“三公消費”的生成機制及其治理——基于“軟預(yù)算約束”理論的分析

文 程 宇（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東珠海 519000）

一、問題的提出

所謂“三公消費”是指政府部門或公共機關(guān)通過使用國家撥付的經(jīng)費或自有資金來維系自身正常運轉(zhuǎn)及公眾利益的需要而進行消費的行為，主要包括因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費中產(chǎn)生的消費。據(jù)2013年4月財政部公布，2013年中央本級“三公經(jīng)費”財政撥款預(yù)算79.69億元。其中，因公出國（境）費21.36億元，公務(wù)用車購置及運行費43.99億元，公務(wù)接待費14.34億元。雖然“三公消費”是行政成本的一部分，但作為一種直接的政府消費支出，“三公消費”支出必然會占用一部分財政資源，如果對其缺乏有效的監(jiān)管與控制，任其膨脹，不僅會直接導(dǎo)致政府行政成本的過快上升，還必然會擠占政府在其他領(lǐng)域的有效支出，從而造成政府財政支出的失衡。而更為嚴重的是，“三公”消費隱藏著嚴重的腐敗問題，如公款吃喝、以公謀私等行為。以公車為例，據(jù)國家發(fā)改委調(diào)研報告顯示，公車使用存在三個“三分之一”，即辦公事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)干部及親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一，對政府的形象造成了嚴重的損壞。由此可見，“三公消費”的治理已成為維持社會秩序穩(wěn)定、政權(quán)鞏固、重塑政府形象和合法性的迫切問題。

二、文獻綜述

有關(guān)“三公消費”的研究，學(xué)者們基于不同的視角對其進行了相關(guān)的分析和討論。有學(xué)者認為，“三公消費”是行政成本的一部分，基于行政成本理論的視角，分析了我國“三公消費”的社會和管制現(xiàn)狀，并闡述了“三公消費”制度漏洞等［1］。總結(jié)起來，有關(guān)“三公消費”的討論主要圍繞其形成的原因、治理路徑這兩個方面展開。

（一）關(guān)于“三公消費”形成原因的分析

有關(guān)“三公消費”形成原因的分析，饒松、周理從預(yù)算監(jiān)督的視角出發(fā)，從人大監(jiān)督職能的缺位、相關(guān)法律的不健全、預(yù)算信息不公開、政府部門的預(yù)算理念問題等幾個方面分析了導(dǎo)致“三公消費”畸高的主要因素，并在此基礎(chǔ)上提出，加強預(yù)算管理，實現(xiàn)“三公消費”有效治理的路徑［2］。葉勇、劉敏則從消費主義盛行、“官本位”思想作祟、財政預(yù)算透明度低、監(jiān)督力度薄弱、問責(zé)乏力、缺乏相關(guān)法律法規(guī)制約等6個方面分析了三公消費產(chǎn)生的原因，并從構(gòu)建合理的三公消費價值觀、重視職業(yè)倫理教育、強化財政預(yù)算約束、加強社會監(jiān)督和通過法律法規(guī)加大問責(zé)力度等五個方面探討了治理我國非合理性三公消費的對策［3］。梁麗芝、魯毅則認為，制度約束不力、消費信息不透明、公私界定模糊和行政道德失范等是公務(wù)人員職務(wù)消費的原因［4］。

（二）關(guān)于“三公消費”治理對策的討論

基于不同的原因分析，學(xué)者們從不同的角度提出了相應(yīng)的治理對策。例如，戴建華從公共預(yù)算制度改革入手，提出從加強“三公經(jīng)費”預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和有效性等幾個方面來治理“三公消費”的問題［5］。不僅如此，還要把所有的職務(wù)消費都納入嚴格的財政預(yù)算管理［6］，積極推進政府預(yù)算公開，特別是“三公經(jīng)費”公開，功能分類要公開到“項”［7］。具體來講，張福新從加強法制建設(shè)、加大問責(zé)力度，提高對“三公消費”違規(guī)行為的懲戒力度；增加績效內(nèi)容，發(fā)揮考核作用，控制“三公經(jīng)費”增加；加強制度建設(shè)，完善“三公經(jīng)費”內(nèi)控機制；加強預(yù)算改革，完善“三公經(jīng)費”公開制度；強化審計監(jiān)督，確保“三公經(jīng)費”使用效益最大化等五個方面提出了加強“三公經(jīng)費”監(jiān)督管理的對策［8］。

除此之外，在“三公經(jīng)費”公開上還需要領(lǐng)導(dǎo)人有更大的決心，在公務(wù)差旅報銷上實行“包干制”，推行職務(wù)消費制度和薪酬制度改革［9］。從理論上講，公開是控制“三公消費”的良好舉措，也是對其進行監(jiān)督的重要前提。要暢通“三公消費”的社會監(jiān)督渠道，包括報紙、電視臺、網(wǎng)絡(luò)和微博等［10］。由此，杜治洲從網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是控制“三公消費”的有效途徑，并具體從建立網(wǎng)民參與“三公經(jīng)費”預(yù)算的長效機制、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)牽頭構(gòu)建“三公消費”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺、以“提成”等方式鼓勵網(wǎng)民舉報顯性和隱性的“三公消費”，以及落實網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的法制化和制度化等四個方面來建立和完善“三公消費”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系［11］。

三、“三公消費”的生成機制：基于“軟預(yù)算約束”理論的解釋

“軟預(yù)算約束”是科爾奈在《短缺經(jīng)濟學(xué)》一書中分析社會主義經(jīng)濟時所提出的一個概念。它是指社會主義經(jīng)濟中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或面臨破產(chǎn)，國家和政府會出于自身利益的考慮，并不堅持原先的商業(yè)約定，常常通過追加投資、減稅或者提供補貼等各種優(yōu)惠政策的方式，讓這些虧損或面臨破產(chǎn)的國有企業(yè)生存下去，而國有企業(yè)也會預(yù)料到國家和政府會對他們提供財政支持［12］。因此，科爾奈就把這種現(xiàn)象稱為“軟預(yù)算約束”。之后，這一概念也被引入到財政分權(quán)的理論分析框架中，用以考察年度的預(yù)算安排能否對政府（尤其是地方政府）形成強有力的制約等問題。如果預(yù)算安排不足以制約地方政府的行為時，則稱之為政府的“軟預(yù)算約束”。在財政分權(quán)的實踐中，地方政府的預(yù)算軟約束幾乎是每個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體都面臨的嚴重問題之一。我國地方政府也不例外。在計劃經(jīng)濟時期，各級地方政府就已經(jīng)表現(xiàn)出“突破已有預(yù)算限制、實現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴張，且通過游說上級部門以圖獲得預(yù)算外資源”的行為、預(yù)期和沖動［13］。隨著財政分權(quán)化改革的推進，地方政府預(yù)算約束非但沒有硬化，反而隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深化愈發(fā)嚴重。因此，本文將沿著這一思路，對“三公消費”的現(xiàn)象進行分析和解釋。

（一）“不完全信息”的存在：為地方政府的“三公消費”提供了可能

上下級政府之間、政府與公眾之間往往會因為“不完全信息”的存在，使得上級政府無法對下級政府、公眾無法對政府部門進行有效的監(jiān)督。在政府部門的“三公消費”這個問題上也是如此。政府部門因為其處于財政預(yù)算實施的“一線”位置，對于預(yù)算信息的掌握通常都要比擁有監(jiān)督權(quán)的人大或公眾要多很多，人大要行使監(jiān)督權(quán)所獲取的預(yù)算信息主要是通過各政府部門的上報，公眾要知曉政府在“三公消費”上的支出，也是通過各級政府的信息公開才能了解。由此，政府部門能否及時、準(zhǔn)確與全面地提供預(yù)算信息和“三公消費”的信息，直接影響著人大和公眾對政府部門的預(yù)算監(jiān)督能力。但根據(jù)尼斯坎南模型的分析，政府官員都是理性人，有著追求利益最大化的動機，因此，官僚總是會追求總預(yù)算規(guī)模最大化［14］。這樣，對于政府部門而言，不及時、不準(zhǔn)確與不全面地或者不向人大或公眾提供預(yù)算信息和“三公消費”的信息，對其追求預(yù)算規(guī)模最大化來說是最有利的。因此，政府部門可能只是部分地將其所擁有的預(yù)算信息提供給擁有監(jiān)督權(quán)的人大或民眾。這也是最近幾年來，雖然中央要求各級政府公開“三公消費”支出，但各級政府要么選擇不公開，要么所公開的“三公消費”支出很模糊，無法讓人大和公眾充分知曉各級政府到底把“三公消費”用在了哪些地方，具體數(shù)目有多少。

（二）“預(yù)算外收入”：為地方政府的“三公消費”提供了資金來源

歷次的財政體制改革以及分稅制改革，中央和地方政府之間的財政收入分配都不涉及到預(yù)算外資金的這一部分，這不僅造成了地方政府預(yù)算外資金的膨脹，也為地方政府利用不斷膨脹的預(yù)算外資金來解決財政缺口和“三公消費”提供了激勵。而更為嚴重的是，各地方政府、各政府部門將通過各種渠道獲得的預(yù)算外資金看作是自有資金，而非國家財政資金。因此，各級地方政府和政府部門就將積極尋求預(yù)算外資金作為自己財政增長的重點，并將之看作為彌補財政缺口和地方政府行政管理支出的重要資金來源。只要有源源不斷的預(yù)算外資金，即使中央規(guī)定的預(yù)算管理有多么的嚴格，這部分資金上級政府都無從知曉，也無法管理，那么，地方政府就可以任意地、自由地支配這部分資金，甚至用于“三公消費”，使得遏制“三公消費”支出變得更加艱難。正如平新喬所認為的那樣，預(yù)算外財政是地方行政管理支出膨脹的基礎(chǔ)［15］。

近年來，預(yù)算外資金占財政收入的比重在50-65%。這部分預(yù)算外資金主要用于以下兩個方面：一方面是為了彌補不匹配的支出和收入的財政缺口；另一方面是為地方政府興建基礎(chǔ)設(shè)施籌措資金。但因為這部分資金并不納入預(yù)算管理，地方政府對預(yù)算外資金的支配權(quán)很大，因此，在如何支配這部分資金上有很大的主觀性，地方政府往往會出于個人利益最大化等因素的考慮，扭曲預(yù)算外資金的使用情況，用以彌補財政缺口和包括“三公消費”在內(nèi)的行政管理支出，使得軟預(yù)算約束成為可能。

（三）軟預(yù)算約束：地方政府“三公消費”居高不下的重要原因

根據(jù)科爾奈“軟預(yù)算約束”理論的分析，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌制國家來說，軟預(yù)算約束是一個普遍存在的現(xiàn)象。中國的軟預(yù)算約束問題主要表現(xiàn)為：政府預(yù)算先執(zhí)行后審批；預(yù)留政府預(yù)算外資金；隨意調(diào)劑使用或者截留、擠占、挪用預(yù)算外資金；大量財政性資金不納入政府預(yù)算，任意突破政府預(yù)算約束等［16］。正是這些問題的存在，致使地方政府的“三公消費”居高不下，地方政府可以利用存在著軟預(yù)算約束的預(yù)算外資金用于“三公消費”的支出。

隨著財政分權(quán)改革的深入，中央與地方之間從制度上劃定了自己的財權(quán)與事權(quán)，但由于這樣的劃分，使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)并不匹配，因此，預(yù)算外資金從一開始就成了地方政府收入的一個主要來源。而從某種程度上來講，地方政府所獲得的這部分預(yù)算外收入是中央政府默許的。改革初期，為了彌補政府部門的經(jīng)費不足和改善其福利，中央政府允許地方政府部門出臺行政收費項目和興辦盈利性的事業(yè)單位，從而使其獲得了取得預(yù)算外資金的權(quán)力。但出于政府部門追求自身利益最大化的動機，更主要是由于這種權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，這些預(yù)算外資金的規(guī)模開始急劇膨脹。甚至是，許多政府部門的人員經(jīng)費和行政管理開支也不再局限于預(yù)算內(nèi)的財政撥款，其支出越來越依賴于預(yù)算外資金，形成了對非正式財政收入的“路徑依賴”，這反過來又進一步地刺激了地方政府不斷擴大非預(yù)算資金規(guī)模的動機。

按照目前預(yù)算體制的安排，地方政府有大量的財政性資金并不納入到政府預(yù)算中，因此，政府預(yù)算無法起到約束各級政府及其部門預(yù)算外行政行為的作用。并且，正如前面的分析，1994年的分稅制改革之后，財政體制不僅使得地方政府的財政增長方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，而且還刺激著地方政府不斷地擴大預(yù)算外資金的規(guī)模。因此，在這種情況下，所謂的預(yù)算硬約束也就無從談起，因為很多的收入和支出是在預(yù)算之外進行的，地方政府的層級越低，越是如此。大量財政性資金沒有納入政府預(yù)算，游離于預(yù)算控制之外，這就必然會削弱政府預(yù)算的約束力，導(dǎo)致地方政府可以突破預(yù)算約束的控制，不斷擴大“三公消費”支出。

四、硬化預(yù)算約束：治理“三公消費”的路徑選擇

（一）加強預(yù)算改革，完善預(yù)算管理體系

威爾遜在《美國官僚政府》一書中指出：“精明的政府管理人員會把每一明細分類中的每一份錢都花掉，不管他們是否需要，這說明政府機構(gòu)為什么變得如此臃腫。原因是我們的預(yù)算制度實際上在慫恿每一個政府人員浪費錢財”［17］。因此，要使得政府“三公消費”的問題得到有效治理，就必須從完善預(yù)算管理體系入手。

完善預(yù)算管理體系，就必須將財政資金和預(yù)算外收入兩種管理體制統(tǒng)一起來，將政府的全部收支都納入預(yù)算管理，并且要求地方政府公開“三公消費”的預(yù)算和決算，禁止地方政府及其部門私自設(shè)立“小金庫”，從根本上杜絕資金在預(yù)算外運行。因為，從目前的情況來看，財政收入并不完全等于政府收入，至少還不能全面地反映政府的收支行為。因此，應(yīng)該逐步取消政府的預(yù)算外資金，將政府所有的收入都納入到預(yù)算管理中，使得政府的收支行為得到規(guī)范的管理，減少官員對預(yù)算外資金自由支配的可能性。

雖然目前有很多政府部門都公開了“三公消費”支出，但由于所公布的支出項目太粗略，沒有具體列出預(yù)算收入來源和各預(yù)算單位和項目的預(yù)算支出數(shù)額，從而無法有效地約束政府及其部門的行為，也使得各級人大和公眾無法對政府的“三公消費”支出進行有效的監(jiān)督。因此，在加強預(yù)算改革時，還應(yīng)該進一步細化財政預(yù)算。將預(yù)算指標(biāo)細化到部門和具體支出項目，尤其對政府“三公消費”中的支出項目、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額更要做到詳盡和細致，使得各級人大和公眾對政府的“三公消費”能起到真正的監(jiān)督作用，而不是流于形式。

（二）加強人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，讓公眾參與預(yù)算監(jiān)督

從古到今，任何一個國家要想實現(xiàn)其職能都需要財政的支持，可以說“財政是庶政之母”?？梢哉f，控制了政府的財政收支就等于扼住了權(quán)力機制的“咽喉”［18］。因此，按照“公共財政理論的邏輯終點必然是由專門的、強有力的機構(gòu)來代替社會公眾隨時關(guān)注他們的公共需求是否得到有效保證”［19］。根據(jù)目前我國人大的機構(gòu)設(shè)置，內(nèi)設(shè)有財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會，負責(zé)對政府預(yù)算進行審查，但由于這兩個委員會的專業(yè)化與職業(yè)化水平都不高，很難真正地對政府財政預(yù)算審核起到有效的監(jiān)督作用。為了讓各級人大真正地發(fā)揮財政預(yù)算的監(jiān)督職能，可以成立一個專門由具有較高預(yù)算知識水平的專家組成的預(yù)算委員會行使人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

從某種程度上來講，“三公消費”是一種特權(quán)腐敗，是腐敗的一種形式。“三公消費”始終居高不下，這會對政府形象造成很大的損害。因此，各級政府不僅要公開“三公消費”支出，還應(yīng)該讓公眾參與到預(yù)算監(jiān)督中。通過“三公消費”的預(yù)算和決算，讓公眾了解政府汲取了多少收入，又將這些收入花費在了哪些地方，是否這些支出是合理合法、有效的。從政府預(yù)算的監(jiān)督方面入手，把好地方政府財政支出的“總閘門”，使地方政府公開“三公消費”不流于形式。

（三）將“三公消費”納入政府的考核機制，加大問責(zé)力度

要使得地方政府“三公消費”問題得到有效的治理，那么，“三公消費”支出決不能止于公開，必須要與審計、問責(zé)聯(lián)系在一起，對各級政府實行嚴格的問責(zé)制，加大問責(zé)力度，強化責(zé)任追究。因此，應(yīng)該改變目前各級政府績效評估過多注重行政結(jié)果，而忽視行政成本耗費的傾向，將“三公消費”這一行政成本的耗費納入到政府績效考核中。不僅如此，還應(yīng)該盡快修訂完善《預(yù)算法》，設(shè)立“三公消費”科目，規(guī)定政府有公開“三公消費”的義務(wù)，對于非因法定事由拒不公開或者不正確公開“三公消費”使用情況的，要按照《政府信息公開條例》和其他有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)直接責(zé)任人員的責(zé)任。并在政府績效考核中，增加“三公消費”公開這一工作指標(biāo)，并設(shè)計一定的權(quán)重，使之對地方政府“三公消費”公開行為產(chǎn)生導(dǎo)向作用。

為此，在具體的操作過程中，可以對超標(biāo)進行“三公消費”的官員，給予嚴重懲戒，讓超標(biāo)“三公消費”變得高風(fēng)險、高成本，從而對各級政府（官員）的行為產(chǎn)生有效的約束作用；同時，對逾期未公開或未按標(biāo)準(zhǔn)公開“三公消費”的政府部門應(yīng)實行問責(zé)，特別是對那些拒絕公開信息，或者以虛假數(shù)字糊弄公眾的政府部門，應(yīng)該嚴懲。對“三公消費”使用違反規(guī)定、揮霍浪費、拒絕公開或公開信息虛假等行為，追究直接責(zé)任人和主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，違規(guī)費用由直接責(zé)任人和主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，對違反財政法律法規(guī)的，對領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人視情節(jié)給予行政記過以至撤職處分，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任，從而使得各級政府（官員）在“三公消費”支出上有所顧忌，不敢肆無忌憚，任意妄為。

五、結(jié)論

對于各級政府而言，必要的行政成本支出，包括“三公消費”是必需的，但是這些支出應(yīng)該控制在合理的范圍之內(nèi)，而不能借此成為腐敗的源頭，從而損害政府的形象，使得公眾對政府的信任大打折扣。在黨的十八大提出進一步加大反腐倡廉的力度、加強財政資金管理之后，對“三公消費”的治理問題再次成為公眾關(guān)注的熱點，也成為各級政府部門亟需解決的重點問題之一。因此，在這樣的背景下，我們有必要對各級政府普遍存在的“三公消費”居高不下的問題進行重新的審視和分析，在此基礎(chǔ)上提出有效的治理之道。

目前有關(guān)政府“三公消費”問題的相關(guān)研究，并未揭示這一頑疾久治難愈的制度性根源。為此，本文基于科爾奈“軟預(yù)算約束”理論的思路，對這一現(xiàn)象進行了分析和解釋，認為，不完全信息和大量預(yù)算外資金的存在，為地方政府“三公消費”支出提供了可能和資金來源，再加上目前我國的預(yù)算體系并不完善，使得地方政府“三公消費”的預(yù)算呈現(xiàn)軟預(yù)算約束的趨勢。只有采取完善預(yù)算管理體系，加強人大和公眾的預(yù)算監(jiān)督，以及將“三公消費”納入政府的考核機制，加大問責(zé)力度等硬化預(yù)算約束的措施，才能使得各級政府“三公消費”居高不下的問題得到有效的治理。

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