發(fā)展政治包容 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理

文 余禮信（華中師范大學，湖北武漢 430079）

黨的十八屆三中全會作出創(chuàng)新社會治理體制的決定，提出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”［1］，凸出了社會治理中安定、和諧的重要性。這就有賴于社會矛盾的化解、人民權益的高效維護，有賴于從制度層面作出調(diào)整，形成一個可以有效控制、包容矛盾的體制框架，使得社會矛盾和沖突能夠在這個框架下制度化、和諧化解決。發(fā)展政治包容，走包容性治理道路便是一種可探究的選擇。

一、前言：鄉(xiāng)土中國的包容

包容，是鄉(xiāng)土中國的精神理念，是鄉(xiāng)村有序的內(nèi)在約束德行、價值理念，彰顯的是一種容納與適應力，整合鄉(xiāng)村資源，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序。正如費孝通先生所認為的，在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民是與政治無緣的。傳統(tǒng)時代的農(nóng)民與“皇權不下縣”相得益彰，皇權不僅不需要農(nóng)民的參與，就連工、商也不例外，政治只是少數(shù)“士族”的事。在這種情況下，廣闊的鄉(xiāng)村是靠傳統(tǒng)禮俗維系的，這種文化有著巨大的包容性，實行的是“無為政治”，人們之間交往少、糾紛少，人與人之間的關系相對較為簡單，些許的公共事務由地方鄉(xiāng)紳憑借其威信處理。而當下中國已失去了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國的禮俗文化、鄉(xiāng)紳政治，特別是隨著人民公社的瓦解，鄉(xiāng)村中國陷入混亂與失序，沒有一個內(nèi)含威懾力的實體凝聚人心、贏得信服。隨著“政權下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”和“民主下鄉(xiāng)”的深入，鄉(xiāng)村秩序得到一定的維護，管理有所強化。但原有的底蘊豐富的鄉(xiāng)紳文化已被徹底毀滅，鄉(xiāng)村的核心凝聚力與包容力、適應力極大衰化，貧富懸殊、官場腐敗和道德淪喪等鄉(xiāng)村社會問題凸出并不斷惡化，農(nóng)村社會管理體制面臨嚴重挑戰(zhàn)，迫切需要改革與創(chuàng)新。農(nóng)村管理體制改革，主要體現(xiàn)在兩條線：一是就國家與社會關系而言，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革基層政府管理模式，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務型治理，凸出鄉(xiāng)村治理主體的多元化、治理方式多樣化；二是就村莊內(nèi)部權利與權力關系而言，農(nóng)村已不單是農(nóng)民，特別是在沿海發(fā)達農(nóng)村，不少外來居民、流動人生活其中，這些非本土人應有相對的參與村莊事務的權利，但村民自治重在于公共性村務（政治性事務），不但無法包容外來人的權利與權力，也無法良好地管理經(jīng)濟、社會事務，因此，包容外來居民的居民自治組織與社會組織有待建立和完善。

二、政治包容：概念與要義分析

包容，反映的是一種求同存異、兼容并蓄的理念、德行，由低到高分為容忍、寬容和包容三個層次。“包容”在中國得到主流的重視，是在2007年亞洲開發(fā)銀行首次提出“包容性增長（（inclusive growth）”［2］之后。在此之前，“包容”“包容性”并未進入官方、社會或?qū)W術等主流語境。直到2009年11月，胡錦濤在亞太經(jīng)合組織第十七次領導人非正式會議上首次倡導“包容性增長”，之后又在部長級會議上發(fā)表《深化交流合作，實現(xiàn)包容性增長》的致辭，才明確把“包容性增長”當做是一種執(zhí)政理念提出，指出“中國是包容性增長的積極倡導者，更是包容性增長的積極實踐者”［3］。在此之后的發(fā)展與研究中，“包容性”也多被運用于經(jīng)濟領域，而政治、社會領域研究的較少，從政府與社會治理的角度闡釋“包容性”的就更是屈指可數(shù)了。

（一）概念分析：政治包容研究的文獻探討

就當前我國學術界對“政治包容”的研究文獻而言，主要從四個角度進行探討：一是主體包容，即不同政治主體之間的相互容忍，主要指執(zhí)政黨（中國共產(chǎn)黨）建立統(tǒng)一戰(zhàn)線、容納其他政治行為體的執(zhí)政品質(zhì)，認為“執(zhí)政黨政治包容性是執(zhí)政黨在開展政治活動時所表現(xiàn)出的寬容的政治姿態(tài)，體現(xiàn)為對其他政治行為主體的尊重、接納和聯(lián)合，也體現(xiàn)對不同信仰、思想和主張的包容、借鑒和吸納”［4］。二是功能包容，把政治包容看成是一種化解社會矛盾與沖突的利益協(xié)調(diào)機制，“體現(xiàn)出了基于政治智慧之上的主動性和堅持原則基礎下的靈活性……保證了我國現(xiàn)代化建設的順利進行，保證了有效的政治發(fā)展和政治變遷”［5］。也有學者指出，“政治包容并不是退讓放棄，而是一種明智的合作，是在充分尊重雙方的基礎上的理性選擇，是從國家發(fā)展大局出發(fā)的一種政治寬容和政治氣魄，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的良性潤滑劑、減震器、‘鎮(zhèn)定劑’和‘調(diào)節(jié)劑’”［6］。三是民主包容，認為“政治建設包容性體現(xiàn)為政治參與的包容、政治群體的包容、政治差異的包容”，旨在“改革政府管理模式，和諧政府與社會關系，增強政府行政能力，推動體制的包容，實現(xiàn)多元治理”。［7］四是政策包容，向德平認為，政治包容作為一種理念，其核心內(nèi)容與中國社會政策構建所追求的價值理念具有一致性，都“追求公平正義、注重協(xié)調(diào)發(fā)展、強調(diào)權利保障、重視能力建設……包容性發(fā)展理念為中國社會政策的設計和完善提供了價值基礎和行動指南”［8］。

（二）要義分析：體制框架構建與矛盾調(diào)解

以上四種“政治包容”，雖然切入的角度不同，但都是一種體制框架的探索。無論主體包容、功能包容、民主包容或是政策包容，都需要足夠的容納力與適應力，在既有政治生態(tài)下協(xié)調(diào)權力間、權利間、權力與權利間關系，合理分配資源與利益，穩(wěn)定政治秩序。

從宏觀國家與社會權力關系講，政治包容指的是一種建立在政治談判、協(xié)商博弈、妥協(xié)基礎上協(xié)調(diào)不同權力主體、不同組織、不同利益群體矛盾與沖突的社會機制。根據(jù)國家與社會關系理論，國家與社會的關系匹配上會出現(xiàn)四個基本的搭配結構：強國家與強社會、弱國家與弱社會、強國家與弱社會、弱國家與強社會。但在實際互動過程中，這四個基本搭配卻是不規(guī)范的，處于微妙的強弱變化之中。當國家權力絕對地控制社會權力時，社會權力并非被動地承受，而是在不斷地抗爭、博弈；當社會權力過于膨脹時，國家權力又覬覦自身地位的動搖而設法對社會進行支配，加強影響力。這兩種情況都會導致社會權力與國家權力的博弈，社會對國家的抗爭，社會秩序動蕩，政治生態(tài)變動。而且二者之間的權力斗爭是時刻存在的。就當下中國而言，在現(xiàn)代化過程中，社會斷層、分裂越發(fā)嚴重，國家與社會關系越發(fā)緊張。國家權力過強，社會權力弱小且分散，真正的市民社會并未形成，成熟的社會組織也未出現(xiàn)，社會力量十分有限。但社會事務復雜多變，單一的國家權力難以深入，其效力有限，在處理一些棘手的社會問題時反而容易激起社會力量的抗爭，國家權力與社會力量矛盾激化。亟待一個具有巨大包容性的制度框架，亟待機制化化解。這種化解（協(xié)調(diào)）機制是把社會視為活動場域，各行為體秉承相互寬容和共同認可的場域規(guī)則為原則，在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，通過和平方式，如談判、協(xié)商，而各自讓渡部分資源與利益最終達成妥協(xié)、緩解（化解）矛盾的一種行為方式。這樣一來，劇烈社會沖突就可避免，已有的政治制度的彈性得到彰顯，政治體制的容納力和適應力也得到增強。那么，這種化解沖突的有效手段和協(xié)調(diào)機制即可以看作是政治包容。應當明確的是，政治包容并不是混亂的大雜燴，也不是無原則的退讓放棄，而是一種有序的權力安置與利益分配，一種明智的合作，是在充分尊重雙方的基礎上的理性選擇，是從國家發(fā)展大局出發(fā)的一種政治寬容和政治氣魄，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的良性潤滑劑、減震器、“鎮(zhèn)定劑”和調(diào)節(jié)劑。

從微觀社會內(nèi)部關系講，政治包容指向的是社會場域內(nèi)部權利與權利的平等享有、權力與權力的有序運行、資源與利益的協(xié)調(diào)分配。政治包容追求社會內(nèi)部權利的公平享受、權利主體的多樣性，及權利衍生出的權力的多元性與包容性。國家權力不是永恒的，它源于社會，必將歸于社會。健康的社會治理必定有兩條體系：克制的國家權力（政府管理）體系與社會自治體系。二者成相互支撐關系的建構。在中國這樣一個經(jīng)歷長期革命的國家，國家權力對社會長期采取一種贏家通吃的態(tài)度，社會自治幾乎夭折。因此，當社會重啟時，社會需要較長時間的療傷過程，社會自治的道路是相對漫長的，社會自治的權力與資源需要循序漸進的掌握。在社會權力與必需資源重新讓渡給社會的過程中，社會內(nèi)部行為體尤其是社會組織無疑起到至關重要的作用。政府轉(zhuǎn)讓出來的權力與社會管理職能需要組織化的社會實體來承接，而且，由于社會具有開放性、包容性，社會內(nèi)部的行為體也應該是多元的，不應把能夠承擔社會職能的非本區(qū)域行為體或個人排斥在外。就當下中國鄉(xiāng)村治理而言，應是包含兩個治理體系的包容性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村級治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主要是自上而下的以基層政府管理為主導、社會行為協(xié)同參與的包容性治理；村級治理主要是通過以居民自治而非村民自治為主體，包容本土民間行為體和各領域（特別是經(jīng)濟組織、文化組織、外來民間組織）組織協(xié)同參與的包容性治理。就前者而言，官民協(xié)同的體制框架構建是大平臺，是行為體活動的場域，而利益協(xié)調(diào)機制的建立是行為體開展行為的可靠保障。政府的包容精神與民眾的信任心理，把政府、社會和個人緊緊地擰在一起，造就一個健康有序的社會。就后者而言，村級治理已不再是簡單的村民自治，尤其是在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化浪潮的沖擊下，村莊的封閉性減弱，各種經(jīng)濟行為體、社會行為體和文化行為體不斷進入，加之空巢化使得村莊本土的行為體減少，力量減弱，村莊內(nèi)部包容著多樣性權力與權利；村級治理需要同時考慮到本村行為體與外來行為體的權力格局，維護雙方權利，在談判與協(xié)商妥協(xié)的基礎上協(xié)調(diào)分配各方利益。

三、政治包容：權力包容與權利包容

社會治理之所以能夠存在，建立在人的兩種本質(zhì)屬性（自然屬性和社會屬性）以及這兩種本質(zhì)屬性所衍生出來的權利和權力的基礎之上。［10］權力源于人們的權利讓渡，其初衷是維護和發(fā)展契約者公平享有的權益，公共權力必然包容社會權力的參與和公民權利的檢測。

（一）權力包容：社會治理需要包容社會權力

按照馬克思的構想，國家由社會演化而來，國家權力源于社會權力，最終回歸社會。國家權力因其得到社會民眾的認可而具有權威，它必須恪守為民所用的宗旨。而民眾的需求是多元化的，隨著經(jīng)濟社會與市民社會的發(fā)展，社會主體也必將是多元化的，這就需要增強社會的包容，特別是社會權力與國家權力的包容，社會權利的多樣性與合理性呼喚公共權力的多元化，以便維護社會正義，穩(wěn)定社會秩序。

一方面，社會管理是政府的主要職能，社會管理是自上而下、以權力為主導的管理，重在“有為而治”；社會管理的核心主體是掌握公共權力的政府，政府也有責任為授予其權力的社會成員提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。另一方面，社會管理的根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障社會成員生命財產(chǎn)安全，社會管理的基本任務包括協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公平正義。

黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)”［11］。這表明，黨中央已經(jīng)從決策層面認清了社會力量參與治理的重要性，國家治理必須讓社會力量參與其中，沒有社會權力參與的國家治理系統(tǒng)只能是政府唱獨角戲，國家治理能力無法得到提升。

本文所探討的社會權力參與治理，是限于鄉(xiāng)村社會，指的是在鄉(xiāng)村社會通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的權力互動，構建一個包容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會組織、農(nóng)村組織等多元主體的協(xié)同治理機制，精簡政府機構與權力，擴大鄉(xiāng)村社會力量，增強鄉(xiāng)村主體治理能力，轉(zhuǎn)變政府職能，避免官民矛盾，協(xié)調(diào)各方矛盾與利益。

就基層政府管理而言，包容社會力量參與的治理不但可以增強政府的核心凝聚力，使得多元社會力量受其引導運用，擴大政府影響力，而且可以使得政府適時從不必要的社會事務中抽身，避免陷入社會矛盾中難以應付，以集中更多精力專注自身管理和國家行政事務，提高政府行動效率，減少資源浪費。政府將多元化社會力量吸納入治理體制內(nèi)，可以避免因社會矛盾的體制外解決而產(chǎn)生的群體性事件和上訪事件，增強體制內(nèi)矛盾化解能力。當然，這種包容性參與治理機制的形成和運作，需要國家從制度層面建立“暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調(diào)處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障”［15］。

就鄉(xiāng)村社會自治而言，治理方式的轉(zhuǎn)變意味著社會權力有了可以施展的平臺，社會權力參與國家的社會管理，豐富了治理的內(nèi)涵，增強了社會的自我調(diào)節(jié)功能。社會權力源于決策體制外，但又時刻影響著政府權力。社會權力被吸納入政治體制內(nèi)，對于社會權力自身意義重大：一是以權力制約權力、以社會制約政府，構筑政治國家與公民社會的張力結構；二是社會自治有了實現(xiàn)的實踐，作為與國家管制治理形態(tài)相契合的一種補充形態(tài)，使得社會自治與社會管理的包容性關系更加增進。

總而言之，這種包容性社會參與治理模式使得社會管理與社會自治交織融合、各有側重，共同立于特定的社會基礎之上。如果把社會看作一顆“社會樹”，則社會自治是“枝葉”，社會管理是“樹干”，包容性權力結構是“根基”，社會成員的權益保障和公眾的社會公共服務則是盛開的“花朵”。

（二）權利包容：村級自治需要包容居民權利

村委會的政治功能主要表現(xiàn)在兩個方面：一是按照《村組法》要求村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務、愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法權益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；二是推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設，組織、維護和保護農(nóng)民利益，成為農(nóng)民的“代言人”。向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議。積極推進村民自治，維護農(nóng)民政治權利。具體而言，村干部作為黨和國家政策法規(guī)的宣傳者和執(zhí)行者，其主要職責在于及時準確地將上面的文件政策、指令和精神傳達給村民，并盡可能地拓寬傳播渠道，利用各種方式如廣播、公告欄、召開村民大會等向村民進行宣講、輔導，例如新農(nóng)村建設中的各項惠農(nóng)政策、農(nóng)村新型合作醫(yī)保以及國家種糧補貼等措施，這些都需要村干部的服務精神，使得國家政策得以獲得村民的理解和認可，使農(nóng)民的生產(chǎn)活動與國家政策相符。但由于村委會干部在取舍之間，往往容易犧牲村民利益而服從政府的控制，村委會的政治功能長期服務于生產(chǎn)功能和行政任務。

此外，改革開放以來我國現(xiàn)代化的深入、經(jīng)濟社會的全面發(fā)展打破了農(nóng)村社會的孤立性與封閉性，加之國家進行的農(nóng)村改革，加劇了農(nóng)村社會內(nèi)部的分化。農(nóng)村越發(fā)開放化、原子化、多元化。而建立于集體土地所有制基礎上的村民委員會及集體經(jīng)濟組織已越來越難以滿足農(nóng)村社會多元主體的權利需要，更多的外來人口進入村莊，他們呼喚更好的治理模式能夠包容其權利義務，參與其所居住的村莊管理，享受同等的待遇。同樣是村莊居民、服務于村莊，都活躍于同一個共同體（場域）內(nèi)，一個具有包容性的權力互動場域和矛盾利益協(xié)調(diào)機制就顯得尤為重要。

包容性的權益協(xié)調(diào)機制的實現(xiàn)需要從制度層面作出設計，構建一個體制框架，使得農(nóng)村內(nèi)部多元化的權力與利益主體能夠憑借其正義的權力而進行博弈與互動，把權力轉(zhuǎn)化為權利和話語權，最終走向居民共治。具體而言，體制框架設計需要突破村民自治的發(fā)展限度，推動基層民主自治制度從“村民自治”向“居民自治”轉(zhuǎn)變，打破集體的土地邊界和村民、村莊及村組織的邊界，變僅僅擁有村集體產(chǎn)權的“村民”自治為在社區(qū)生產(chǎn)和生活的“居民”自治，最大限度地保護農(nóng)民及居民的民主權利，試圖把社區(qū)建設成為更加開放和富有彈性，更具廣泛性、適應性和充滿活力的包容性生活共同體。

四、包容性治理：鄉(xiāng)村治理新路徑

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理既是政府向農(nóng)村提供公共服務并依法對有關農(nóng)村事務進行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是農(nóng)村自我服務并依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。因此，在鄉(xiāng)村治理中，一方面要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的先導作用，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理能力和成效；另一方面要樹立包容政府、社會、市場多方參與、協(xié)同治理的理念，不斷增強鄉(xiāng)村社會力量動員號召力。綜合運用無形之手（市場）、有形之手（政府）、隱形之手（社會），最大限度地動員整個鄉(xiāng)村的人、財、物力，形成強大合力，走向包容性治理，把沖突和矛盾調(diào)解于體制內(nèi)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是先導

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家的最基層政府、權力的末梢，又是直接管理基礎社會的國家權力代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的優(yōu)劣不僅影響到國家權力的威信與實效，又直接影響到鄉(xiāng)村的社會秩序與治理格局。因此，鄉(xiāng)村治理的升級，應該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理為先導，為農(nóng)村社區(qū)居民自治營造一個政府引導、社會參與協(xié)同共治的大環(huán)境大體制框架。

在新的形勢下，基層政府必須依靠市場機制、眾多經(jīng)濟和社會組織、廣大農(nóng)民來共同管理鄉(xiāng)村公共事務。建立和完善具有包容民眾參與和利益表達渠道、基層政府與社會之間良性互動的協(xié)調(diào)機制，形成包容政府主導、社會參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理格局。由于歷史的因素，目前我國大陸基層的治理主體仍然是政府占主導地位，鄉(xiāng)村社會組織和廣大農(nóng)民的參與渠道和程度極其有限，多元化的治理尚未形成。而且，目前在全國所推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、省直管縣和“鄉(xiāng)財縣管”等改革，還只是政府體系內(nèi)部權力的重新劃分，并不能解決民眾參與問題，因此導致改革的內(nèi)在動力不足，成效有限。在新的形勢下，需要構建起政府主導、社會參與的多元治理格局?；鶎诱辉偈巧鐣奈ㄒ还芾碚?，它必須依靠市場機制、眾多經(jīng)濟和社會組織、廣大農(nóng)民來共同管理鄉(xiāng)村公共事務。農(nóng)村社區(qū)、村委會等自治組織，以及社團、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團體等各類民間社會組織，將成為社會服務和管理的參與者。在基層政府與廣大農(nóng)民之間建立起順暢的溝通渠道、創(chuàng)新多元化的民主參與和利益表達機制，以緩解和消除政府與農(nóng)民之間、鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的各種矛盾沖突。同時培育和扶持各種鄉(xiāng)村社會組織，提高農(nóng)民的組織化程度，提高鄉(xiāng)村社會自我管理和自我服務的能力，來彌補政府組織功能的不足。

這種新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理格局，意味著基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的關系，從緊張摩擦甚至于尖銳沖突逐步轉(zhuǎn)向良性互動的狀態(tài)。由于鄉(xiāng)村權力關系分配不合理，村級自治組織既受到上級政府部門的介入與干涉，也面臨著社會組織力量的滲透和控制。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型中，需要特別注重農(nóng)村社區(qū)和社會組織在鄉(xiāng)村事務中的角色與作用，以彌補政府職能的不足。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村自治之間的有效銜接和良性互動，一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力擴張傾向進行有效的約束和監(jiān)督，從過去對鄉(xiāng)村社會的全面管控轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村社區(qū)發(fā)展的引導、規(guī)范、協(xié)調(diào)和扶助；另一方面，要積極發(fā)展和培養(yǎng)村級組織的自治能力，承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政和服務職能，來彌補政府組織功能的不足。強化廣大農(nóng)民的法治觀念和民主意識，并在法律層面進一步厘清政府行政權與社會自治權的事務范圍，使民主治理在鄉(xiāng)村社會中真正運轉(zhuǎn)起來，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村自治之間的有效銜接和良性互動。

（二）村級自治是實體

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，我國傳統(tǒng)農(nóng)村村落、村組社會已發(fā)生巨大變化，不再是孤立存在的自然狀態(tài)，已然在向一個嶄新的新型社區(qū)社會轉(zhuǎn)變，更具“開放性、流動性、變化性和異質(zhì)性”［13］。農(nóng)村社會日益分化、多元化，我國當前的村級組織與管理體制模式已無法適應飛速進步的經(jīng)濟社會?！叭绾螛嫿ㄅc農(nóng)村開放、流動、分化和多元化相適應的農(nóng)村社會組織與管理方式，妥善處理社區(qū)不同居民之間的權利關系，增強居民的社區(qū)認同和歸屬感，促進社區(qū)的整合與融合”［14］，構建村級包容性治理的體制框架與價值理念，是新型農(nóng)村社區(qū)建設亟待解決的問題。

我國的農(nóng)村社區(qū)建設需要明確以下幾點：首先，明確社區(qū)的存在性質(zhì)，它是一個群眾性生活共同體，而不是行政體或生產(chǎn)體。社區(qū)本質(zhì)上是個小社會，因此它屬于社會而非政治或行政。社區(qū)的存在旨在于為社區(qū)居民提供更好的自我管理與自我服務，致力于社會公平和正義，而不是為了政府管理的需要。其次，明確社區(qū)內(nèi)部的組織與治理結構。社區(qū)自治的方式應該是居民自治而非村民自治，應當實現(xiàn)“村社分離”，社區(qū)的經(jīng)濟事務與生活事務應由有不同的組織來負責，鼓勵居民和社會組織積極參與社區(qū)事務。社區(qū)與傳統(tǒng)村莊在性質(zhì)上和管理上是不同的，社區(qū)內(nèi)成員更具多元化，對權利與利益保障的要求更高，更追求公平正義。因此，社區(qū)是個小型的混雜社會，其治理需要協(xié)調(diào)各方的權利與利益要求，需要各方的協(xié)同參與，共治共榮。再次，明確社區(qū)的資金來源。社區(qū)作為一個實體運轉(zhuǎn)，除了治理主體與治理模式外，更需要資金支持。在美國等發(fā)達國家，社區(qū)的自治性還體現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)費上。我國的農(nóng)村社區(qū)健康發(fā)展，需要有自己穩(wěn)定的經(jīng)費來源，借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)展社區(qū)企業(yè)。這就需要政府的間接支持，政府通過相關政策支持、資助社區(qū)企業(yè)服務機構來達到支持社區(qū)企業(yè)發(fā)展的目的，通過這些中間機構提供涵蓋創(chuàng)業(yè)、融資、培訓、咨詢等多方面的服務。這樣不僅可以變政府對社區(qū)的“輸血”作用為“造血”作用，增強社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，還是一種高效低風險的投入，提高政府服務質(zhì)量。

五、結語：鄉(xiāng)村治理的包容性走向

從治理理論的思維來看，鄉(xiāng)村新治理的體制框架必然要適應鄉(xiāng)村開放、流動性發(fā)展的現(xiàn)狀。在社會開放、流動發(fā)展中，以集體產(chǎn)權為邊界的傳統(tǒng)村莊模式及村治體系具有封閉性、排外性與滯后性，致使村莊居民無法自由流出，外來居民也很難融入本地社區(qū)，城鄉(xiāng)社會自由流動難以實現(xiàn)；流動中的各類居民公民權利及待遇無法得到有效保障，基層社會各類矛盾不斷出現(xiàn)。同時，村莊式治理體系封閉，導致鄉(xiāng)村社會分割、分治，不利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村包容性發(fā)展。在開放、流動社會發(fā)展背景下，構建開放性農(nóng)村社區(qū)治理體系，破除村莊模式的封閉性與排外性，消除鄉(xiāng)村社會的制度和理念隔閡，實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治包容與包容性治理，是保障流動鄉(xiāng)村社會中的各類居民合法權利及利益，消除社會沖突、維護社會公平正義，促進“人的全面發(fā)展”的重要途徑。

治理理論強調(diào)國家權力的公共服務職能，而傳統(tǒng)的統(tǒng)制理論過度強調(diào)公共權力的政治統(tǒng)治職能與行政管理職能，忽視社會職能與服務職能。根據(jù)治理理論，公共權力體系是個巨大的包容性權力場域，里面存在著國家權力、社會權力及其他多元化權力。在公共權力的配置與運作上，與傳統(tǒng)理論強調(diào)行政管理主體的單一和權力運行的單向度相比，治理理論更多地強調(diào)民主的參與和多元的分權，強調(diào)權力主體的多元化，強調(diào)權力的雙向互動運行，強調(diào)同意和民主。［15］越是經(jīng)濟社會發(fā)展、政治文明開化的國家，其公共權力主體與權力結構越是多元化的，權力間的制約關系越是穩(wěn)定。國家權力的逐漸收縮和社會自治權的不斷增強是國家與社會關系發(fā)展的趨勢。包容性治理作為一種新的鄉(xiāng)村治理模式，不僅體現(xiàn)了其要求治理體系內(nèi)行為體的多元化、治理結構的彈性，更凸顯把社會矛盾與沖突置于可控性協(xié)調(diào)之下，在具有巨大張力的制度框架內(nèi)加以化解。這符合鄉(xiāng)村開放性、多元化發(fā)展的要求，有利于縫合社會分化與斷裂，增添和諧因素，創(chuàng)新社會治理。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［2］包容性增長的原始意義在于“有效的包容性增長戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長、能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網(wǎng)?！弊罱K目的是把經(jīng)濟發(fā)展成果最大限度地讓普通民眾來受益。它倡導機會平等的增長，其最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長。

［3］胡錦濤.深化交流合作，實現(xiàn)包容性增長--在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭，www.news.cn2010-09-16.

［4］王曉蕓.保持包容性是執(zhí)政黨應有的執(zhí)政品質(zhì)［J］.社會科學報，2011（8）.

［5］郝宇青.當代中國轉(zhuǎn)型背景下的包容問題研究——當下中國政治包容的政治功能［J］.中國浦東干部學院學，2013（2）.

［6］劉勇.社會沖突視閾中的政治妥協(xié)［J］.理論探討，2010（3）.

［7］劉琳娜.論包容性發(fā)展的政治建設視野［J］.中南民族大學學報（人文社會科學版），2011（6）.

［8］向德平.包容性發(fā)展理念對中國社會政策建構的啟示［J］.社會科學，2012（1）.

［9］劉勇.社會沖突視閾中的政治妥協(xié)［J］.理論探討，2010（3）.

［10］殷昭舉.創(chuàng)新社會治理機制［M］.廣州：廣東人民出版社，2011:4.

［11］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［12］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［13］徐勇.在社會主義新農(nóng)村建設中推進農(nóng)村社區(qū)建設［J］.江漢論壇，2007（4）.

［14］項繼權.農(nóng)村社區(qū)建設：社會融合與治理轉(zhuǎn)型［J］.社會主義研究，2008（2）.

［15］徐勇.Governance：治理的闡釋［J］.政治學研究，1997（1）.