成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐與探索

文 （..中共成都市委黨校，四川成都 600）

近年來(lái)，成都市通過(guò)建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)制度，將部分原來(lái)由政府直接舉辦的公共服務(wù)事項(xiàng)交由一些社會(huì)組織來(lái)完成，逐步形成了政府提供公共服務(wù)的新機(jī)制和改善公共服務(wù)的合力，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開(kāi)的同時(shí)，拓寬了公共服務(wù)的領(lǐng)域、深化了公共服務(wù)的內(nèi)涵，滿足了人民群眾對(duì)公共服務(wù)的新需求。

一、成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，政府都被看成是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者。事實(shí)上，由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)在一定條件下也可以通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)提供。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但不一定直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府通過(guò)向市場(chǎng)和社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和提供兩個(gè)職能的分離，在發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也促進(jìn)了自身職能的轉(zhuǎn)變，壓縮了機(jī)構(gòu)和人員膨脹的空間，降低了行政成本。成都市在推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，以建立城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)保障體制、健全全市公共服務(wù)體系為目標(biāo)，積極探索公共服務(wù)供給多元化機(jī)制，不斷加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、規(guī)模都呈現(xiàn)出較大的增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（一）購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目和方式逐漸法定化

2009年，成都市政府即出臺(tái)了《關(guān)于建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》。此后，各區(qū)（市）縣也結(jié)合實(shí)際，制定了具體的實(shí)施辦法和政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄。從2010年起，成都市政府將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目納入年度公布的政府采購(gòu)目錄，并逐年調(diào)整完善。根據(jù)這些目錄，成都市政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目主要有：

1.公共衛(wèi)生服務(wù)。為城鄉(xiāng)居民提供傳染病、地方病、寄生蟲(chóng)病和有關(guān)慢性病的社區(qū)預(yù)防控制；計(jì)劃免疫、精神衛(wèi)生服務(wù)；婦女、兒童、老年保健；健康教育等公共衛(wèi)生服務(wù)。2.公共就業(yè)服務(wù)。主要是公共職介服務(wù)、公共就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、職業(yè)技能鑒定服務(wù)等。3.社會(huì)保障服務(wù)。將部分社會(huì)保障業(yè)務(wù)辦理交由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦，相關(guān)政府職能部門(mén)實(shí)施監(jiān)督，探索“管辦分離”的社會(huì)保障服務(wù)供給模式。4.法律服務(wù)。由社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)、法律援助，面向居民宣傳法律知識(shí)，參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作。5.公共文化服務(wù)。文化館、圖書(shū)館、科技館、美術(shù)館等文化設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠向群眾開(kāi)放；為城鄉(xiāng)居民送文藝演出、送電影等文化服務(wù)。6.養(yǎng)老服務(wù)。向滿足一定條件的老年人提供老年生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)、緊急救援、臨終關(guān)懷等服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展老年人福利事業(yè)。7.公共設(shè)施維護(hù)、環(huán)境維護(hù)等其他領(lǐng)域的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)工作。

在購(gòu)買(mǎi)流程上，成都市除要求市及區(qū)（市）縣相關(guān)行政職能部門(mén)在確定購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)將購(gòu)買(mǎi)資金納入部門(mén)綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排外，還規(guī)定全市政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須根據(jù)目錄，按照政府采購(gòu)的法定方式和程序采購(gòu)服務(wù)，確定服務(wù)提供者。相關(guān)行政職能部門(mén)要嚴(yán)格按照合同，對(duì)服務(wù)提供者提供的服務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督和考核。政府目標(biāo)督查部門(mén)要組織財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)，對(duì)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的行政職能部門(mén)工作完成情況進(jìn)行督查和年度績(jī)效考評(píng)。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)模逐年增長(zhǎng)

目前，成都市已初步建立了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目標(biāo)考核管理機(jī)制。每年年初，由政府目標(biāo)管理部門(mén)分解下達(dá)包括購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)在內(nèi)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目標(biāo)任務(wù)，年終各目標(biāo)責(zé)任部門(mén)對(duì)自身所承擔(dān)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行自測(cè)評(píng)價(jià)，相關(guān)部門(mén)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)考核。2009年以來(lái)，成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目和資金都呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

值得注意的是，在購(gòu)買(mǎi)規(guī)模逐年增加的同時(shí)，成都市向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的比重也逐年提高。從2012年起，成都市就做出規(guī)定，凡符合政府購(gòu)買(mǎi)目錄的公共服務(wù)項(xiàng)目，原則上須安排不低于20%的項(xiàng)目資金向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，成都市各級(jí)政府僅向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共就業(yè)培訓(xùn)、教師培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法律、社區(qū)養(yǎng)老等公益服務(wù)項(xiàng)目就達(dá)59個(gè)，金額1.6億元。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大

近年來(lái)，成都市政府從政府工程、物品和服務(wù)采購(gòu)開(kāi)始，逐步擴(kuò)大至向各種市場(chǎng)組織和社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)與人民群眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，目前購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍已涵蓋教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、法律援助、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、公共文化、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)保、公共交通、醫(yī)療保險(xiǎn)和政策咨詢等不同領(lǐng)域。

在確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容上，成都市始終堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，將向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的權(quán)力盡可能下放到基層，由最了解群眾需求的街道、社區(qū)等單位提出購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，并直接出面購(gòu)買(mǎi)。使購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目更加貼近群眾的實(shí)際需求，受到了服務(wù)對(duì)象的大力歡迎。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式多樣化

目前，成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)大體上可以分為四種類型：一是向準(zhǔn)社會(huì)組織的形式性購(gòu)買(mǎi)，如向下屬事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)或政府發(fā)起成立的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由于這些準(zhǔn)社會(huì)組織具有半官半民的性質(zhì)，獨(dú)立性不強(qiáng)，甚至要依附于政府才能存在，雙方雖然簽訂了服務(wù)合同，但由于是對(duì)口服務(wù)，沒(méi)有明確的標(biāo)的，這種購(gòu)買(mǎi)往往形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，雙方的關(guān)系實(shí)際上是雇傭關(guān)系而非契約關(guān)系。二是向社會(huì)組織的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。如向民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織等購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)。社會(huì)組織的獨(dú)立性要高于準(zhǔn)社會(huì)組織，他們同政府的關(guān)系沒(méi)有準(zhǔn)社會(huì)組織那么密切，往往以其服務(wù)的專業(yè)性獲得政府合同，雖然這種購(gòu)買(mǎi)還缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，但雙方的關(guān)系已經(jīng)是一種契約關(guān)系。三是向市場(chǎng)組織的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。市場(chǎng)組織以營(yíng)利為目的，他們同樣以服務(wù)的專業(yè)性獲得政府合同。但由于受購(gòu)買(mǎi)規(guī)模和成本的限制，政府在選擇這類購(gòu)買(mǎi)對(duì)象時(shí)，主要是通過(guò)量化測(cè)評(píng)和實(shí)地考察來(lái)確定。四是向包括市場(chǎng)組織在內(nèi)的各類組織的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。政府面向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和要求，通過(guò)招投標(biāo)程序，確定符合條件的服務(wù)機(jī)構(gòu)，并簽訂服務(wù)合同。

成都市在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地以效率來(lái)評(píng)判購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而是針對(duì)不同情況，采取不同的購(gòu)買(mǎi)方式。針對(duì)一些特殊服務(wù)，則采取靈活的購(gòu)買(mǎi)辦法。對(duì)一些弱小的社會(huì)組織，政府雖然沒(méi)有直接購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)，但卻以補(bǔ)貼、場(chǎng)地和設(shè)施支持、金融和稅收優(yōu)惠等形式進(jìn)行扶持，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的變相購(gòu)買(mǎi)。對(duì)一些公共衛(wèi)生、社區(qū)養(yǎng)老等特殊服務(wù)，政府面向社會(huì)招聘社會(huì)工作者、助老人員等，為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)化服務(wù)。而對(duì)一些個(gè)性化需求服務(wù)，則采取向服務(wù)對(duì)象發(fā)放補(bǔ)貼的形式進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，如發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券、培訓(xùn)券等。政府向符合條件的公共服務(wù)對(duì)象發(fā)放憑單，由公共服務(wù)對(duì)象選擇政府確定的服務(wù)提供方，并向服務(wù)提供方交付憑單，服務(wù)提供方持憑單向主管部門(mén)兌現(xiàn)資金。

通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，成都市在整合社會(huì)資源，擴(kuò)大社會(huì)參與的同時(shí)，有力推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不僅將原來(lái)的一些職能轉(zhuǎn)移給了社會(huì)，而且通過(guò)購(gòu)買(mǎi)，同社會(huì)組織逐漸形成了一種公私合作的“伙伴關(guān)系”，共同為公眾提供公共服務(wù)。在這種公私合作的“伙伴關(guān)系”中，政府和社會(huì)組織分工合作，各盡其職。政府作為公共服務(wù)的提供方，確定公共服務(wù)的內(nèi)容和品質(zhì)，為公共服務(wù)提供資金保障，確保公共資金得到高效使用；而社會(huì)組織作為公共服務(wù)的生產(chǎn)方，則按照合同要求，向政府指定的服務(wù)對(duì)象提供他們所生產(chǎn)的公共服務(wù)。這種委托-代理關(guān)系不僅打破了政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，而且在一定程度上將無(wú)限政府變成了有限政府，激發(fā)了社會(huì)活力。

成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)表 單位：萬(wàn)元

二、成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題

（一）公共服務(wù)在政府采購(gòu)中所占份額仍然偏低

從2009年成都市政府發(fā)布 《關(guān)于建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》以來(lái)，成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)生了三個(gè)明顯的變化。一是從隱性購(gòu)買(mǎi)開(kāi)始向顯性購(gòu)買(mǎi)發(fā)展；二是從非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)向競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)發(fā)展;三是購(gòu)買(mǎi)的契約化程度開(kāi)始不斷提高。但相比政府的其他購(gòu)買(mǎi)，公共服務(wù)在政府采購(gòu)中所占的比重仍然偏低，一些不屬于公共服務(wù)的項(xiàng)目被納入到采購(gòu)項(xiàng)目中來(lái)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的數(shù)量、規(guī)模也偏小。

2013年度，全市政府采購(gòu)規(guī)模為68億元，其中購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)13.89億元，僅占政府采購(gòu)規(guī)模的20.42%。而在政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)金額2.83億，所占份額僅為20.3%。

截至2013年底，成都市登記的社會(huì)組織總數(shù)已達(dá)到7160個(gè)，在15個(gè)副省級(jí)城市中位居第一。理論上講，社會(huì)組織市場(chǎng)回應(yīng)性更快、專業(yè)性更強(qiáng)，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化程度也更高，服務(wù)對(duì)象的滿意程度也相對(duì)較高。但實(shí)踐中，由于社會(huì)組織受成立注冊(cè)、資金籌集渠道單一、人才吸引力弱等限制，并沒(méi)有形成足以替代政府某些行政服務(wù)的能力。2013年，經(jīng)成都市民政局認(rèn)證的三級(jí)以上資質(zhì)的社會(huì)組織僅202家。向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)比例偏低的一個(gè)重要原因就是社會(huì)組織發(fā)育不足，能力不強(qiáng)，生產(chǎn)的服務(wù)不能達(dá)到相關(guān)要求。另外，社會(huì)組織生產(chǎn)的公共服務(wù)往往難以量化，不能用準(zhǔn)確的價(jià)格來(lái)衡量，也給政府的管理和監(jiān)督帶來(lái)了一定的難度。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)質(zhì)量效益還不夠高

從總體上看，成都市通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。但由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還處于探索階段，個(gè)別地方和個(gè)別部門(mén)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)也存在成本高、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題。

一是供應(yīng)與生產(chǎn)的分離，增加了公共服務(wù)供給的交易成本。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的交易成本主要包括供應(yīng)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的協(xié)調(diào)成本、信息成本、策略成本和轉(zhuǎn)化成本。政府為規(guī)范購(gòu)買(mǎi)行為，往往會(huì)制定出嚴(yán)密的購(gòu)買(mǎi)和監(jiān)督程序。目前，成都市購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)主要采用部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)審核預(yù)算，民政部門(mén)審查資質(zhì)，相關(guān)職能部門(mén)具體實(shí)施的工作機(jī)制。購(gòu)買(mǎi)實(shí)施原則上通過(guò)招投標(biāo)確定購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，購(gòu)買(mǎi)成功后，雙方簽訂合同，服務(wù)項(xiàng)目按合同進(jìn)行管理。這些復(fù)雜的購(gòu)買(mǎi)程序和管理、監(jiān)督程序，在缺乏規(guī)模效應(yīng)的情況下，往往會(huì)增加公共服務(wù)的交易成本。

二是公共服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，政府選擇優(yōu)秀服務(wù)生產(chǎn)商受到限制。成都市社會(huì)組織近年來(lái)雖然有較快發(fā)展，但合格的社會(huì)組織數(shù)量仍然偏少。一些社會(huì)組織不僅對(duì)政府的依賴性較強(qiáng),而且公共服務(wù)能力也非常弱,更缺乏提供公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于選擇范圍有限，政府對(duì)這類組織的服務(wù)往往采取非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)甚至定向委托的方式來(lái)獲取。在競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況下，政府確定的這部分服務(wù)生產(chǎn)商的服務(wù)能力和服務(wù)水平往往不能達(dá)到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求。

三是購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象缺乏有效的監(jiān)督，造成購(gòu)買(mǎi)對(duì)象生產(chǎn)的服務(wù)達(dá)不到合同的要求。

（三）全市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)推進(jìn)不平衡

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)力，主要來(lái)自上級(jí)政府，尤其是中央政府的推動(dòng)。在實(shí)踐層面，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的能力則受到政府財(cái)力的影響。所以，只要政府財(cái)力允許，往往可以在短期內(nèi)成立社會(huì)組織并快速推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)工作。成都市財(cái)政局2013年統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，除市級(jí)和高新區(qū)、錦江區(qū)、青白江區(qū)、邛崍市、蒲江縣啟動(dòng)了向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)外，其余區(qū)（市）縣雖然在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面取得了積極進(jìn)展，但無(wú)數(shù)據(jù)表明其向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)取得相應(yīng)進(jìn)展。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能型政府體制造成的政治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三位一體化管理格局使政府很難與社會(huì)、市場(chǎng)徹底分離。政府在提供公共服務(wù)時(shí)，仍然沒(méi)有完全脫離直接規(guī)劃者、直接生產(chǎn)者、直接投資者、直接建設(shè)者和直接經(jīng)營(yíng)者的角色，所謂的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也只是在有限的領(lǐng)域里進(jìn)行，社會(huì)和市場(chǎng)參與的深度、范圍和規(guī)模仍然十分有限。

（四）購(gòu)買(mǎi)主體和購(gòu)買(mǎi)對(duì)象之間的關(guān)系還不平等

目前，成都市政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)中，以非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)仍然占有很大的份額。其中，民政部門(mén)、司法行政部門(mén)和街道向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)大多采取談判和合作模式實(shí)現(xiàn)。即使是一些競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，由于市場(chǎng)化程度低，競(jìng)爭(zhēng)不充分，采購(gòu)項(xiàng)目也更多地落到了半官方的事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)手上。原來(lái)的一些公共服務(wù)項(xiàng)目本來(lái)就是由事業(yè)單位提供的，采購(gòu)只是換了一種名義。事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門(mén)之間往往有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，他們之間的關(guān)系，更多的是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而非伙伴關(guān)系。即使是面向社會(huì)組織的購(gòu)買(mǎi)，由于社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性，政府往往單向主導(dǎo)、低成本購(gòu)買(mǎi)、甚至權(quán)力介入，雙方在很多時(shí)候也很難建立起真正平等的公私合作伙伴關(guān)系。

三、推進(jìn)成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的對(duì)策

（一）科學(xué)合理界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和事項(xiàng)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和事項(xiàng)不僅涉及到政府的行政成本和行政效能，而且涉及到政府的職能。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍應(yīng)有明確的邊界，政府的行政事務(wù)雖然也可以對(duì)外購(gòu)買(mǎi)，但這并不屬于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，公共服務(wù)的對(duì)象是有特殊需求的公眾而非政府。如果政府不能滿足公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求，政府就會(huì)出現(xiàn)失靈或失職的問(wèn)題。政府之所以要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，一個(gè)重要的原因就是政府不能滿足公眾公共服務(wù)需要的多樣性和多層次性。只有政府不能提供，或者由政府直接提供成本過(guò)高的公共服務(wù)，才需要政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。否則，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就會(huì)成為有關(guān)部門(mén)減少工作、推卸職責(zé)的一個(gè)借口。這種情況下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)非但不能提高公共服務(wù)的效率，反而會(huì)增加政府的行政成本。當(dāng)然，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇。隨著市場(chǎng)的成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有政府承擔(dān)的很多公共服務(wù)都可以納入到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍。

從成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索來(lái)看，政府及有關(guān)部門(mén)包辦公共服務(wù)的現(xiàn)象仍然普遍存在，這種情況不僅妨礙了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且影響到了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。因此，成都市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還存在很大的空間。各級(jí)政府在根據(jù)本級(jí)財(cái)力情況統(tǒng)籌規(guī)劃和安排新增購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容時(shí)，必須認(rèn)真梳理政府職能職責(zé)，科學(xué)合理界定購(gòu)買(mǎi)范圍。凡公眾有需求而政府又不能直接提供的公共服務(wù)或由政府提供的公共服務(wù)成本太高的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)力求做到應(yīng)采盡采。要以城市流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾為重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地逐步拓展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。但又要防止將一些可由市場(chǎng)或社會(huì)提供的服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)的范圍。政府應(yīng)注重財(cái)政投入的公平性，突出當(dāng)前購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本保障功能，對(duì)于超職責(zé)、超范圍的服務(wù)，原則上應(yīng)通過(guò)自費(fèi)、志愿者提供或企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）健全體制機(jī)制，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作順利開(kāi)展

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三者分離，三者之間存在雙重的委托-代理關(guān)系，這種關(guān)系既能促進(jìn)專業(yè)化分工帶來(lái)的效率，但也可能增加責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)。從結(jié)果上看，影響成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制和機(jī)制障礙主要有三個(gè)方面，一是對(duì)一些明確界定可由社會(huì)組織承擔(dān)的項(xiàng)目，因機(jī)構(gòu)和人事制度改革推進(jìn)不力，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可能會(huì)觸及部門(mén)特別是職工利益，實(shí)施存在困難。即使是通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，由于規(guī)則不完善，中標(biāo)單位往往也是一些有政府背景的準(zhǔn)社會(huì)組織。這些組織一旦中標(biāo)，短期內(nèi)基本上不會(huì)退出，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形成事實(shí)上的壟斷。如成都市商務(wù)局關(guān)于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)研究、國(guó)外市場(chǎng)推廣、產(chǎn)業(yè)宣傳等方面的服務(wù)，就只能委托成都服務(wù)外包行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)承接。二是政府各部門(mén)的公共服務(wù)目標(biāo)及資金交叉。如陽(yáng)光工程培訓(xùn)由農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭，而農(nóng)村勞動(dòng)力輸出培訓(xùn)則由人社部門(mén)管理。公共服務(wù)目標(biāo)及資金交叉形成的多頭管理，最終導(dǎo)致政府所購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)效率的降低。三是信息不對(duì)稱，社會(huì)組織無(wú)法全面獲取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息。

為推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的順利進(jìn)行，成都市應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，改革和完善與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的體制機(jī)制。一是要建立相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金增長(zhǎng)機(jī)制。市縣兩級(jí)政府應(yīng)將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金納入公共財(cái)政預(yù)算，并以一定時(shí)期社會(huì)需求調(diào)查和評(píng)估為基礎(chǔ)，逐年增加資金投入。民政部門(mén)可以探索將政府購(gòu)買(mǎi)福利性公共服務(wù)納入本級(jí)福利彩票公益金的資助范圍，還可以制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引民間資金自愿購(gòu)買(mǎi)社會(huì)福利服務(wù)。二是要建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。社會(huì)組織是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要對(duì)象，但社會(huì)組織是非營(yíng)利性組織，如果沒(méi)有政府的資金和政策支持，很難維持自身的生存。目前政府的采購(gòu)多是一時(shí)一事性的政策，缺乏對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮。由于社會(huì)服務(wù)的多樣性，很多社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際上是不能單純地按照財(cái)政年度分次購(gòu)買(mǎi)的。所以，政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)時(shí)，要根據(jù)具體情況，把短期合同和中長(zhǎng)期合同結(jié)合起來(lái)，盡可能降低社會(huì)組織的購(gòu)買(mǎi)成本和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在財(cái)政和稅收方面，給予社會(huì)組織應(yīng)有的優(yōu)惠政策。三是要進(jìn)一步推進(jìn)政事分開(kāi)，管辦分離。政府相關(guān)部門(mén)要按照職能分工，將一些不屬于自己職責(zé)范圍的事務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)，并按照公開(kāi)、公平、公正的原則，合理地運(yùn)用市場(chǎng)化手段，對(duì)分離出的或新增的公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，向符合條件的市場(chǎng)組織和社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。

（三）探索有效的購(gòu)買(mǎi)方式

一般說(shuō)來(lái)，購(gòu)買(mǎi)方式與服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì)、購(gòu)買(mǎi)規(guī)模、合作主體數(shù)量直接相關(guān)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公用事業(yè)、垃圾清理、衛(wèi)生保潔、交通拖車(chē)等“硬服務(wù)”，由于具有可測(cè)量性，更適合向營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)，而像老人服務(wù)、公共健康等“軟服務(wù)”，由于服務(wù)質(zhì)量和效果難以測(cè)量，更適合向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)。但是由于公共服務(wù)的范圍越來(lái)越廣泛，服務(wù)的內(nèi)容越來(lái)越專業(yè)，一些社會(huì)組織難以承擔(dān)的軟服務(wù)也可以通過(guò)向市場(chǎng)組織購(gòu)買(mǎi)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容主要是基本公共服務(wù)，這又取決于服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求、政府的財(cái)力、社會(huì)保障水平以及相關(guān)服務(wù)主體的供給能力。

目前，成都市對(duì)100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，規(guī)定除購(gòu)買(mǎi)對(duì)象為單一來(lái)源外，原則上采取招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要目的是轉(zhuǎn)移政府職能和滿足公眾公共服務(wù)需求，因此政府不能為了購(gòu)買(mǎi)而購(gòu)買(mǎi)。政府要保證所購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果，確保財(cái)政資金安全有效使用，就必須統(tǒng)籌兼顧，依據(jù)項(xiàng)目的消費(fèi)特性、專業(yè)化程度、服務(wù)機(jī)構(gòu)的可得性等差異，對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分，對(duì)不同的服務(wù)采取不同的購(gòu)買(mǎi)方式。一是對(duì)市場(chǎng)發(fā)育充分的項(xiàng)目，如環(huán)衛(wèi)綠化服務(wù)、第三方鑒定評(píng)估服務(wù)、老人的家政和餐飲等服務(wù)，通過(guò)政府競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)獲得服務(wù)；二是對(duì)市場(chǎng)發(fā)育不全的項(xiàng)目，如老人健康咨詢和社區(qū)日托服務(wù)、青少年幫教服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和社工專業(yè)培訓(xùn)等社區(qū)服務(wù)，積極探索項(xiàng)目補(bǔ)貼制等購(gòu)買(mǎi)模式，逐步形成以競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)為主體，其他方式為補(bǔ)充的公共服務(wù)多元化購(gòu)買(mǎi)方式。如果單純強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)購(gòu)買(mǎi)，未必就能取得較好的公共服務(wù)效果。因此，政府在確定購(gòu)買(mǎi)方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)給具體實(shí)施的購(gòu)買(mǎi)主體留出空間，在確保公開(kāi)、公平、公正的前提下，允許購(gòu)買(mǎi)主體采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和專家評(píng)審、公益創(chuàng)投等各種購(gòu)買(mǎi)方式。

（四）探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估

成都市政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金主要由三部分構(gòu)成：一是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。二是預(yù)算外資金。三是設(shè)立專項(xiàng)資金，其中既有財(cái)政資金，也有社會(huì)捐贈(zèng)資金。評(píng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是否成功，除了要看服務(wù)的公平性外，還應(yīng)該重點(diǎn)考察服務(wù)的有效性，即購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量、效率和服務(wù)對(duì)象的滿意度等。一些政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，雖然經(jīng)過(guò)了招投標(biāo)程序，從制度上保證了過(guò)程公平，但卻不能保證購(gòu)買(mǎi)結(jié)果的有效性。如政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有利潤(rùn)空間，一些市場(chǎng)組織之所以愿意介入，看重的就是公益之外的商業(yè)利益。這類市場(chǎng)組織在創(chuàng)辦社區(qū)養(yǎng)老站時(shí)，由于政府補(bǔ)助有限，往往會(huì)與老人用品公司等企業(yè)合作，降低運(yùn)營(yíng)成本，甚至謀取商業(yè)利益。這種運(yùn)營(yíng)模式不僅會(huì)給服務(wù)對(duì)象帶來(lái)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)嚴(yán)重影響公共服務(wù)的質(zhì)量。目前，成都市對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督主要是財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)資金使用的監(jiān)督和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。這種監(jiān)督重點(diǎn)在于保證資金的安全和項(xiàng)目的實(shí)施，但卻不能反映服務(wù)的有效性。因此，必須建立績(jī)效考核和第三方評(píng)價(jià)相互補(bǔ)充的多元、公正、科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，將目標(biāo)管理和績(jī)效管理結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)政府和購(gòu)買(mǎi)對(duì)象向社會(huì)和公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體，不能局限于財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)和具體實(shí)施的職能部門(mén)，還應(yīng)包括專業(yè)評(píng)估等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的消費(fèi)對(duì)象。評(píng)價(jià)范圍包括購(gòu)買(mǎi)主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政資金使用績(jī)效和承接項(xiàng)目的社會(huì)組織的服務(wù)績(jī)效兩個(gè)方面。評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排及社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要參考依據(jù)。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)要對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，對(duì)違法違規(guī)行為，按規(guī)定予以處罰、處分或移交司法機(jī)關(guān)處理。

當(dāng)前，成都市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)還是以政府為中心，服務(wù)對(duì)象的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對(duì)較弱，生產(chǎn)者由于缺乏有效監(jiān)督，對(duì)服務(wù)對(duì)象的回應(yīng)也不夠。因此，政府要在加強(qiáng)資金監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估的同時(shí)，加大信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)，增加購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的透明度，降低集中需求、質(zhì)量反饋、績(jī)效評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督等各項(xiàng)成本，使以政府為中心的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)逐步向以消費(fèi)者為中心的購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)移，并促進(jìn)政府為“生產(chǎn)付費(fèi)”的購(gòu)買(mǎi)向?yàn)椤敖Y(jié)果付費(fèi)”的績(jī)效型購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)變。

(五)培育社會(huì)組織，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)的發(fā)展

在實(shí)現(xiàn)公共管理和提供公共服務(wù)的過(guò)程中，除了政府和企業(yè)外，社會(huì)組織也是一個(gè)重要的主體。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，本質(zhì)上是通過(guò)契約化的形式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多元主體，為公眾提供更貼近和適當(dāng)?shù)姆?wù)，并提高公共服務(wù)的效率。所以，專業(yè)化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的社會(huì)組織的存在，是政府推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要前提。

當(dāng)前，從中央到地方，都特別強(qiáng)調(diào)要向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。成都市和各區(qū)（市）縣出臺(tái)的文件中，也把社會(huì)組織作為重要的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象。但是，由于社會(huì)組織先天發(fā)育不足，社會(huì)組織在政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)中所占份額并不高。成都市目前主要面向在全市各級(jí)民政部門(mén)登記、且評(píng)估等級(jí)在3A以上的各類社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、法律、文化以及養(yǎng)老等方面的公共服務(wù)。其他比較大型的公共服務(wù)項(xiàng)目則很少交由社會(huì)組織。由于這些政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目規(guī)模小、資金投入少，市場(chǎng)組織不愿進(jìn)入，符合條件的社會(huì)組織也不多，所以政府對(duì)這些項(xiàng)目幾乎不可能采取競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買(mǎi)，只能通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)或者向自己培育的準(zhǔn)社會(huì)組織來(lái)購(gòu)買(mǎi)。這種購(gòu)買(mǎi)方式，雖然扶持了社會(huì)組織的發(fā)展，但如果操作不當(dāng)，不僅會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量，而且也會(huì)使政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)來(lái)控制社會(huì)組織，使社會(huì)組織喪失其應(yīng)有的獨(dú)立性。因此，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，既要積極支持、扶持社會(huì)組織發(fā)展壯大，又要正確處理和社會(huì)組織的關(guān)系。首先，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，除了要在項(xiàng)目上向社會(huì)組織適當(dāng)傾斜外，還應(yīng)幫助社會(huì)組織解決場(chǎng)地、培訓(xùn)人員，爭(zhēng)取優(yōu)惠的金融、稅收、社保等政策，讓社會(huì)組織有能力承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)事項(xiàng)。其次，要遵循契約購(gòu)買(mǎi)的主體獨(dú)立性和程序公平性兩大原則，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立地位，通過(guò)平等協(xié)商，同社會(huì)組織建立起公私合作的伙伴關(guān)系。政府培育社會(huì)組織，不是要讓社會(huì)組織扮演幫助政府拾遺補(bǔ)缺的角色，而是要通過(guò)規(guī)范的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，最終讓政府與社會(huì)組織形成協(xié)商互動(dòng)、協(xié)同增效的緊密協(xié)作關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中不可或缺的作用。