一，有利于農(nóng)村要素公平參與市場競爭，成為平等的市場主體。同時，也應(yīng)看到，農(nóng)村集體所有制組織最重要的生產(chǎn)要素——土地要素，卻仍然被排除在“平等交換”的市場體制之外。

關(guān)于農(nóng)村集體所有制組織對于土地要素的權(quán)益，十八大提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！边@是個有效保障農(nóng)民共享改革成果的新的重大舉措，對于維護農(nóng)民權(quán)益無疑是個巨大進步。同時，也可以看出，這里的“促進城鄉(xiāng)要素平等交換”，是不包括城鄉(xiāng)土地的平等交換的；農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地，也是無法與城鎮(zhèn)國有土地進行平等交換的；農(nóng)村集體所有制組織所擁有的建設(shè)用地，要獲得交易的部分權(quán)益，只能通過國家征地制度予以安排。

總體看，盡管制度弊端并未根治，但是，它也朝著最終打破城鄉(xiāng)“二元”制度結(jié)構(gòu)向前推進了一大步，后續(xù)改革值得期待。因此，建立市場公平交易原則上的國家征地制度，仍然成為我國較長時期的改革方向。農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織完全享有其土地要素全部增值收益，不僅是憲法賦予農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織的平等權(quán)利，而且也是徹底消除我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的根本出路，既可以從根本上振興農(nóng)村經(jīng)濟，也可以減輕國家財政壓力。

十八大朝著全面認可農(nóng)民的市場主體地位向前推進了一大步，后續(xù)改革令人期待。十八大明確提出，“加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！笨梢钥闯?，貫穿于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的政策思維，基本延續(xù)了長期以來，國家在處理城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系中的“幫扶”思想；對于“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”的態(tài)度，國家是明確的、堅定的；對于在市場經(jīng)濟體制下確立農(nóng)民的平等權(quán)利，是一個巨大進步，應(yīng)當(dāng)充分肯定。

“讓廣大農(nóng)民……”一句，深刻地勾勒出了長期以來國家對待農(nóng)民的態(tài)度，深刻反映了我們的治國理政實情?！稗r(nóng)民”，在我們這個社會主義國家的政治經(jīng)濟生活中，能有什么樣的發(fā)展前程，能享有什么樣的權(quán)益，能得到什么樣的現(xiàn)代化成果，需要靠國家來決定；“讓”得多少才能“分享”多少。從這個角度看，長期以來，我國實際上一直在用“幫扶”政策，來取代農(nóng)民的市場主體平等地位。實踐看，單純的“幫扶”政策，確實難有出路，還是得回到“還權(quán)于農(nóng)民”的制度設(shè)計層面，承認農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織平等的市場經(jīng)濟主體地位。這樣做，我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，就未必是弱勢產(chǎn)業(yè)、落后地區(qū)和弱勢群體，不僅不會給財政造成壓力，相反，還有可能成為國家的重要財源，并為間接化解農(nóng)民工市民化的巨大壓力，發(fā)揮重要作用。

3.農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)把握“有序性”。當(dāng)前，解決農(nóng)民工市民化問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在急躁情緒，幻想農(nóng)民工生活狀況和城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)一夜之間能夠得到實質(zhì)性改觀，期望通過操作層面的設(shè)計可以取得立竿見影的效果。但是，實事求是地看，可以預(yù)期，離開戰(zhàn)略層面和制度領(lǐng)域的實質(zhì)性變革，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展短期內(nèi)難以取得實質(zhì)性進展。因為，本質(zhì)上講，它是國家改革與發(fā)展問題，根本還要靠改革和發(fā)展的路子有序推進。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，十八大也已作了明確。

三、農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)調(diào)研

就城鎮(zhèn)化過程中與農(nóng)民工市民化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有關(guān)的財政稅收問題，7月16～22日、8月7～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組隨國家發(fā)展改革委宏觀院課題組，深入廣東省惠州市、四川省成都市開展調(diào)研；9月10～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組又赴青島海信集團深入調(diào)研。

(一)農(nóng)民工子女義務(wù)教育、社會保險領(lǐng)域存在共性問題。

關(guān)于農(nóng)民工市民化過程中政府提供的基本公共服務(wù)情況(課題組對農(nóng)民工的子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、保障性住房等基本公共服務(wù)項目進行了重點調(diào)研)，與課題組案頭調(diào)研的情況基本一致(參見相關(guān)調(diào)研報告)，說明現(xiàn)階段農(nóng)民工的子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險等基本公共服務(wù)是在國家統(tǒng)一的制度安排下推進的。

略有不同的是，由于國家在義務(wù)教育免除費用財政補助、新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金補助、新農(nóng)合醫(yī)療保險補助等方面，對東中西部采取了不同的補助比例，地區(qū)不同，國家補助比例不同，各省一般也沿用了國家層面的轉(zhuǎn)移支付思路，在各省內(nèi)部按照好、中、差地區(qū)劃分進行差別補助，補助的比例在地區(qū)層面存在差異。

關(guān)于農(nóng)民工實際所享受的基本公共服務(wù)，所存在的問題基本也是共同的。在最基本的農(nóng)民工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面，雖然現(xiàn)階段已經(jīng)存在多種解決渠道，但是，由于國家現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計不合理，各保險品種在跨省、跨市等層面存在轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，農(nóng)民工既無積極性在戶籍地參加社會保險制度，流入地政府也無積極性將他們納入本地社會保險制度，造成農(nóng)民工享受社會保險制度的實際空檔。這種局面的形成，主因在于各級財政轉(zhuǎn)移支付制度不合理。

(二)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得成功經(jīng)驗。

城鎮(zhèn)化是推進國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，自2003年成都實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，城市化水平全面提升。2012年8月7～11日，課題組調(diào)研主要圍繞“中國城市化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型”主題，針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的公共服務(wù)均等化、地方財政體制與“土地財政”、城鄉(xiāng)行政建制及區(qū)劃調(diào)整等問題展開。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本情況和推進過程參見課題組根據(jù)訪談錄音整理形成的附件一——《成都市發(fā)展改革委相關(guān)負責(zé)人談成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗》。總體看，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)驗可以歸納為以下幾個方面：

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，目的在于科學(xué)提升農(nóng)民生產(chǎn)方式。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心目標(biāo)，是要最終改變農(nóng)民的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，而同時還要使農(nóng)民過上現(xiàn)代化的生活，將“農(nóng)民”根本變革為僅僅只是一種職業(yè)類型，工農(nóng)之間不再有身份、居住地點和生活方式的差別。應(yīng)當(dāng)說，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革目標(biāo)，真正刨到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根子。

成都市的改革試點，基本實現(xiàn)了這一目標(biāo)。目前，成都市農(nóng)民的生產(chǎn)方式基本實現(xiàn)了資本化經(jīng)營，做到了三個集中，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模集中。成都市的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，大約有兩種模式：一是在不打破原有家庭承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，引進龍頭企業(yè)，搞大園區(qū)、小業(yè)主的模式，由專業(yè)合作社統(tǒng)一組織，做到統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一種子、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一銷售等幾個“統(tǒng)一”；二是搞適度的家庭農(nóng)場，大概三五十畝規(guī)模。原來的“農(nóng)民”，實質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)工人，除了參加政府的社保制度，享有社會保障，日常收入主要來源于工資收入；部分年齡偏大的農(nóng)民，有的在社區(qū)成為雇員，獲得工資收入；有些不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，在集體建設(shè)、農(nóng)民自身持有股份的商場或者租店經(jīng)營，或者持股收利，改變了以種養(yǎng)業(yè)為主要收入來源的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式到現(xiàn)代工商服務(wù)業(yè)生產(chǎn)方式的進化和提升。

2.“還權(quán)賦能”保護農(nóng)民權(quán)益，實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。成都市之所以能夠做到從事農(nóng)業(yè)和從事工商服務(wù)業(yè)之間無差別、農(nóng)民進城當(dāng)市民還是繼續(xù)維持農(nóng)民身份留在鄉(xiāng)村完全取決于自身的意愿，而不是社會福利之間的差別，最為關(guān)鍵的一點，是農(nóng)民自己擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)和財富，而這種資產(chǎn)和財富，來源于集體所有制資產(chǎn)價值的顯性化、人頭量化與可交換性，得益于成都市政府推行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

(1)“確實權(quán)、頒鐵證”；“生不增、死不減”。成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，可以形象地概括為：“確實權(quán)、頒鐵證”；“生不增、死不減”，其目的就是要建立一整套權(quán)屬清楚、利益相關(guān)人固定、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，核心是政府對農(nóng)民“還權(quán)賦能”，朝著消滅城鄉(xiāng)市場“二元”結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)要素平等交換邁進。它是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，我國迄今為止在農(nóng)村所進行的最重要、最深刻、帶有基礎(chǔ)性、制度性變革的改革試點。

“確權(quán)頒證”，就是要把農(nóng)村集體所有制財產(chǎn)分解、量化到集體經(jīng)濟組織內(nèi)部所有家庭戶，進行產(chǎn)權(quán)界定，并用“權(quán)證”的形式在法律層面上把它確定下來，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造實體內(nèi)容，為農(nóng)民攜帶自己的資產(chǎn)、而不是“兩手空空”進城市民化打下物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，成都市每個農(nóng)民家庭戶都有5個“權(quán)證”：集體所有權(quán)證、農(nóng)用地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、林權(quán)證、房產(chǎn)證；同時，對于不能量化的集體資產(chǎn)，還要折股量化到農(nóng)民頭上。

“生不增、死不減”，就是要在確權(quán)頒證的過程中，在一個確定的時段和時點上，鎖定集體經(jīng)濟組織成員身份，以后有新增人口分配財產(chǎn)，屬于各個農(nóng)民家庭內(nèi)部自己的事情。成都的農(nóng)民進城市民化，可以做到持股進城。城市居民可以到農(nóng)村居住，但不能分到宅基地等；如果購買宅基地的話只能具有使用權(quán)。即使城市資本把整村土地全部承包，它也只是使用者，土地所有權(quán)仍屬于農(nóng)民。

(2)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易?！按_權(quán)頒證”清晰分割農(nóng)村產(chǎn)權(quán)后，成都市政府開始著手破除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度性障礙，著力促進城鄉(xiāng)要素平等交易，主要做法是，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。

一是為農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地等土地資源健全完善登記、變更等一系列制度，保證交易雙方的合法權(quán)益；二是建立信息平臺，為供需雙方提供服務(wù)平臺，建立詢價基礎(chǔ)，發(fā)揮市場配置資源的作用；三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，保證供需雙方交易的合法性，及時處理可能產(chǎn)生的一些問題。成都市的土地流轉(zhuǎn)制度，徹底打破了長期以來城鄉(xiāng)福利體系不對等、不均衡，農(nóng)民只能將宅基地、農(nóng)用地作為它的福利保障的局面，借助市場力量，實現(xiàn)了農(nóng)村集體所有制財產(chǎn)價值的顯性化，使農(nóng)村資源變成了農(nóng)民財富，徹底破除了強加在農(nóng)民頭上的制度歧視。

3.落實糧食安全國家責(zé)任，建立耕保基金，使國家、農(nóng)民各自權(quán)責(zé)相稱。建立耕地保護基金，就是要全面落實糧食安全的國家責(zé)任制，履行國家因為農(nóng)民保護耕地、耕種糧食、保障了國家糧食安全而應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民進行的支付義務(wù)，創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民充分行使因為承擔(dān)了國家的糧食安全責(zé)任而應(yīng)當(dāng)獲得支付的權(quán)利，從而使國家和農(nóng)民在涉及糧食安全問題上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相對等。這既是制度層面的重大調(diào)整，更是國家和農(nóng)民相互之間關(guān)系的法制化與規(guī)范化，對公平處理國家與農(nóng)民之間的法律關(guān)系、實現(xiàn)社會各階層真正平等具有重要參考價值。

成都市建立的耕地保護基金起到了這個作用，徹底消除了長期以來，農(nóng)民因為生產(chǎn)糧食而實際遭受的國家制度歧視。盡管成都市現(xiàn)行耕?；饦?biāo)準(zhǔn)(基本農(nóng)田400元/畝、一般農(nóng)田300元/畝)未必能夠?qū)r(nóng)民進行足額補償，但是，成都市的耕?；鸶母锸腔A(chǔ)性、制度性、不可逆的根本變革，它從法理上確立了國家對農(nóng)民的支付義務(wù)(而不僅僅是單純的涉農(nóng)“幫扶”)，無論政府是否換屆、財政是否寬裕，國家的支付義務(wù)不變，體現(xiàn)了真正的社會公平。無論是社會主義國家，還是資本主義國家，保護農(nóng)民，保護糧食，消滅階層歧視、職業(yè)歧視的人類文明是共同的。

成都市的改革率先垂范。目前，國土資源部正在建立全國性的耕地保護基金，蘇州、上海也在仿效。耕?；鹪谌珖秶鷥?nèi)的推廣，可首先以健全制度為目的，低起點起步，全范圍覆蓋，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)，從制度上消滅社會“二元”結(jié)構(gòu)。

4.政府搭橋，連接“資本”和“農(nóng)民”，開放市場，破除財政壓力。

(1)綜合整治農(nóng)村土地，最大限度節(jié)約資源。成都市對農(nóng)村土地的綜合整治，不僅新增了農(nóng)地，農(nóng)村土地得到了相對集中利用，而且還進一步精簡了農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施，提高了土地利用效率，為國家最大限度地節(jié)約了資源。

(2)統(tǒng)籌開發(fā)城鄉(xiāng)土地。成都市農(nóng)村土地綜合整治，為城市發(fā)展拓寬了空間。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實施“占補平衡”，農(nóng)村建設(shè)用地減少，城市建設(shè)用地增加，城鄉(xiāng)發(fā)展在土地開發(fā)中共同受益。

(3)政府牽線搭橋，開放市場，農(nóng)民增收，破除財力瓶頸。對于農(nóng)村土地綜合整治節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地，按照市場開放原則，政府牽線搭橋，通過三種方式，實施土地綜合開發(fā)：一是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)；二是政府居間牽線，開放市場，允許農(nóng)村引進社會資本，與農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟聯(lián)合開發(fā)，開發(fā)收益按合同約定進行分成；三是促進“地票”交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)平等交換，農(nóng)村建設(shè)用地抵頂城鎮(zhèn)社區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)成本，多退少補，公平交易，為農(nóng)村居民進城定居建設(shè)足量的居民社區(qū)，城市資本獲得可意利潤，市民化的農(nóng)民用農(nóng)村建設(shè)用地抵頂社區(qū)房款仍有富余，財政并未為此承擔(dān)額外支出。

成都市農(nóng)村土地綜合整治，打出了一系列“組合拳”，實現(xiàn)了農(nóng)民、開發(fā)商、政府三方利益共贏，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具體操作層面具有重要的參考價值。

農(nóng)民進城居住搬遷順利，不僅在生產(chǎn)方式上得到了提升，而且在生活方式上一步到位完成了市民化。農(nóng)民在市民化過程中，不僅沒有付出超過自己承受能力的成本，而且家庭財產(chǎn)還有剩余和增長。這主要得益于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，通過建立市場機制，促使農(nóng)民資產(chǎn)價值顯性化，堅持城鄉(xiāng)土地等要素公平交易，實現(xiàn)了農(nóng)民“持股進城”，開辟了制度創(chuàng)新。

城市資本和開發(fā)商發(fā)揮了重要作用，促進了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展深度融合，為建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)開拓了廣闊的發(fā)展空間， 在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，促進房地產(chǎn)業(yè)在健康的軌道上持續(xù)發(fā)展。

財政瓶頸有效突破，除基本公共服務(wù)投入部分財政資金外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的建設(shè)資金并不需要財政過多投入，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中財政本身的健康發(fā)展。成都市的改革試點，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的資金來源問題，其運用市場機制撬動社會資本積極參與建設(shè)的經(jīng)驗，在新時期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中具有重要的實踐意義。

5.充分尊重農(nóng)民自主權(quán)。充分尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)，在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點中，是一條極為重要的基本經(jīng)驗，必須在新時期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中給予高度重視。

(1)“確權(quán)頒證”過程中，充分信任農(nóng)民，依靠農(nóng)民。成都市試點改革中，無論是集體經(jīng)濟組織成員身份的確定、每家每戶的土地邊界清查確認，還是特殊問題的處理，政府都充分信任和依靠農(nóng)民，由他們自行選舉成立產(chǎn)權(quán)改革議事會(或者由當(dāng)?shù)氐赂咄氐睦夏耆耍缋洗彘L、老書記等直接主持)，按照起點公平、機會均等的議事規(guī)則，組織開展產(chǎn)權(quán)界定工作。對土地的清查數(shù)據(jù)，往往要比國土管理部門的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠；對有些住戶超面積住房問題，均能夠拿出各方都能接受的解決辦法，及時有效化解矛盾，確保了“確權(quán)”過程順利推進。

(2)健全完善基層組織，實施有效基層治理。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，在原有村黨支部、村委會兩個基層組織的基礎(chǔ)上，專門設(shè)立村民代表大會、村民議事會和村民監(jiān)督委員會等村民組織，著力完善了基層組織架構(gòu)。

村民代表大會作為村的最高決策機構(gòu)，在其閉會期間由村民議事會作為其決策機構(gòu)，每個村設(shè)5個左右的議員。村委會是執(zhí)行機構(gòu)。另外，村還設(shè)立村集體經(jīng)濟組織董事會，村董事由村民代表大會選舉產(chǎn)生。同時，還為村集體資產(chǎn)設(shè)立了專門的理財機構(gòu)。完善的基層組織架構(gòu)，保證了農(nóng)民自治、民主和當(dāng)家做主。

(3)政府以項目資金進行扶持，保障農(nóng)村基層組織有效運轉(zhuǎn)。成都市在改革試點中，以項目撥款名義，為每個村撥付20萬～30萬元，扶持村級公共服務(wù)和社會管理改革有序推進；對于中央和省專項資金也交由農(nóng)民自行支配。這樣，既保障了農(nóng)民的知情權(quán)，也保障了農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)，農(nóng)民的維權(quán)、民主意識得到了提高。一些不穩(wěn)定因素能夠通過村民議事會及時化解，鞏固和提高了黨在農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)地位。村級治理取得基本經(jīng)驗后，成都市又逐步將村級公共服務(wù)模式推廣到城市社區(qū)，提高了城市社區(qū)自治和自我管理能力。

除以上課題組對成都市改革試點的經(jīng)驗總結(jié)外，成都市政府對此項改革也有很好的總結(jié)，用成都市發(fā)展改革委副主任陳紹充的話說，即是：領(lǐng)導(dǎo)重視、宣傳到位，系統(tǒng)謀劃、整體推進，因地制宜、分類推進，尊重民意、農(nóng)民主體，真抓實干、辦好實事。

(三)廣東“積分入戶”體現(xiàn)市民化過程的有序性。

就農(nóng)民工市民化過程中的基本公共服務(wù)問題，2012年7月16～22日，《我國宏觀稅負研究》課題組隨國家發(fā)改委宏觀院課題組赴廣東惠州進行實地調(diào)研。

目前，廣東省在全省范圍內(nèi)組織開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作，專門制發(fā)相關(guān)文件——《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》(粵府辦[2010]32號)，在面上總體推動農(nóng)民工戶籍制度改革。各地市均按照省政府要求，結(jié)合本地實際，因地制宜深入推動農(nóng)民工市民化過程。對比各地的市民化方案，粗細程度也有所差異，反映了各地在推動農(nóng)民工市民化問題上注重了過程的有序性。課題組在對惠州市進行實地考察的基礎(chǔ)上，進一步對比了中山市的具體做法，認為中山市的具體操作流程更加細化，更具代表性。本報告將以中山市的具體方案為藍本，總體概括廣東省關(guān)于農(nóng)民工市民化“積分入戶”的相關(guān)政策。

據(jù)調(diào)查，中山市異地務(wù)工人員積分制管理計分標(biāo)準(zhǔn)由三部分組成，即基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，共計26項指標(biāo)，屬于比較全面但也比較復(fù)雜的一個體系。其中基礎(chǔ)分指標(biāo)包括個人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項內(nèi)容，包括文化程度、職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱、參保情況、房產(chǎn)情況、辦理居住證年限5項指標(biāo)；附加分指標(biāo)包括個人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、表彰獎勵、社會貢獻、投資納稅、衛(wèi)生防疫和兒童隨行卡辦理八項內(nèi)容，合計17項指標(biāo)；扣減分指標(biāo)包括違反計劃生育政策和違法犯罪兩項內(nèi)容，合計4項指標(biāo)。他們對每項指標(biāo)規(guī)定一定的分值，在此基礎(chǔ)上，對每一類指標(biāo)賦予一定的權(quán)數(shù)，再綜合計分。異地務(wù)工人員可根據(jù)其積分情況享受相應(yīng)的服務(wù)和管理待遇。

他們的基本做法是，按照異地務(wù)工人員自愿申請的原則，對于積分累計超過30分的人員，其政策內(nèi)生育的子女可在產(chǎn)權(quán)房屋所在地或工作地申請入讀公辦學(xué)校排名；積分累計超過60分的人員，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法房產(chǎn)的，在法定工作年齡內(nèi)可申請積分入戶排名。也就是“積分入戶”。他們的市流動人口管理辦公室對需要享受相關(guān)待遇的異地務(wù)工人員按其所得積分高低進行分類排名，排名在市政府每年公布的指標(biāo)數(shù)內(nèi)的，可按有關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)待遇。這樣，農(nóng)民工的市民化過程就體現(xiàn)出了一定的包容性、公正性和秩序性，同時，也可以激勵當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民工積極提高自身素質(zhì)，從而給基層民眾提供了一個上升的通道。

目前，中山市現(xiàn)有城鎮(zhèn)320萬人口中，戶籍人口150萬人，非戶籍的常住人口，即有居住證的是170萬人，非戶籍人口已經(jīng)遠遠超過戶籍人口。城鎮(zhèn)化過程中，流入地城市政府也將會面臨著相同的處境。如何解決這一問題，課題組認為，廣東省的做法值得借鑒。

(四)住房保障是農(nóng)民工市民化的“攔路虎”。

2012年9月10～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組走進青島海信集團，就異地務(wù)工人員基本情況、子女義務(wù)教育、繳納社保、居住情況、在青島落戶等相關(guān)情況，專門制發(fā)調(diào)查問卷(問卷式樣參見附件三)，深入農(nóng)民工調(diào)查了解情況。課題組現(xiàn)場發(fā)放問卷40份，收回問卷40份，回收率100%。分析發(fā)現(xiàn)，在管理比較規(guī)范的大型企業(yè)集團，外來務(wù)工人員的社會保障均能得到較好解決，子女義務(wù)教育情況則因人而異，差別較大。除此之外，住房困難是外來務(wù)工人員面臨的普遍性難題，住房保障事實上已經(jīng)成為影響農(nóng)民工市民化的“攔路虎”。

1.被調(diào)查人員的基本情況。從被調(diào)查人員的性別比例看，男性占55%，女性占45%；從年齡結(jié)構(gòu)看，18～25歲被調(diào)查者占42.5%，26～35歲被調(diào)查者占57.5%；從學(xué)歷狀況看，初中及初中以下占5%，高中占32.5%，大專占47.5%，大學(xué)及大學(xué)以上者占12.5%，另有2.5%被調(diào)查者未選此項；從被調(diào)查者的職位狀況看，普通工人占47.5%，一線管理崗位占42.5%，未選此項者占10%；從被調(diào)查者在青島的工作年限看，3年及以下者占37.5%，4～6年者占32.5%，7～10年者占22.5%，11年以上者占5%，另有2.5%的被調(diào)查者未選此項。

2.近八成農(nóng)民工居住在單位提供的員工宿舍或者租房居住。在居住情況的調(diào)查中，居住在員工宿舍中的被調(diào)查者占57.5%，在外租房居住的被調(diào)查者占20%，兩者合計占77.5%；20%的被調(diào)查者居住在青島市的商品房，另有2.5%的被調(diào)查者未選此項，居住在保障性住房中的被調(diào)查者寥寥無幾。

課題組在廣東惠州市調(diào)研時也了解到，由于保障性住房申請人資格要求過于嚴格，保障范圍非常有限，各地在保障性住房建設(shè)中出現(xiàn)了一方面低收入群體申請困難、另一方面大量已建成的保障房閑置、農(nóng)民工由于戶籍限制無法申請保障房的矛盾局面，同時，保障性住房規(guī)劃設(shè)計不合理、位置偏遠也是重要原因。

3.一半以上的被調(diào)查者有在青島購買住房的意愿但大多無力承擔(dān)高房價。在關(guān)于購房意愿的調(diào)查中，57.5%的被調(diào)查者表示有意愿在青島購買住房，但同時表示目前并沒有購房能力；17.5%的被調(diào)查者表示還未想好；由于房價高、消費高，有2.5%的被調(diào)查者明確表示不打算在青島購買房屋；也有20%的被調(diào)查者未選擇此項。

4.無論被調(diào)查者是否愿意在青島落戶，高房價是制約其決策的第一禍端。在關(guān)于在青島落戶的調(diào)查中，62.5%的被調(diào)查者表示有在青島落戶的意愿，但都表示比較困難，其中原因主要在于以下幾個方面：房價太高，收入與房價不成比例，買不起房；無住房，落戶無意義；自己收入水平較低，消費水平高，生活成本高；落戶要求高，學(xué)歷不夠，手續(xù)繁瑣；無固定住所等。

從填寫了此項內(nèi)容的問卷看，房價太高是所有問卷的共同答案。15%的被調(diào)查者明確表示不愿意將戶口遷至青島，基本理由也是因為房價太高，難以承受。另有20%的被調(diào)查者沒有回答此項內(nèi)容。僅有2.5%的被調(diào)查者表示已經(jīng)將戶口遷移至海信集體戶。這樣，在回答了此項問題的問卷中，無論他們是否愿意將戶口遷至青島，在基本原因欄目，100%的被調(diào)查者均認為，房價太高，難以承受，房價是影響他們作出相關(guān)決策的第一影響要素。

雖然納入分析的問卷樣本量不是太大，但是，結(jié)合政府部門和其他大量調(diào)研結(jié)論，來自農(nóng)民工的直接調(diào)查均顯示，無論農(nóng)民工的學(xué)歷多高，工作年限多長，工作職位如何，住房保障始終都是他們在市民化過程中所要面臨的第一難題。因此，能否嚴格控制房價、加速完善住房保障制度，是決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否順利完成市民化的決定性環(huán)節(jié)；無論從戰(zhàn)略還是從戰(zhàn)術(shù)層面看，均不能允許將高房價問題，再像十八大記者見面會現(xiàn)場，主管部門負責(zé)人回答11歲的小學(xué)生記者那樣，一拖再拖，不負責(zé)任地一味將其甩給未來。治理高房價，必須堅決掀起“打虎行動”，對其持續(xù)保持高壓態(tài)勢。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對政府支出的影響

農(nóng)民工市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無疑需要國家財力保障，但是，如果按照教條式的數(shù)學(xué)計算，不僅將給國家財政造成毀滅性的打擊，而且稅收負擔(dān)也將難以承受；即便按照有序性的原則，完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，建成小康社會，也非10年、20年之功。

事實上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有的確實涉及財政支出責(zé)任的調(diào)整，有的則更多涉及對現(xiàn)行制度的變革，很多也并非是單純的財政支出問題。各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功經(jīng)驗就充分證明了這一點。

戰(zhàn)術(shù)不同，操作思路不同，對財政和宏觀稅負所構(gòu)成的壓力也將“冰火兩重天”。因此，科學(xué)區(qū)分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中的制度性因素和財政責(zé)任，至關(guān)重要。

(一)農(nóng)民工子女義務(wù)教育、社保問題主要涉及財政責(zé)任調(diào)整。

農(nóng)民工市民化對政府財政支出責(zé)任的影響，總體上取決于長期以來我國財政支出在城鄉(xiāng)之間的地區(qū)差別，只有那些與“人頭”緊密相關(guān)的義務(wù)教育和基本社會保障才會構(gòu)成政府財政現(xiàn)實的“硬”支出需求。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策的全國統(tǒng)一、基本社會保障在制度層面的全社會覆蓋為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件，其對國家財政的影響，主要表現(xiàn)為中央和地方、各級地方政府與本地流入地城市政府財政之間的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，全國為此而增加的財政支出總規(guī)模數(shù)量有限。

1.子女義務(wù)教育對國家財政的影響僅取決于城鄉(xiāng)教育生均成本的差異。有效解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，中央財政應(yīng)當(dāng)“補位”，承擔(dān)更大責(zé)任，相應(yīng)減輕流入地城市政府的財政支出壓力。

(1)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育是國家法定的財政支出責(zé)任。貫徹執(zhí)行《義務(wù)教育法》，實行全民義務(wù)教育，是政府對全體國民的承諾性負債，總體上是國家法定的財政支出責(zé)任。無論農(nóng)民工子女究竟在農(nóng)村接受義務(wù)教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務(wù)教育，政府財政都有責(zé)任為其提供基本的教育服務(wù)。

(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均成本差異對國家財政義務(wù)教育支出規(guī)模產(chǎn)生影響。相較于農(nóng)村，城市中的義務(wù)教育設(shè)施成本相對要高一些，農(nóng)民工子女在流入地城市接受義務(wù)教育，相應(yīng)的財政支出要多一些。多支出的義務(wù)教育經(jīng)費總額取決于城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均成本差額與農(nóng)民工子女城鄉(xiāng)流動的數(shù)量。總體看，這個影響總規(guī)模非常有限。

(3)中央財政應(yīng)對跨省流動農(nóng)民工子女義務(wù)教育承擔(dān)責(zé)任，調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付；省域范圍內(nèi)，上級政府應(yīng)當(dāng)增加流入地城市政府義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付。對于因農(nóng)民工子女流動而增加的義務(wù)教育支出總規(guī)模，應(yīng)在中央、省、市、縣等各級政府財政支出責(zé)任中進行分擔(dān)，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大責(zé)任，主要通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付方式加以解決，緩解流入地城市政府財政支出壓力。

對于跨省流動的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費支出，屬于中央政府責(zé)任，應(yīng)由中央財政承擔(dān)，中央財政應(yīng)相應(yīng)增加流入地省份的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出地省份的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，中央財政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

對于本省內(nèi)部跨地市流動的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費支出，屬于省級政府責(zé)任，應(yīng)由省級財政承擔(dān)，省級財政應(yīng)相應(yīng)增加流入地城市的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出地的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，省級財政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

對于本地市內(nèi)部跨縣區(qū)流動的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費支出，屬于地市級政府責(zé)任，應(yīng)由地市級財政承擔(dān)，地市級財政應(yīng)相應(yīng)增加流入縣區(qū)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出縣區(qū)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，地市級財政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

2.基本社會保障對國家財政的影響只取決于實際未參加基本社會保險制度的農(nóng)民工的數(shù)量，但總體不增加政府的承諾性支出責(zé)任。現(xiàn)階段，除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)保險金待遇已經(jīng)實現(xiàn)基本統(tǒng)一，基本養(yǎng)老保險制度也已基本實現(xiàn)全面覆蓋；同時，除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險財政補助水平已經(jīng)實現(xiàn)基本統(tǒng)一。這就在總體上鎖定了政府的承諾性負債，無論農(nóng)民工是否市民化，給予其相應(yīng)的基本社會保障補助是財政不可推卸的支出責(zé)任，問題的關(guān)鍵在于究竟由哪級財政負責(zé)支出。

(1)農(nóng)民工市民化總體不增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險財政補助支出規(guī)模。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)保險金財政補助、基本醫(yī)療保險財政補助標(biāo)準(zhǔn)的基本統(tǒng)一，決定了無論農(nóng)民工生活在農(nóng)村保持農(nóng)民身份，還是生活在城市轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，只要其參加基本社會保險制度(現(xiàn)階段，新農(nóng)保、新農(nóng)合以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度屬于參保人自愿參加范圍，并不具有強制性)，財政對其的補助是法定的、無條件的，因此，農(nóng)民工市民化總體上并不增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險財政補助支出規(guī)模。

(2)實際未參加基本社會保險制度的農(nóng)民工是影響財政補助規(guī)模的現(xiàn)實因素，但并不因此而擴大財政支出總體責(zé)任。由于現(xiàn)階段農(nóng)民工參加基本社會保險制度完全是出于個人自愿，無法律強制性，除了在農(nóng)村已經(jīng)參加了新農(nóng)保、新農(nóng)合，或者在城市已經(jīng)參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工以外，可能仍然會有一部分農(nóng)民工事實上并未參加任何基本社會保險制度，農(nóng)民工市民化過程中的基本社會保障財政支出也僅僅只是涉及這一部分農(nóng)民工。雖然對這一部分農(nóng)民工并沒有詳細的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對其具體規(guī)模尚無從得知，但是，鑒于我國基本社會保障制度已經(jīng)實現(xiàn)了全面覆蓋，農(nóng)民工的基本社會保障已經(jīng)有了多種渠道，實際并未參加任何基本社會保險制度的農(nóng)民工絕對不會是2.3億人，有可能比這一數(shù)字少得多得多。

假設(shè)有1/4～1/5，也即4000萬～5000萬人，如果財政按照新農(nóng)保、新農(nóng)合人均補助100～200元一次性建立起這些農(nóng)民工的基本社會保障制度，大約也就需要財政補助100億元左右，國家財政完全有這個能力。況且，這個數(shù)字還是在假設(shè)這些農(nóng)民工全部自愿加入基本社保制度的前提下。同時，應(yīng)當(dāng)看到，在財政出資補助的同時，農(nóng)民工的基本社會保障基金自己繳費部分也會隨之大幅增長，帶動全國社保基金收入同步大幅增長。財政出資補助，起到了完善農(nóng)民工社保制度、推動市民化過程加速發(fā)展、社保基金大幅增長“一石三鳥”的帶動作用。最重要的是，這個財政欠賬遲早是要補上的，總體并沒有擴大財政支出責(zé)任。

(3)失業(yè)保險、工傷保險、生育保險*據(jù)京華時報消息，我國生育險覆蓋面將由之前的主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工擴至所有個體企業(yè)，不再限制戶籍。人社部2012年11月20日就《生育保險辦法(征求意見稿)》公開征求意見。其中兩條重要規(guī)定是：生育保險的繳費比例大幅降低，由現(xiàn)行規(guī)定的1%降為“不超過0.5%”；生育保險覆蓋的范圍擴大，囊括了個體企業(yè)，這樣“有利于體現(xiàn)社會保障的公平性”。 京華時報， 2012年11月21日。只涉及用工雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不影響政府財政支出責(zé)任。現(xiàn)階段，我國失業(yè)保險制度對農(nóng)民工實行不繳費、低待遇的保險政策；工傷保險制度也日益重視對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護，在工傷認定、保險待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實現(xiàn)一致?？傮w看，這類保險只是涉及用工雙方在相關(guān)保險領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不涉及政府財政支出，從而不影響政府財政支出責(zé)任。

(4)農(nóng)民工基本社會保障只涉及中央和地方各級政府的財政支出責(zé)任調(diào)整。對于在戶籍地已經(jīng)參加了基本養(yǎng)老保障的農(nóng)民工來說，在由欠發(fā)達省份向發(fā)達省份城市流動時(跨省流動養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶目前尚不能轉(zhuǎn)移接續(xù))，中央財政應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)減欠發(fā)達地區(qū)的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助，相應(yīng)調(diào)增流入地省份的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助；這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動時(目前養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn))，上級政府應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加流入地城市政府的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助，調(diào)減流出地政府的基礎(chǔ)補助。

對于在戶籍地沒有參加基本養(yǎng)老保障的農(nóng)民工來說，跨省之間的流動，中央政府應(yīng)當(dāng)按照補助流出地省份“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地省份的比例進行相應(yīng)補助。這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動時，上級政府應(yīng)當(dāng)按照補助流出地地市“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地地市的比例進行相應(yīng)補助。對于從未參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工來說，這部分“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補助是市民化過程中財政的現(xiàn)實支出。

現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度強烈的地域性不利于農(nóng)民工市民化。對于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來說，要在流入地實現(xiàn)市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入，這不僅涉及財政轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整，而且還會增加部分財政投入規(guī)模。

對于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險制度的農(nóng)民工來說，它會增加流入地政府的財政投入責(zé)任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。但是，總體上不會增加政府已經(jīng)承諾的財政支出規(guī)模。

(二)住房保障問題制度因素是主因。

我國擁有當(dāng)今世界最具優(yōu)越性的社會制度，土地的公有制能夠保障國家在解決居民住房問題上擁有更加廣闊的回旋余地。住房保障、商品房價格之所以演變?yōu)檩^長時期以來巨大的社會問題，根子出在制度設(shè)計層面，并非單純的財政與財力問題。應(yīng)當(dāng)看透這個本質(zhì)。

1.保障性住房主要涉及制度調(diào)整，扭曲的財政體制培植出土地財政“毒瘤”。當(dāng)今世界，現(xiàn)代市場經(jīng)濟無疑是在資源配置領(lǐng)域相對有效的體制機制，但是，在利用現(xiàn)代市場機制發(fā)展我國經(jīng)濟的過程中，應(yīng)當(dāng)更多結(jié)合我國的社會主義性質(zhì)獨立進行發(fā)展和創(chuàng)造，市場經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)為發(fā)展我國的社會主義服務(wù)，市場經(jīng)濟是手段，本身并非目的。我們不能本末倒置。死板教條的市場經(jīng)濟救不了西方，也注定解決不了我國社會的根本問題。對此，應(yīng)當(dāng)堅持辯證觀點，根植國情務(wù)實發(fā)展。

土地是人類最為重要的生產(chǎn)資料和生活資料，我國擁有世界上最具優(yōu)越性的土地制度，是我國社會主義性質(zhì)的根本保障。在土地制度領(lǐng)域，我國存在城鎮(zhèn)土地過度市場化、農(nóng)村土地市場化不足的根本問題。城鎮(zhèn)中低收入階層住房困難、農(nóng)民工市民化缺乏住房保障、農(nóng)村在市場經(jīng)濟體制下仍然貧窮落后、社會分化持續(xù)加劇等社會矛盾的加深和積累，土地領(lǐng)域不合國情的體制機制是個根源。

2010年，剔除棚改房用地后，我國商品房供地比率為82.08%，保障性住房供地比率僅為17.92%，前者是后者的4.58倍。在住房投資品屬性嚴重超過其生活品屬性的客觀情況下，比例超過80%的住房用地市場化率嚴重脫離我國國情。

財權(quán)層層上收、事權(quán)逐級下放，地方財政自給率偏低，現(xiàn)行不合理的分稅制財政體制，逼迫地方政府熱衷于賣地取財，極力推動房地產(chǎn)市場化、商品化，而淡化保障性住房建設(shè)責(zé)任，最終培植出遍布整個社會的“土地財政毒瘤”。

2009年、2010年，全國土地出讓金收入，分別占地方本級財政收入和地方財政支出的43.68%、23.33%和51.71%、28.53%。*雖然地方本級財政收入和中央稅收返還及中央轉(zhuǎn)移支付資金共同構(gòu)成地方財政收入，但在地方政府看來，由于可以掌握收支安排主動權(quán)，地方本級財政收入的地位要重要得多。2009年和2010年，地方財政收支自給率只有53.41%和55.18%，*根據(jù)財政部網(wǎng)站《2009年、2010年全國財政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計算獲得。自給率明顯偏低，這就更加凸顯了地方政府可以自由支配的土地出讓金對于它的重要意義。

2.住房保障對財政的壓力通過已經(jīng)超發(fā)的國債能夠化解。近年來，由于國家收入預(yù)算不科學(xué)而導(dǎo)致預(yù)算赤字大規(guī)模超過實際需要，超需求發(fā)債在財政手中已經(jīng)沉淀了大量“余錢”，截至2012年年底，至少在2萬億元以上。住房保障對財政的壓力通過已經(jīng)超發(fā)的國債完全可以化解。

2010年，財政超收9150億元，完成年初預(yù)算支出的赤字需要量為1350億元，而當(dāng)年預(yù)算赤字為10 500億元，致使國債超發(fā)9150億元；2011年，財政超收約為14 580億元，當(dāng)年預(yù)算赤字為9000億元，超發(fā)國債9000億元。2012年，預(yù)計國家財政收入與預(yù)算支出基本持平，國家超發(fā)赤字國債8000億元。三年累計財政超發(fā)國債大約在2.5萬億元以上。如果運用得當(dāng)，財政保持持續(xù)投入，將會對順利完成“十二五”時期3600萬套國家保障房建設(shè)任務(wù)起到?jīng)Q定性作用。

3.應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌解決城市中低收入群體和農(nóng)民工的住房保障問題。與住房實物分配制度根本不同的是，20世紀90年代中后期的住房制度改革，將城鎮(zhèn)居民的基本住房需求全面推向市場，催生了對住房產(chǎn)品巨大的被動需求，尤其是中低收入家庭對基本保障住房的被動需求。而同時，財政支出政策并未對住房制度改革給予有效銜接，特別是公共財政對中低收入家庭的基本住房未給予應(yīng)有保障，我國社會整體福利水平大為降低。因此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌解決城市中低收入群體和農(nóng)民工的住房保障問題。

在商品房供地比率已經(jīng)超過80%的情況下，我國財政用于保障性住房的支出政策，受益范圍和保障規(guī)模嚴重不足。從2009年全國財政支出決算情況看，*根據(jù)財政部網(wǎng)站《2009年全國財政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。保障性住房支出占當(dāng)年財政支出(一般預(yù)算支出)的比例為0.95%；地方政府保障性住房支出比例則更低，僅為0.29%。在地方政府當(dāng)年1.2萬億元的土地出讓金支出中，用于廉租房的支出僅占1.5%。從總體規(guī)?？矗?009年，我國財政用于保障性住房的支出，包括一般預(yù)算支出和預(yù)算外支出安排的保障房支出，總計只有913億元，不足當(dāng)年預(yù)算內(nèi)行政開支(一般公共服務(wù)支出)的1/10，僅相當(dāng)于全口徑預(yù)算支出(包括一般預(yù)算支出和預(yù)算外支出)的0.89%。

近兩年，財政在保障性住房的投入方面明顯加快，對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大。2011年，國家財政投入保障性住房3821億元，同比增長60%；預(yù)計2012年比2011年持平或者略快。目前，我國住房保障支出主要由地方財政完成，其中有相當(dāng)部分支出由中央財政轉(zhuǎn)移支付。2011年，中央在住房保障支出中對地方財政轉(zhuǎn)移支付1471億元，占當(dāng)年地方住房保障財政支出總額的42.12%。*根據(jù)財政部網(wǎng)站《2011年全國財政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)資金主要靠城鄉(xiāng)要素平等交易制度變革解決。

橫亙在城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的制度籬笆，不僅嚴重阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)中的市場化流動，而且國家不平等的征地制度，也嚴重損害了農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的合法權(quán)益，給國家財政附加了沉重的制度負擔(dān)。農(nóng)民是我國不乏創(chuàng)造力和創(chuàng)新精神的平等的社會成員，制度枷鎖不除，“三農(nóng)”問題、“二元”結(jié)構(gòu)難以真正破解，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也難覓出路。必須改革國家現(xiàn)行征地制度，建立城鄉(xiāng)土地要素真正平等交易的國家征地制度，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)開辟資金來源。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)驗極有參考價值。它在理論和實踐方面理順了國家糧食安全與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在土地等基本生產(chǎn)要素方面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)平等交易，在量化農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟有關(guān)財產(chǎn)關(guān)系方面實現(xiàn)了“還權(quán)賦能”、“確權(quán)頒證”，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中推進了基本公共服務(wù)均等化，在一系列制度變革的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的根本變革，達到了農(nóng)民市民化與否完全取決于其個人偏好，而不決定于附加在“市民”背后的社會福利。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試點，財政并未為改革中的建設(shè)資金承擔(dān)額外支出，運用市場機制，農(nóng)村要素巨大價值的顯性化，足以承擔(dān)必要的建設(shè)支出，并不為此而擴大財政的公共支出責(zé)任。相反，農(nóng)村面貌的巨大改變，在一定程度上還會抵消農(nóng)民工市民化的巨大社會壓力，農(nóng)民工返鄉(xiāng)也將不再是躲避經(jīng)濟危機的單純的策略性行為，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，也將迎來經(jīng)受過工業(yè)化洗禮的、穩(wěn)定的新生力量。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所運用的這種類似于“圍魏救趙”(“建鄉(xiāng)救城”、“城鄉(xiāng)一體”)、“釜底抽薪”的改革實踐，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展、市民化、工業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化、信息化多元共贏，代表了新時期我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。

(四)農(nóng)民工市民化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、城管費用支出、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等主要依靠經(jīng)濟發(fā)展逐步解決。

現(xiàn)階段，因為一個農(nóng)民工，從我國西南邊陲、或者西北邊疆流動到北京面臨市民化，北京市政府就要專題討論，為其修建專門的體育館、文化場所、娛樂場所，特別為其拓寬馬路、安裝路燈、修建停車場，增派警察、強化巡邏、維護公共治安，這樣的愿望固然可以理解，這樣的服務(wù)水平也著實令人向往，但從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理的實踐看，因為一個農(nóng)民工的原因，我還沒有聽說過這樣的事情發(fā)生過。也許，歷朝歷代的皇帝可能有這樣的權(quán)力來為此作出專門安排。

個人從京外大學(xué)畢業(yè)分配到北京工作，也沒有感覺到北京為我們這樣的大學(xué)生的到來，專門增添了什么樣的公共設(shè)施，看到的事實只是，隨著北京經(jīng)濟的快速發(fā)展，北京的公共基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。

極端的假設(shè)只為說明，農(nóng)民工市民化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、城管費用支出、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等，更多是一種公共選擇和公共決策行為，與農(nóng)民工個體或者整體并不直接相關(guān)，相關(guān)的支出并不能直接攤算到每個農(nóng)民工身上(除與“人頭”直接相關(guān)的基本社會保障補助外)。同時，在估測農(nóng)民工市民化過程中的所謂政府“成本”時，也不能運用這種方法來推算。難道，不按照這種公式推算來匹配相應(yīng)的基本公共服務(wù)配套支出，農(nóng)民工就無法實現(xiàn)市民化嗎？事實上，長期以來，他們同城鎮(zhèn)居民一樣，一直就生活在各自打工的城市。即便在發(fā)達的西方社會，人們在定居點的選擇上，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也仍然屬于“用腳投票”的范圍。

城鎮(zhèn)化過程中的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理水平無疑需要加快發(fā)展和提升，包括城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也應(yīng)當(dāng)加快推進，但是，總體上，這屬于發(fā)展問題；其對于財政支出的影響，則屬于政府財政的潛在支出需求，根本上需要通過加快經(jīng)濟發(fā)展來統(tǒng)籌加以解決。

[1]胡錦濤：《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會工作報告》。

[2]國家統(tǒng)計局：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。

[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《國際金融危機對農(nóng)民工就業(yè)影響的調(diào)查報告》。

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化調(diào)查報告》。

[5]《新農(nóng)村建設(shè)模式研究》聯(lián)合課題組：《新農(nóng)村建設(shè)模式研究》，載于財政部財政科學(xué)研究所《研究報告》2012年第121期。

[6]國家發(fā)改委：《城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題調(diào)研工作方案》。

[7]財政部網(wǎng)站：《2009、2010、2011年全國財政決算》。

F812.45

A

2095-3151(2014)02-0057-23

本部分執(zhí)筆人：許生。