拒絕條款緣何難以保障“拒絕”——對(duì)《行政處罰法》第49條、第56條的分析

文 （華東政法大學(xué)，上海 200042）

《行政處罰法》在我國行政程序法制化進(jìn)程中的意義無需贅言，諸多條款創(chuàng)造性地對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利予以了保障。其中，該法第49條關(guān)于“（行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員）不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款”，第56條類似規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰不使用罰款、沒收財(cái)物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財(cái)物單據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕處罰，并有權(quán)予以檢舉”，被認(rèn)為是“法律對(duì)公民拒絕權(quán)的明確承認(rèn)，也是最著名、被最廣泛引用的規(guī)定”。［1］從制度構(gòu)建的理論意義來看，這一論斷并非溢美之詞，但這一條款在行政執(zhí)法過程中的實(shí)際運(yùn)作不容樂觀，甚至與保障行政相對(duì)人權(quán)利的價(jià)值追求相左，反倒成為行政相對(duì)人利益受損擴(kuò)大化的緣由。拒絕條款緣何難以成為依法拒絕的保障，絕非我國法治落后這一主觀性的論斷能夠解釋，只有對(duì)表面原因和深層次原因結(jié)合分析，才能為制度的完善提供可行性建議。

一、拒絕條款運(yùn)行的困境

學(xué)者在關(guān)于行政抵抗權(quán)的研究過程中，偏好引用拒絕條款來論證行政抵抗權(quán)已在我國行政法規(guī)范中得到確認(rèn)［2］，但是，這些學(xué)者運(yùn)用體系性的行政抵抗權(quán)理論與無效行為理論論證時(shí)，頗為牽強(qiáng)。如有學(xué)者對(duì)拒絕條款解讀時(shí)直接得出結(jié)論“‘有權(quán)拒絕’實(shí)際上意味著不使用罰款沒收財(cái)物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財(cái)物單據(jù)的行政處罰屬于無效行政行為?！保?］筆者認(rèn)為，為了論證保障行政抵抗權(quán)的價(jià)值追求，賦予現(xiàn)行法律規(guī)范中類似的條款這一價(jià)值含義，有本末倒置的嫌疑?，F(xiàn)行法律制度是否包含對(duì)行政抵抗權(quán)的確認(rèn)，對(duì)拒絕條款進(jìn)行實(shí)證分析，與先驗(yàn)地賦予這一條款保障行政抵抗權(quán)的制度意義相比，其結(jié)論會(huì)更加客觀。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，拒絕條款確實(shí)面臨諸多困境，是現(xiàn)行法律制度以及相關(guān)理論難以解決的。

首先，公權(quán)力的強(qiáng)制性使得相對(duì)人不敢拒絕。其次，相對(duì)人依據(jù)拒絕條款行使拒絕權(quán)的后果不明確。最后，對(duì)相對(duì)人行使拒絕權(quán)的救濟(jì)缺乏針對(duì)性。

有學(xué)者在論述《行政處罰法》的權(quán)利保障原則時(shí)，認(rèn)為“權(quán)利保障的思想已經(jīng)深深浸潤其中···尤其是該法第49條關(guān)于‘不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款’的規(guī)定，更是對(duì)被處罰人‘程序抵抗權(quán)’的初步認(rèn)可，其在我國行政法治進(jìn)程中的重要意義亦不言自明?！保?］這一論斷體現(xiàn)了行政法學(xué)界對(duì)于程序性權(quán)利保障的期待，但縱觀拒絕條款的實(shí)際運(yùn)行狀況，這一期待略顯無奈。筆者認(rèn)為，拒絕條款只是與程序性權(quán)利保障存在一定的相似性，具備程序性權(quán)利保障的部分特點(diǎn)，但其本身有單項(xiàng)突進(jìn)的嫌疑，難以承載程序性權(quán)利保障這一體系性的重任。

二、拒絕條款科學(xué)性的審視

行政法規(guī)范是否具有“科學(xué)性”？在學(xué)界有頗多爭論，但不可否認(rèn)的是，科學(xué)性已成為正當(dāng)化的標(biāo)志。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)角度來審視拒絕條款的科學(xué)性：

第一，行政法規(guī)范符合現(xiàn)代行政法治理念?，F(xiàn)代行政法的主題是通過“限權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“保權(quán)”，體現(xiàn)在行政法規(guī)范之中即要求行政法規(guī)范必須承載對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)利的保障。從理念角度來審視，拒絕條款賦予行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)違法不出具或者出具不合法的收據(jù)和單據(jù)時(shí)，行使拒絕接受處罰的權(quán)利，一方面防止行政機(jī)關(guān)工作人員甚至非國家機(jī)關(guān)工作人員假借公權(quán)力執(zhí)行處罰之名，非法牟取利益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，另一方面，防止面對(duì)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)處罰，事后難以提供有效的證據(jù)，從而導(dǎo)致救濟(jì)不能，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但實(shí)踐證明，拒絕條款在賦予行政相對(duì)人拒絕權(quán)的同時(shí)，并未提供拒絕權(quán)行使的保障，反而有使行政相對(duì)人權(quán)利遭遇更多的損害，難以認(rèn)可拒絕條款完全符合現(xiàn)代行政法治理念。

第二，行政法規(guī)范的內(nèi)容反映事物客觀規(guī)律。具體到行政法規(guī)范領(lǐng)域，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)客觀實(shí)際的重視，脫離現(xiàn)實(shí)的行政法規(guī)范在社會(huì)生活中沒有生命力，要么形同虛設(shè)，要么扼殺社會(huì)的生機(jī)與活力。從內(nèi)容角度來審視，拒絕條款設(shè)立的初衷是解決當(dāng)時(shí)普遍存在的亂處罰、亂罰款的現(xiàn)象，希望通過這一條款的設(shè)立，在一定程度上解決亂罰款的問題，防止腐敗現(xiàn)象，但這一條款對(duì)于行政主體與行政相對(duì)人之間實(shí)力的懸殊并未予以充分考慮，行政相對(duì)人很難依據(jù)拒絕條款實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，導(dǎo)致這一條款有脫離實(shí)際，過于理想化的嫌疑。

第三，行政法規(guī)范的實(shí)施實(shí)現(xiàn)立法目的。行政法規(guī)范的落腳點(diǎn)在于實(shí)施，文本的完美是法治建設(shè)的第一步，最終能否實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范制定的原始目的才是規(guī)范的價(jià)值所在。從實(shí)施的角度來審視，拒絕條款在公民權(quán)利的維護(hù)方面存在疑問。遺憾的是，筆者未能找到行政相對(duì)人基于這一條款提起的訴訟，如果將原因歸結(jié)為我國行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為已經(jīng)非常規(guī)范，不存在不出具或出具不合法的收據(jù)和單據(jù)的現(xiàn)象，難以令人信服，更多的恐怕還是上文論及的這一條款在行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)方面的漏洞，拒絕條款的設(shè)立目的是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，恐難以作出肯定的回答。

三、拒絕條款的理論依據(jù)

拒絕條款的單項(xiàng)突進(jìn)并非偶然事件，隱藏在拒絕條款背后的理論依據(jù)的缺失才是拒絕條款遭遇運(yùn)行的困境和科學(xué)性缺乏的根本原因。

通說認(rèn)為，拒絕權(quán)是行政抵抗權(quán)的表現(xiàn)形式之一。行政抵抗權(quán)設(shè)置的理論依據(jù)是行政行為公定力的有限性和無效行為理論。在行政法學(xué)理論上，公定力被認(rèn)為是行政行為效力的一個(gè)基本方面，即，行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，都推定為合法并具有拘束力。［5］有學(xué)者認(rèn)為行政行為的公定力是絕對(duì)的，即使對(duì)于無效的行政行為，相對(duì)人也不得直接予以抵抗。［6］在現(xiàn)代行政法治理念之下，這一觀點(diǎn)逐漸被拋棄，賦予行政相對(duì)人在一定情況下享有抵抗公權(quán)力的權(quán)利是權(quán)利保障理念的必然要求。抵抗權(quán)并非行政法的原創(chuàng)，現(xiàn)代憲法強(qiáng)調(diào)對(duì)天賦人權(quán)的保障，憲法層面上公民的抵抗權(quán)是指人民作為憲法的制定主體,享有憲法所規(guī)定的基本權(quán)利以及維護(hù)憲法確立的保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本秩序不被破壞的權(quán)利,當(dāng)國家行為侵害這些權(quán)利時(shí),公民便可以對(duì)之進(jìn)行反抗。有學(xué)者認(rèn)為，行政法為具體的憲法［7］，從這個(gè)角度來說，賦予行政相對(duì)人一定的抵抗權(quán)是符合憲法精神的。為此，行政法學(xué)界對(duì)公定力的認(rèn)識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變，主張行政行為的公定力并非是無條件的，公定力的有限性為行政抵抗權(quán)的設(shè)立提供了可能性，在何種情況下行使抵抗權(quán)的疑問，推動(dòng)無效行政行為理論的誕生。根據(jù)無效行政行為的理論，行政行為具備效力的前提是該行為有效成立。如果行政行為無效或在法律上根本“不成立”，則該行為不具有效力，當(dāng)然也就不具備公定力。［8］至此，可以得出結(jié)論：行政相對(duì)人享有對(duì)無效行政行為的抵抗權(quán)。

解決了理論上的桎梏，并不能保證行政抵抗權(quán)的有效實(shí)施，仍有兩個(gè)關(guān)鍵的問題需要解決，一是無效行政行為的認(rèn)定，二是行政相對(duì)人行使抵抗權(quán)的時(shí)間和方式。

關(guān)于無效行政行為的認(rèn)定，各國立法上有不同的標(biāo)準(zhǔn)，大體上可以概括為主體瑕疵導(dǎo)致無效、權(quán)限瑕疵導(dǎo)致無效、內(nèi)容瑕疵導(dǎo)致無效、形式瑕疵導(dǎo)致無效和程序瑕疵導(dǎo)致無效。立法體例上，多采取列舉加概括的方式。

關(guān)于行政相對(duì)人行使抵抗權(quán)的時(shí)間和方式。對(duì)行政行為的抵抗時(shí)間有兩種選擇，一是在行政主體作出行政處罰決定的同時(shí)，二是在行政處罰行為作出后，生效之前。德國學(xué)者平特納指出，當(dāng)事人不理睬無效行政行為的做法，實(shí)踐中有相當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。［9］毛雷爾則告誡稱：“公民在法定期限內(nèi)要求撤銷行政行為，才是明智之舉?！保?0］從各國立法的實(shí)踐來說，多數(shù)國家和地區(qū)接受了這一理念。

將目光回轉(zhuǎn)到拒絕條款所在的《行政處罰法》和整個(gè)行政法律體系，《行政處罰法》并未將拒絕條款所規(guī)定事項(xiàng)納入到無效行政行為體系內(nèi)，《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。同法第41條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辯，行政處罰不能成立”，至此，該法中的無效是否為本文所探討的“無效行政行為”，并不清楚，在此情況下，很難將拒絕條款規(guī)定的事項(xiàng)納入到整個(gè)無效行政行為體系內(nèi)理解。

從拒絕條款的規(guī)定來看，立法目的是鼓勵(lì)當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的同時(shí)予以抵抗，這一抵抗的有效性上文已有論述，也不符合各國程序法中普遍主張的救濟(jì)時(shí)間。

結(jié)合我國《行政處罰法》的立法背景來看，行政處罰在實(shí)際運(yùn)作中存在不少問題，主要表現(xiàn)在處罰的隨意性，特別是有些地方和部門隨意罰款，或一事幾次罰、幾個(gè)部門罰等。在此背景下，《行政處罰法》作為第一部單行行政程序法應(yīng)時(shí)而生，設(shè)置了多項(xiàng)制度保障公民權(quán)利。拒絕條款在此背景下產(chǎn)生，這一條置于行政處罰的執(zhí)行一章和法律責(zé)任一章，而非作為作出行政處罰的程序之一置于行政處罰的決定一章，其刻意痕跡明顯。筆者認(rèn)為，如此規(guī)定，是為了通過規(guī)范罰款收據(jù)，防止地方行政機(jī)關(guān)通過處罰斂財(cái)，滋生腐敗，至于其法理依據(jù)，則明顯不足。

通過以上分析，重新審視拒絕條款，可以發(fā)現(xiàn)，拒絕條款并非多數(shù)學(xué)者認(rèn)為的代表著行政抵抗權(quán)在我國法律體系中的確認(rèn)，拒絕條款的設(shè)置與行政行為的公定力理論以及無效行為理論不存在直接的聯(lián)系，不適宜將拒絕條款等同于西方行政程序法中的行政抵抗權(quán)，兩者只是偶然的相似，《行政處罰法》中的拒絕條款體現(xiàn)我國政府的行政政策，正是因?yàn)榫芙^條款缺乏體系性的理論支撐，導(dǎo)致其單項(xiàng)突進(jìn)痕跡明顯，也很難在實(shí)際運(yùn)行中得到落實(shí)。

四、完善拒絕條款的路徑選擇

拒絕條款在我國缺乏系統(tǒng)的無效行為體系和行政抵抗體系的情況下，顯得孤立，但類似的條款在整個(gè)法律體系中并不“孤單”，法律法規(guī)中有多條關(guān)于拒絕的條款。與拒絕條款類似的是，這些法條的規(guī)定同樣缺乏體系性，這些條款面臨與拒絕條款類似的困境，拒絕條款相關(guān)問題的解決能夠?yàn)檫@些條款問題的解決提供參考。

拒絕條款是否應(yīng)該落實(shí)？答案是肯定的，當(dāng)拒絕條款發(fā)揮作用后，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)行使公權(quán)力形成有效的監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，迫使行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰行為，不能依靠行政處罰斂財(cái)，對(duì)于行政相對(duì)人來說，合法的收據(jù)能保證處罰有據(jù)可查，行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或者訴訟時(shí)能證明行政處罰行為的存在。保障拒絕條款的落實(shí)，有多重路徑選擇，包括：路徑一：建立完善的無效行政行為體系，將拒絕條款所列內(nèi)容納入無效行政行為體系；路徑二：完善拒絕條款，明確拒絕的時(shí)間和方式；路徑三：確立針對(duì)行政相對(duì)人依據(jù)拒絕條款行使拒絕權(quán)的救濟(jì)方式。

相比而言，路徑一能夠根除拒絕不能的問題，同時(shí)完備的無效行政行為體系對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利的保障更為周全，但其弊端也很明顯，首先，完備的無效行政行為體系需要體系性的理論支撐，在理論研究不足的情況下，很難實(shí)現(xiàn)。其次，我國缺乏統(tǒng)一的行政程序法典，各部單行行政程序法規(guī)范不統(tǒng)一，一部法律條款的變更牽涉整個(gè)行政法律體系，不經(jīng)濟(jì)。最后，我國行政程序理念尚未深入人心，實(shí)踐不足。這也是拒絕條款的尷尬之一，學(xué)者多將拒絕條款視為行政抵抗權(quán)在我國的法定，一方面大力贊揚(yáng)拒絕條款的程序法意義，另一方面又對(duì)拒絕條款的落實(shí)情況表示失望，通過上文的分析，筆者認(rèn)為，拒絕條款與西方所謂的行政抵抗權(quán)無關(guān)，不能通過對(duì)拒絕條款的觀察來審視行政抵抗權(quán)在我國的制度前景，拒絕條款難以承載如此重任，通過對(duì)拒絕條款的運(yùn)行進(jìn)行觀察來審視行政抵抗權(quán)在我國的制度前景并不樂觀，否定兩者的聯(lián)系，能使拒絕條款的落實(shí)更為從容，行政程序法治化更加有序。

路徑二的選擇能夠解決拒絕行使的問題，給予行政相對(duì)人行使拒絕權(quán)更為明確的選擇，對(duì)于防止行政相對(duì)人利益損害的擴(kuò)大化和保障行政執(zhí)法的和諧具有重要意義。但是，通過對(duì)單項(xiàng)條款的完善，難以為整個(gè)行政程序法治化的進(jìn)程提供有益的參考，事實(shí)上，對(duì)單個(gè)條款的完善，仍未解決行政相對(duì)人行使拒絕權(quán)的救濟(jì)問題。

路徑三側(cè)重于事后救濟(jì)的完善，其積極意義在于能夠針對(duì)性地解決當(dāng)下行政相對(duì)人行使拒絕權(quán)的救濟(jì)問題，對(duì)于拒絕條款的真正落實(shí)提供司法上的援助，從長遠(yuǎn)的角度看，目前我國司法實(shí)踐中，缺乏對(duì)當(dāng)事人合法行使拒絕權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的司法經(jīng)驗(yàn)，通過這一單項(xiàng)拒絕權(quán)救濟(jì)的嘗試，為將來建立行政抵抗體系后的司法救濟(jì)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

結(jié)語

拒絕條款是行政程序法治化進(jìn)程中的偶然，賦予這一偶然現(xiàn)象必然性的解釋，不免產(chǎn)生存在偏差的結(jié)果。偶然的存在為將來必然性的體系建設(shè)能夠提供一定的參考，準(zhǔn)確地定位拒絕條款存在的意義，實(shí)現(xiàn)其本身設(shè)定目的的同時(shí)，次要地承載未來制度建設(shè)的先行角色，或許才是這一偶然性條款存在的真正意義。此外，諸如拒絕條款這類在我國行政法理論體系中缺乏深入的研究而盲目地引入我國行政法規(guī)范之中的現(xiàn)象并不少見，國外有些制度建設(shè)對(duì)于保障行政相對(duì)人權(quán)益有著重要的創(chuàng)設(shè)意義，但不代表能夠直接為我國立法實(shí)踐所吸納，“吾人應(yīng)重視繼受外國法制之后的消化工作。每個(gè)國家都有其傳統(tǒng)文化與政治經(jīng)濟(jì)等特殊背景與結(jié)構(gòu)，因此在仿效外國理論與相關(guān)法律之后，應(yīng)該透過司法裁判與學(xué)說詮釋，持續(xù)不斷地落實(shí)與深化，并選一步發(fā)展出合乎我們社會(huì)需要的行政法”。［11］

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