關(guān)于恢復公務員工齡工資制度的探討

黎廣勝

今年全國“兩會”上，第十二屆全國政協(xié)委員、中國作家協(xié)會會員何香久向大會提交提案，建議大幅提高中國公務員的工資，尤其是基層公務員群體的工資。何香久還建議要恢復2006年工資改革時取消的公務員的工齡工資，標準設(shè)為每年50元—100元比較合適。（參見2014年3月2日《南方都市報》）對此，社會曾產(chǎn)生廣泛討論。筆者支持關(guān)于恢復公務員工齡工資制度的觀點。

一、公務員工齡工資制度的實施情況

最早出現(xiàn)對工齡表述的正式文件是1953年1月26日勞動部公布的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》，而我國的公務員工齡工資制度，始建于1985年的機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革。1985年的工資改革，國家機關(guān)、事業(yè)單位行政人員、專業(yè)技術(shù)人員均實行以職務工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，按照工資的不同職能，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資四個組成部分，并規(guī)定了工作人員套改職務工資、計發(fā)工齡津貼的具體辦法。

1993年機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革，機關(guān)與事業(yè)單位在工資制度上相互分離，實行了不同的工資制度。其中，行政機關(guān)公務員實行職務職級工資制，公務員工資按不同職能，分為職務工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個部分。根據(jù)規(guī)定，公務員工齡工資按工作人員年限確定，工作年限每增加一年，工齡工資增加1元，一直到離退休的當年為止。

2006年機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革是新中國成立以來第四次大的改革。這次改革，將公務員基本工資結(jié)構(gòu)由原來的職務工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四項構(gòu)成簡化為職務工資、級別工資兩項構(gòu)成，取消了公務員工齡工資和基礎(chǔ)工資制度。同時規(guī)定：“實行級別與工資等待遇適當掛鉤。廳局級副職及以下職務層次的公務員，任職時間和級別達到規(guī)定條件后，經(jīng)考核合格，可以享受上一職務層次非領(lǐng)導職務的工資等待遇?！?/p>

二、恢復公務員工齡工資制度的必要性

（一）有利于徹底解決基層公務員待遇偏低的問題

當前，我國基層公務員待遇偏低是一個普遍的現(xiàn)象。解決基層公務員待遇偏低問題的途徑，現(xiàn)在比較主流的意見是建立公務員職務與職級并行制度。但是，經(jīng)過2006年工資改革后接近長達8年時間的探索，這一項制度并未能真正建立起來?？梢?，職務與職級并行制度在進行頂層設(shè)計的過程中存在著一定的困難和問題。筆者認為，職務與職級并行制度較難建立起來的原因，主要有兩個方面：一是如何妥善解決職務職級并行制度和非領(lǐng)導職務制度的關(guān)系。《公務員法》第十六條規(guī)定，“公務員職務分為領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務”，“非領(lǐng)導職務層次在廳局級以下設(shè)置”；第十七條規(guī)定，“綜合管理類的非領(lǐng)導職務分為：巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員?！睂嵭新殑张c職級并行制度后，在一個科級機構(gòu)中，這意味著該單位的科員達到規(guī)定條件并經(jīng)考核合格后，即可享受副主任科員的工資等待遇。但是，《公務員法》第十八條規(guī)定：“各機關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機關(guān)公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件?！边@說明，一個機關(guān)的領(lǐng)導職務與非領(lǐng)導職務是受職數(shù)和任職資格條件限制的。那么，如何妥善處理好職務與職級并行制度和非領(lǐng)導職務制度的關(guān)系？實行公務員職務與職級并行制度之后，公務員非領(lǐng)導職務制度是否還有存在的必要？這是在進行職務與職級并行制度設(shè)計中無法回避的問題。二是如何處理職務與級別的剛性限制問題。首先是職務的剛性限制問題?！豆珓諉T法》第二十九條規(guī)定：“公務員的職務應當對應相應的級別”。這表明，公務員的待遇受制于職務的剛性約束，因為公務員的職務決定公務員的級別，級別比對職務并隨職務變化。所以，職務晉升幾乎成為公務員個人發(fā)展的唯一路徑。另外一個方面是級別的問題。由于公務員所在機構(gòu)的層級決定了公務員職級的最高限，因此基層公務員上升的空間很有限。比如在科級機構(gòu)，其領(lǐng)導職務最高是正科級，而職務又決定級別，行政級別最高也就是正科級。很多基層一線的公務員，機構(gòu)本身的規(guī)格就低，職務層次相應也低，在其一生的職業(yè)生涯中往往只有辦事員與科員兩個職務晉升臺階。若其職務得不到提升，級別就不能提高；職級不提高，也就難以解決其待遇問題。因此，如何突破職務與級別的這些剛性限制，也是在進行職務與職級并行制度設(shè)計中必須解決的問題。筆者認為，若恢復實行公務員工齡工資制度，則可另辟蹊徑，無需討論公務員的非領(lǐng)導職務序列和公務員職數(shù)限制等問題，上述困境自然迎刃而解。所以，若從制度設(shè)計的層面看，在恢復工齡工資且適當提高工齡工資標準、公務員工資結(jié)構(gòu)中其他構(gòu)成不變的情況下，恢復并實行工齡工資制度有利于徹底解決基層公務員待遇偏低的問題。

（二）有利于完善公務員工資結(jié)構(gòu)

公務員的基本工資構(gòu)成為職務工資和級別工資兩項。除此之外，公務員工資還包括津貼補貼和年終一次性獎金。但是，從工資改革后公務員的工資構(gòu)成比重來看，基本工資所占比重過低、津貼補貼所占比重過大的現(xiàn)象突出（以某正科級公務員2011年工資收入為例，其基本工資所占比重僅為40%，見圖1），引起不少詬病，最大的問題是擴大了公務員工資收入的地區(qū)差距，影響了分配公平。為消除這一不合理現(xiàn)象，在下一步推進公務員工資制度改革進程中，我們就要注意合理控制公務員津貼補貼在工資結(jié)構(gòu)中的比例，適當提高基本工資的比重。筆者認為，如果恢復公務員工齡工資，則意味著增加了公務員津貼補貼之外的工資構(gòu)成，從而控制了公務員津貼補貼在工資結(jié)構(gòu)中的比重，這有利于調(diào)節(jié)我國不同地區(qū)之間的公務員工資收入差距。

[正科][其他

2%][職務工資

17%][級別工資

23%][津補貼

58%]

圖1 2011年某正科級公務員收入結(jié)構(gòu)圖

（三）有利于健全工資的激勵功能

考慮到我國公務員絕大部分在縣以下基層單位工作和擔任科級以下職位的情況，為了鼓勵廣大基層公務員安心本職工作，緩解都去擠職務這個“獨木橋”的矛盾，2006年公務員職級工資制改革方案中對基層公務員采取了相應的傾斜措施。主要包括：適當加大不同職務對應級別的交叉幅度，將公務員對應的級別數(shù)由原來的15個增加到27個，各職務對應的級別數(shù)相應增加，科員、辦事員從原來的對應的6個級別增加到對應9個級別，副科級從原來的對應5個級別增加到對應8個級別，給低職務公務員提供了一定的級別晉升空間?？傮w上看，在2006年的公務員工資改革中，加大級別工資的比重，使晉升級別對提高工資發(fā)揮了更大的作用；實行級別與工資等待遇掛鉤，使公務員不晉升職務也能提高待遇。但是，正如前面所述，由于公務員職務與級別的剛性限制，這些傾斜措施并不能從根本上扭轉(zhuǎn)基層公務員待遇偏低的現(xiàn)實，對長期在基層一線勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)地工作的公務員根本起不到激勵的作用。

另外，在討論工齡工資問題時，有人認為工齡工資和級別工資都能體現(xiàn)資歷因素，如果恢復工齡工資，公務員工資構(gòu)成就會存在功能重疊的矛盾。筆者認為，這只是看到問題的表象，而沒有看到問題的實質(zhì)。因為根據(jù)規(guī)定，在確定公務員級別和級別工資檔次、執(zhí)行相應的級別工資標準時，我們必須根據(jù)公務員所任職務、德才表現(xiàn)、工作實績和資歷來確定。這說明，級別工資的主要功能是體現(xiàn)“功勞”的問題，而不是“苦勞”的問題。而且，按照公務員正常晉升級別工資的辦法，公務員一般每五年可在所在職務對應的級別內(nèi)晉升一個級別，一般每兩年可在所任級別對應的工資標準內(nèi)晉升一個工資檔次。但是按照規(guī)定，當公務員的級別達到所任職務對應最高級別后，就不得再晉升級別。這說明，級別工資雖然也考慮到了資歷因素，但它并不能解決公務員的“年功”問題。而且，由于公務員的級別工資標準比較低，對于工齡較長的公務員來說，即使其能夠享受上一級職務所對應最高級別的待遇，級別工資也并不能起到很好的激勵作用。在此情況下，筆者認為恢復并實行公務員工齡工資制度，無疑是一種比較理想的選擇。

三、恢復公務員工齡工資制度的兩點建議

（一）依法確認公務員工齡工資制度

《公務員法》第七十三條規(guī)定：“公務員實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結(jié)合的工資制度?！钡谄呤臈l規(guī)定：“公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金?！币虼?，恢復公務員工齡工資制度，必須獲得法律上的確認。為此，建議國家有關(guān)部門提請全國人大常委會對《公務員法》進行修改。在公務員工資結(jié)構(gòu)方面，建議將《公務員法》第七十四條修改為：“公務員工資包括基本工資、工齡工資、津貼、補貼和獎金。”

（二）適當提高公務員工齡工資標準

從工作性質(zhì)和工作量上來看，公務員的工作性質(zhì)主要是服務性的，很難用市場經(jīng)濟效益指標來衡量，也很難用量化指標來考核，在基層公務員中，最可能引起比較的就是工齡長短的不同，也就是說工作總量的不同。因此，從勞動創(chuàng)造的價值量大小這一角度出發(fā)，適當增加工齡工資標準是十分必要的。從經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，提高工齡工資標準也純屬必然。至于工齡工資標準確定為每年50元還是100元，筆者認為這需要經(jīng)過一次比較全面的綜合調(diào)查測算后方能確定。不過，有一點是肯定的，就是工齡工資不能再確定為“工作年限每增加一年，工齡工資增加1元”。

（作者系廣西人力資源和社會保障廳規(guī)劃財務處處長，副研究員）