試論如何依靠消防執(zhí)法提升消防監(jiān)督管理水平

黃 穎

(南昌市公安消防支隊(duì)，江西南昌 330000)

1 消防監(jiān)督管理概念

廣義的消防監(jiān)督管理是政府及其職能部門、社會(huì)單位、組織、公民等為保障消防安全從事的一切管理活動(dòng)的總稱。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的消防工作新機(jī)制要求，《中華人民共和國消防法》從政府職能部門的角度，明確了地方人民政府在火災(zāi)預(yù)防、滅火救援等方面的職責(zé);明確了政府有關(guān)部門、團(tuán)體在消防安全教育、消防安全檢查等方面的職責(zé);強(qiáng)化了對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)的監(jiān)督;賦予了公安派出所消防監(jiān)督管理職責(zé)。從社會(huì)單位、組織、公民角度，強(qiáng)化了社會(huì)單位、組織和公民在保障消防安全方面的具體義務(wù)。

狹義的消防監(jiān)督管理僅指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)從事有關(guān)消防監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)、控制等一系列活動(dòng)，具體有建設(shè)工程消防監(jiān)督管理、消防監(jiān)督檢查、消防行政強(qiáng)制、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰、消防刑事案件辦理。

2 消防監(jiān)督管理方式簡述

一是社會(huì)單位的“全面負(fù)責(zé)”。為確保本單位消防安全開展的各種行為均可稱為消防監(jiān)督管理，其實(shí)質(zhì)是單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任，這也是《消防法》確立的消防工作原則之一。但由于我國消防工作社會(huì)化程度總體較低，近年來單位消防安全主體責(zé)任落實(shí)雖然有所改進(jìn)，但與消防工作要求還有較大差距，已經(jīng)成為制約消防工作社會(huì)化的一大瓶頸。

二是政府部門的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。消防安全是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。政府部門必須加強(qiáng)對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)，也符合《消防法》關(guān)于政府消防工作責(zé)任原則規(guī)定的精神。上至中央人民政府、下至地方各級(jí)政府，都必須在宏觀規(guī)劃、火災(zāi)預(yù)防、農(nóng)村消防、組織建設(shè)、滅火救援、執(zhí)法監(jiān)督等各個(gè)方面落實(shí)具體的消防工作責(zé)任。同時(shí)各級(jí)公安、安監(jiān)、建設(shè)、工商、質(zhì)監(jiān)、教育、人力資源等部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，依法履行相應(yīng)的消防安全職責(zé)。

三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“依法監(jiān)督”。這是普遍公認(rèn)的最為有效的消防監(jiān)督管理方式，公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)應(yīng)從宣傳教育、監(jiān)督執(zhí)法、滅火救援、隊(duì)伍建設(shè)和廉政建設(shè)等方面落實(shí)具體工作職責(zé)，依法對(duì)違反消防安全的各種行為實(shí)施監(jiān)督管理，確保消防安全。

四是社會(huì)群眾的“輿論引導(dǎo)”。隨著消防安全社會(huì)化程度不斷提升，社會(huì)關(guān)注度的不斷增強(qiáng)，通過群眾輿論實(shí)施消防監(jiān)督管理的行為也越來越多、效果也相對(duì)明顯，日漸成為實(shí)施消防監(jiān)督管理的主要方式。比如，開通“96119”火災(zāi)隱患舉報(bào)投訴熱線，接受群眾對(duì)身邊火災(zāi)隱患或消防違法行為的舉報(bào)。

3 當(dāng)前消防監(jiān)督管理存在問題分析

3.1 最根本的問題是混淆了消防執(zhí)法與消防監(jiān)督管理概念

消防執(zhí)法是在實(shí)現(xiàn)國家公共消防行政管理職能的過程中，由法定的公安消防機(jī)構(gòu)依照法定程序?qū)嵤┫佬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共消防利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為，屬于消防監(jiān)督管理范疇，不能等同于消防監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國消防法》既賦予了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，又賦予了政府職能部門、社會(huì)單位和群眾確保消防安全職責(zé)和義務(wù)。無論是廣義的還是狹義的消防監(jiān)督管理，都不能因?yàn)閺氖孪辣O(jiān)督管理工作的主體不同而混淆或者是“偷換”消防監(jiān)督管理概念。然而這卻是實(shí)際工作中最根本、最嚴(yán)重的問題，即把狹義的消防監(jiān)督管理概念“無限放大”，單純認(rèn)為消防監(jiān)督管理就是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)職責(zé)，“消防監(jiān)督管理就是消防部門的事”的觀念根深蒂固，由此造成消防監(jiān)督管理理念不適應(yīng)社會(huì)要求、主體責(zé)任得不到落實(shí)。

3.2 最普遍的問題是消防執(zhí)法思維的偏差

長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的影響和消防部門的體制等客觀原因限制，消防執(zhí)法部門自我角色定位不準(zhǔn)，執(zhí)法思維存在偏差，導(dǎo)致消防監(jiān)督管理效果不明顯。一是消防工作長期以來依靠消防部門“單打獨(dú)斗”、大包大攬，將本應(yīng)由社會(huì)各方分擔(dān)的消防安全責(zé)任集于一身，致使政府、部門、單位、職工、群眾的消防工作職責(zé)不清、任務(wù)不明。二是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。現(xiàn)實(shí)中，消防部門既是游戲規(guī)則的制定者、又是很多規(guī)則的執(zhí)行者，這事實(shí)上自身既是監(jiān)督者又是執(zhí)法者的身份與相關(guān)法律規(guī)則是違背的。為數(shù)不多的消防監(jiān)督執(zhí)法人員既是審批者、又是驗(yàn)收人，既是執(zhí)法責(zé)任人、又是維護(hù)消防安全的責(zé)任人，這不僅會(huì)導(dǎo)致消防安全責(zé)任邏輯的混亂，更容易滋生執(zhí)法不公、不廉等隊(duì)伍管理方面的問題。三是習(xí)慣性的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法思維。受傳統(tǒng)單向型管理思維模式的影響，在消防工作任務(wù)日益繁重的新形勢(shì)下，消防部門往往還是習(xí)慣于通過各種專項(xiàng)治理活動(dòng)開展消防監(jiān)督管理，既缺乏對(duì)單位的精確指導(dǎo)和雙向交流，又不利于單位主體責(zé)任的自主發(fā)揮，造成消防部門和社會(huì)單位的“雙向被動(dòng)”。

3.3 最突出的問題是缺乏有效的人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

就公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)而言，現(xiàn)役體制下消防監(jiān)督技術(shù)人員的流失非常嚴(yán)重，消防監(jiān)督管理警力不足是客觀事實(shí)。江西省工商部門登記在冊(cè)的具有法人資格的單位有113萬余家，全省消防監(jiān)督干部僅600余人，僅僅依靠“傳統(tǒng)觀念”對(duì)單位實(shí)施消防監(jiān)督管理基本不可能實(shí)現(xiàn)。另外受于體制原因，很多人認(rèn)為自己要面臨二次就業(yè)，不可能長期從事消防監(jiān)督管理工作，學(xué)而無用的思想比較嚴(yán)重，造成監(jiān)督管理人員得過且過，不愿意花更多的精力去學(xué)習(xí)相關(guān)的業(yè)務(wù)，對(duì)自身業(yè)務(wù)提升要求不高。部隊(duì)內(nèi)部按崗施訓(xùn)、定向培養(yǎng)等專業(yè)人才隊(duì)伍培訓(xùn)的機(jī)制不完善，消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力靠實(shí)踐中自學(xué)為主?；鶎酉辣O(jiān)督人員人少事多，每一名監(jiān)督人員被要求為多面手，很難達(dá)到精準(zhǔn)的專業(yè)水平。就社會(huì)單位、組織而言，鮮有專職消防工作人員，很多消防控制室需要持證上崗的專業(yè)人員也大都由保安兼任。其他從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)，個(gè)人消防安全意識(shí)和素質(zhì)更是參差不齊，直接導(dǎo)致單位、社會(huì)整體消防監(jiān)督管理水平低下。

4 必須依靠消防執(zhí)法來提升消防監(jiān)督管理水平

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜、社會(huì)財(cái)富不斷積累，消防工作任務(wù)愈加繁重，在根本問題、突出問題沒有得到解決的前提下，消防監(jiān)督管理工作面臨著社會(huì)火災(zāi)防控的巨大壓力。一些地區(qū)、部門和單位消防安全責(zé)任不落實(shí)、工作不到位，公共消防安全基礎(chǔ)建設(shè)同社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，消防安全保障能力同人民群眾的安全需求不相適應(yīng)，公眾消防安全意識(shí)同現(xiàn)代社會(huì)管理要求不相適應(yīng)。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依靠“保姆式監(jiān)管”、“地毯式排查”、“運(yùn)動(dòng)式整治”等消防監(jiān)督模式，不能滿足現(xiàn)實(shí)火災(zāi)防控斗爭的需要，社會(huì)單位“四個(gè)能力建設(shè)”、消控室及消防設(shè)施標(biāo)識(shí)化建設(shè)等管理模式操之過急影響了工作成效。而消防監(jiān)督管理的核心就是責(zé)任制落實(shí)。通過對(duì)消防監(jiān)督管理存在問題的分析，筆者認(rèn)為，消防部門在政府、單位、組織、公民等各個(gè)層面對(duì)推動(dòng)主體責(zé)任落實(shí)方面的作用是關(guān)鍵的，甚至是起決定作用的，消防執(zhí)法在其中有著不可替代、舉足輕重的作用，是實(shí)現(xiàn)高效消防監(jiān)督管理的有力手段和主要方式。

4.1 厘清職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“重心轉(zhuǎn)移”

消防部門作為代表本級(jí)人民政府依法實(shí)施消防監(jiān)督管理的職能部門，是全社會(huì)遵守和執(zhí)行消防法律法規(guī)的監(jiān)督者、管理者、指導(dǎo)者和服務(wù)者。在明確這個(gè)定位的前提下，確立起與自己法律地位和能力相稱的理念和思維，與執(zhí)法客體和對(duì)象建立平等、平和的互動(dòng)關(guān)系，把自己集于一身而又決定不了、負(fù)擔(dān)不起的很多東西，該是政府的還給政府、該是社會(huì)的還給社會(huì)、該是單位的還給單位，從而集中精力更好地履行法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，將工作重心轉(zhuǎn)移到消防監(jiān)督執(zhí)法和指導(dǎo)服務(wù)上。通過對(duì)單位、對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等相應(yīng)責(zé)任主體的監(jiān)督、檢(抽)查、指導(dǎo)和服務(wù)，確保整個(gè)社會(huì)消防安全責(zé)任機(jī)制運(yùn)行正常，發(fā)揮好消防工作“啄木鳥”的作用。比如，將消防審核驗(yàn)收等技術(shù)性事務(wù)交給社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)后，執(zhí)法部門只需要加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，確保其按照法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的要求確保工作質(zhì)量，堵住“先天性”火災(zāi)隱患產(chǎn)生的源頭，從而實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)從“整改型”向“管理型”轉(zhuǎn)變，既降低了工作難度，又提高了工作效率。

4.2 培育中介，建立消防監(jiān)管新機(jī)制

社會(huì)中介服務(wù)是單位履行主體責(zé)任的有效補(bǔ)充。如前文所述，消防工作畢竟不是社會(huì)單位的主業(yè)，而只是其順利實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的安全保障之一，因此單位開展消防工作永遠(yuǎn)只是非專業(yè)性的。而消防設(shè)計(jì)、消防設(shè)施檢測(cè)和維保、消防審核和驗(yàn)收等事關(guān)單位主體責(zé)任落實(shí)的工作又需要專業(yè)的知識(shí)和技能，這就需要社會(huì)單位在履行主體責(zé)任之余，能夠有一支專業(yè)的服務(wù)力量來彌補(bǔ)其開展消防工作專業(yè)能力的不足。消防部門應(yīng)結(jié)合相關(guān)工作機(jī)制體制改革，有意識(shí)地培育針對(duì)單位提供上述專業(yè)服務(wù)的消防檢測(cè)、消防設(shè)施維保、消防設(shè)計(jì)圖審、消防咨詢?cè)u(píng)估等社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣一方面把消防監(jiān)督執(zhí)法警力從繁雜的包辦事務(wù)中解脫出來，另一方面有利于單位獲得專業(yè)的消防技術(shù)服務(wù)，同時(shí)更有利于克服由此而導(dǎo)致的隊(duì)伍管理方面的一些問題。以社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，可以將消防注冊(cè)工程師、消防職業(yè)技能鑒定等工作機(jī)制加以整合，消防部門的主要精力逐步從為單位提供技術(shù)事務(wù)服務(wù)向監(jiān)督管理中介機(jī)構(gòu)《和消防工作專業(yè)隊(duì)伍轉(zhuǎn)變，從而推進(jìn)消防工作的轉(zhuǎn)型與跨越發(fā)展。

4.3 轉(zhuǎn)變觀念，回應(yīng)群眾期待要求

在全面開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，在依法治國基本方略的深入實(shí)施進(jìn)程中，人民群眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，這對(duì)消防執(zhí)法工作提出了更新、更高、更嚴(yán)的要求。在新的歷史條件下，消防執(zhí)法既要做到“理性、平和、文明、規(guī)范”，更要把“優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)”作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推行服務(wù)型消防執(zhí)法。消防執(zhí)法的本質(zhì)特征是嚴(yán)格依法辦事、依法行政，正確執(zhí)行和適應(yīng)消防法規(guī);熱情服務(wù)的核心要求是堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)來說，執(zhí)法就是服務(wù)，而且是服務(wù)的主要手段，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的根本目的就是保障社會(huì)消防安全?！皣?yán)格執(zhí)法”不等同于“執(zhí)法從嚴(yán)”，“熱情服務(wù)”也不等同于“降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)甚至不要執(zhí)法”。消防部門要在自我準(zhǔn)確定位的前提下，積極推進(jìn)執(zhí)法思維的轉(zhuǎn)型和工作重心的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)消防工作運(yùn)行機(jī)制的社會(huì)化變革，將各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的消防安全責(zé)任分解到其依據(jù)法理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對(duì)應(yīng)主體身上，將原本集于消防部門一身的無限責(zé)任加以分解和落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)消防部門由當(dāng)前的“無限責(zé)任”向“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持“在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)”，積極回應(yīng)人民群眾的新期待、新要求。

［1］全國人大常委會(huì)法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義［M］.人民出版社，2009.

［2］公安部消防局.消防監(jiān)督執(zhí)法手冊(cè)［S］.中國科學(xué)技術(shù)出版社，2013.