檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)環(huán)境公益訴訟中的地位

李兆欣

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括任何組織和個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯環(huán)境利益，社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的行為規(guī)范。［1］環(huán)境公益訴訟并不是一項(xiàng)并列于民事、行政、刑事訴訟的獨(dú)立訴訟制度，而是在現(xiàn)有民事及行政訴訟的大框架下以保護(hù)公共利益為目的的訴訟。2012年民事訴訟法修訂前，有的學(xué)者曾認(rèn)為可將其視為獨(dú)立的訴訟制度，單獨(dú)立法。筆者認(rèn)為不妥，雖然當(dāng)今世界有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家制定了獨(dú)立的《公益訴訟法》，但其仍不能改變公益訴訟為民事及行政訴訟之特例的本質(zhì)，況且從不改變現(xiàn)有法律框架，避免因此可能帶來(lái)法律混亂的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改，在《憲法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及環(huán)境保護(hù)的各單行法中設(shè)立特別條款是我們目前開(kāi)展環(huán)境公益訴訟最理想的方案。從世界各國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，以美國(guó)為代表的幾個(gè)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟較早的國(guó)家大多采用此模式。

2012年修訂后的《民事訴訟法》雖然規(guī)定機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體只要得到法律授權(quán)，即可獲得公益訴訟的主體資格。但在法律和訴訟理論上，參與公益訴訟還面臨著不少的障礙。法律方面，存在包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的大多數(shù)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體尚未得到相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，因此雖然民事訴訟法規(guī)定了公益條款，但在哪些機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體能夠提起公益訴訟不明確的情況下，公益訴訟依然難以開(kāi)展。理論方面，在私益訴訟的框架下，起訴的目的只能是維護(hù)自身的利益，而不能是國(guó)家及社會(huì)的公共利益，否則法院將不予受理。這種被稱為“直接利害關(guān)系說(shuō)”的理論在大陸法系國(guó)家有著舉足輕重的地位。該理論認(rèn)為只有直接侵害的雙方當(dāng)事人才能成為訴訟主體，因此只有受到直接侵害的私人利益才能得到司法救濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)行的訴訟法便充分體現(xiàn)了這一理論的要求?！睹袷略V訟法》第一百零八條規(guī)定的起訴條件第一項(xiàng)即是:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。因此，其他個(gè)人、組織等都無(wú)權(quán)提出訴訟。《行政訴訟法》中也有類似的規(guī)定，其第四條規(guī)定原告起訴的首要條件是認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。同樣，那些“自身合法權(quán)益”暫未受到侵害的公民及組織便不能就環(huán)境侵害提起行政訴訟。綜上，確定訴訟主體過(guò)于嚴(yán)格是我國(guó)環(huán)境公益訴訟開(kāi)展的瓶頸所在。法諺云:“無(wú)原告無(wú)法官”，可見(jiàn)原告的確定對(duì)于訴訟的重要性。主體資格問(wèn)題無(wú)疑是我國(guó)全面邁向環(huán)境公益訴訟首先要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

“直接利害關(guān)系說(shuō)”起源于19世紀(jì)的德國(guó)，其認(rèn)為只有民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主體才成為訴訟當(dāng)事人在當(dāng)時(shí)是有一定的合理性的。他對(duì)適格主體的嚴(yán)格限制，是基于解決傳統(tǒng)的侵權(quán)、民事合同等案件訴訟機(jī)制的要求，這些案件中的原告必然是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種對(duì)訴訟主體資格的界定與私有制國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治的基本制度是同構(gòu)的，各類資源所有者為了維護(hù)自己的權(quán)益而抗?fàn)?，反映了自然資源所有者對(duì)其所屬物的價(jià)值判斷和選擇。［2］然而，隨著時(shí)代的變遷，原有的理念已經(jīng)成為訴訟制度進(jìn)一步發(fā)展的束縛。在社會(huì)高度發(fā)展的今天，違法行為所侵害的利益，常常伴隨著對(duì)公共利益的損害，而這種損害公共利益的違法行為往往不直接損害個(gè)人的利益，此時(shí)在“直接利害關(guān)系說(shuō)”指導(dǎo)下的法律法規(guī)就關(guān)閉了對(duì)公共利益的救濟(jì)之門(mén)。因此，傳統(tǒng)的理論及實(shí)踐已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。正如美國(guó)著名法學(xué)家龐德所說(shuō):“法律應(yīng)該是穩(wěn)定的，但不能停止不前”。筆者認(rèn)為，在我國(guó)今后的環(huán)境公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演重要的角色。

二、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位

關(guān)于環(huán)境公益訴訟中主體資格的問(wèn)題，修訂后的《民事訴訟法》將機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體納入提起公益訴訟的主體范圍，但由于是指引性條款，具體有哪些主體具有合法的資格，有待單行法予以明確。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)是最佳的啟動(dòng)主體，應(yīng)注重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用。

關(guān)于環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的主體，我國(guó)學(xué)者提出了一元制和多元制兩種模式。一元制學(xué)說(shuō)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)僅賦予檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)專門(mén)行駛。支持該學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家及社會(huì)的公共利益是其自然屬性的體現(xiàn)。同時(shí)，作為法律監(jiān)督者，提起環(huán)境公益訴訟是其實(shí)現(xiàn)職能的形式和手段，而出于對(duì)其訴訟能力和社會(huì)及司法承受程度的考慮，建立一元制原告的環(huán)境公益訴訟制度是現(xiàn)階段我國(guó)司法實(shí)踐的最佳選擇。多元說(shuō)則認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體以及國(guó)家機(jī)關(guān)(包括行政機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān))中的某幾個(gè)或者全部主體。主張?jiān)搶W(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，可以提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)，推動(dòng)司法進(jìn)步和民主進(jìn)程?？梢?jiàn)，目前我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定的是多元制的啟動(dòng)模式。綜合考量我國(guó)司法體制、社會(huì)傳統(tǒng)及世界各國(guó)的司法實(shí)踐，在環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)主體方面，筆者認(rèn)為在我國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》、《檢察機(jī)關(guān)組織法》等單行法規(guī)，授予檢察機(jī)關(guān)參加環(huán)境公益訴訟的主體資格，明確其在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”中的核心地位，同時(shí)確定其職責(zé)范圍，維護(hù)公共利益。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中將其作為起訴的核心主體符合環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)要求、我國(guó)國(guó)情及現(xiàn)代檢察制度發(fā)展?fàn)顩r如下:

1.檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是其法律職責(zé)的體現(xiàn)，有理論依據(jù)且不違反憲法的規(guī)定。檢察制度從誕生之日起，就代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的目的就是為了國(guó)家和社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)的公共秩序。根據(jù)“公共信托理論”，一切自然資源屬人類共同所有，為了公益的目的通過(guò)信托的方式由政府持有，同時(shí)為了維護(hù)自己的權(quán)益，公民亦將個(gè)人環(huán)境訴權(quán)交由國(guó)家行駛，國(guó)家由于其本身的特殊性質(zhì)不可能親自出庭參加訴訟，而是將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)，尤其代表國(guó)家行駛訴權(quán)提起訴訟。［3］一方面，檢察機(jī)關(guān)與生俱來(lái)的公共屬性決定了其在公共利益受到損害時(shí)，為了維護(hù)公共利益，必須有所作為。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，參與環(huán)境公益訴訟是其職責(zé)所在。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有直接賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，且有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不等同于介入訴訟，而這不能混淆。但筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)不宜做狹義的理解。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟本身就是對(duì)民事及行政訴訟監(jiān)督的一種特殊形式。而且，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在某種程度上只能通過(guò)行駛起訴權(quán)，抗訴權(quán)等方式行駛，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，遇到不遵守憲法和法律的情況時(shí)，不能直接進(jìn)行處罰，只能提交人民法院審判。［4］長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的首要職能便是代表國(guó)家對(duì)犯罪行為提起公訴，當(dāng)今越來(lái)越多侵犯社會(huì)公益的違法行為威脅著我們的生活，而其中大部分的違法行為并非構(gòu)成犯罪，這就需要賦予以維護(hù)公益的檢察機(jī)關(guān)更多的職能，達(dá)到法律監(jiān)督目的的同時(shí)也更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。

2.與其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體相比，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟有著先天的優(yōu)勢(shì)。雖然環(huán)保局等國(guó)家機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體等主體有一定的訴訟能力，但其顯然不及檢察機(jī)關(guān)。一是檢察機(jī)關(guān)擁有更強(qiáng)的訴訟能力。具有高度復(fù)雜性、技術(shù)性的環(huán)境訴訟往往要求訴訟參與人有著較高的訴訟能力，包括專業(yè)的法律知識(shí)及充足的經(jīng)費(fèi)。在訴訟經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)能力上，檢察機(jī)關(guān)有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。加之我國(guó)已有的相關(guān)判例表明，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的環(huán)境公益案件，如四川省閬中市檢察院訴群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染損害糾紛一案、河南省方城縣檢察院提起的我國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件等，大多都取得了勝訴的結(jié)果，而社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人啟動(dòng)公益訴訟的結(jié)果就不甚理想。二是檢察機(jī)關(guān)的公正性能夠保證環(huán)境公益訴訟維護(hù)公共利益的本質(zhì)。環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公眾的利益不受侵犯，但當(dāng)私益與公益相沖突的情況下，公民個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體對(duì)私益的偏護(hù)必將影響其公正性，很難保證其不是以維護(hù)公益為口號(hào)實(shí)則謀取私利。三是在我國(guó)目前全民的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還比較淡薄、社會(huì)團(tuán)體尤其是民間團(tuán)體尚不發(fā)達(dá)的情況下，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟可以保證其運(yùn)行的廣泛性和持續(xù)性。

3.通過(guò)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟，可以培育公民及社會(huì)團(tuán)體的訴訟熱情，提高訴訟能力，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟權(quán)向社會(huì)的轉(zhuǎn)移。雖然，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體有眾多優(yōu)勢(shì)，但是沒(méi)有社會(huì)公眾參與的公益訴訟是不完整的。一是包括社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)公眾參與公益訴訟是憲法賦予的權(quán)利?！稇椃ā返诙l規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家實(shí)務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?，而公益訴訟便是人民當(dāng)家作主，管理國(guó)家事務(wù)的體現(xiàn)。如果只有國(guó)家機(jī)關(guān)可以掌握法律的運(yùn)行，行駛相關(guān)權(quán)利，那么很難說(shuō)我們達(dá)到了法治的要求。個(gè)人利益是包含在公共利益之中的，所以一旦公共利益收到侵害，作為受害者，社會(huì)公眾理應(yīng)有權(quán)利獲得司法救濟(jì)。二是在條件允許的情況下，社會(huì)公眾具有較高的訴訟積極性?！懊恳粋€(gè)人都是自己利益的最佳保護(hù)者”，作為環(huán)境公益訴訟的最終受益者，社會(huì)公眾往往能夠從自身利益出發(fā)保護(hù)公共利益，這是責(zé)無(wú)旁貸的，這種的廣泛參與可以填補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)自參與訴訟的漏洞。三是公眾的廣泛參與可以加強(qiáng)訴訟力量，也可以加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟本身的復(fù)雜性使得任何一類主體都不可能獨(dú)立的完成，雖然上文所述檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟有許多優(yōu)勢(shì)，但其能力也是有限的，仍不能獨(dú)立面對(duì)所有的訴訟。作為社會(huì)事務(wù)的直接參與者，社會(huì)公眾有著最廣泛的覆蓋面，在維護(hù)環(huán)境公益方面可以與檢察機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到最佳的訴訟效果。

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟可以通過(guò)三種方式來(lái)進(jìn)行:一是支持起訴。當(dāng)環(huán)境公益受到損害，行政機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體等其他主體作為原告起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)向法院發(fā)出支持起訴意見(jiàn)書(shū)、協(xié)助收集證據(jù)、提供法律咨詢等方式支持法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和團(tuán)體起訴。支持起訴既可以減輕檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力又可以提高其他主體訴訟能力和熱情，提高保護(hù)環(huán)境公共利益的能力。二是督促起訴，對(duì)侵害環(huán)境公益的案件，負(fù)有起訴職責(zé)的相關(guān)職能部門(mén)怠于履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)發(fā)出檢察建議等方式督促其履行職責(zé)，依法提起訴訟。三是直接提起訴訟。對(duì)于經(jīng)過(guò)督促起訴，相關(guān)部門(mén)未起訴的案件、案情重大，其他機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體起訴有困難的案件、案情緊急，不及時(shí)提起公益訴訟會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的案件，檢察機(jī)關(guān)可以直接向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟在我國(guó)尚屬于探索與起步階段，雖然修訂后的《民事訴訟法》在我國(guó)開(kāi)創(chuàng)了公益訴訟制度，但還有很多問(wèn)題有待解決。筆者認(rèn)為，綜合考量我國(guó)國(guó)情、社會(huì)發(fā)展需要及國(guó)外立法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的職能，以檢察機(jī)關(guān)為核心，與其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體互補(bǔ)的動(dòng)態(tài)的多元啟動(dòng)主體模式是現(xiàn)階段我們開(kāi)展環(huán)境公益訴訟最佳的方案。當(dāng)然，我們必須看到原告資格理論是一個(gè)龐大的體系，其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也是隨著社會(huì)的發(fā)展而變化的，擴(kuò)張主體資格是一個(gè)大的趨勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟的過(guò)程也是在與社會(huì)公眾互動(dòng)的過(guò)程，在互動(dòng)中培育了社會(huì)力量，奠定了廣泛參與公益訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，必將有更多的主體直接參與環(huán)境公益訴訟，共同維護(hù)環(huán)境公共利益。

［1］陳德敏.環(huán)境法原理專論［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］張梓太.環(huán)境糾紛處理前沿問(wèn)題研究—中日韓學(xué)者談［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2007.

［3］張翠梅.環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的法理分析［J］.河北法學(xué)，2011(4).

［4］齊樹(shù)潔，林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究［M］.廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社，2005.