《旅游法》中的幾個(gè)問(wèn)題探討

劉蜀鳳 劉 婧 郭 燕

(四川旅游學(xué)院，四川 成都 610100)

1 《旅游法》的出臺(tái)背景

2013年4月25日《中華人民共和國(guó)旅游法》正式出臺(tái)，于10月1日起實(shí)施?！堵糜畏ā肥窃缭诟母镩_放初期就被啟動(dòng)的一個(gè)立法項(xiàng)目，曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，但由于當(dāng)時(shí)我國(guó)旅游業(yè)還處于起步階段，有關(guān)方面對(duì)立法涉及的一些重要問(wèn)題認(rèn)識(shí)不盡一致，因此這部法律草案未能提請(qǐng)審議。近年來(lái)，隨著我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展，旅游市場(chǎng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，這不僅損害了旅游者的合法權(quán)益，也影響了正規(guī)旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，形成了“劣幣驅(qū)良幣”的局面，嚴(yán)重地偏離旅游的本質(zhì)。雖然我國(guó)已經(jīng)有一些旅游方面的法律規(guī)范，但由于立法層次不高，無(wú)法有效地保障旅游活動(dòng)領(lǐng)域中各主體的合法權(quán)益。因此，迫切需要國(guó)家最高的立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大及常委會(huì)制定并頒布旅游法，明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 《旅游法》的主要問(wèn)題討論

《旅游法》共設(shè)10章112條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、監(jiān)督管理、旅游糾紛的處理等作了規(guī)定［1］，其內(nèi)容全面、科學(xué)、指導(dǎo)性強(qiáng)，促進(jìn)了我國(guó)旅游業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。筆者將從旅行社、旅游者、旅游景區(qū)、導(dǎo)游人員等方面分析其具體影響。

2.1 旅行社

在《旅游法》實(shí)施前夕，全國(guó)各地旅游政府部門組織各大旅行社認(rèn)真學(xué)習(xí)《旅游法》內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)《旅游法》的精神，并且主動(dòng)調(diào)整自身的業(yè)務(wù)內(nèi)容。業(yè)界主要討論焦點(diǎn)集中在零負(fù)團(tuán)費(fèi)和旅游合同內(nèi)容等。

2.1.1 “零負(fù)團(tuán)費(fèi)導(dǎo)致強(qiáng)迫購(gòu)物或參與自費(fèi)項(xiàng)目”非法

“零負(fù)團(tuán)費(fèi)和強(qiáng)迫購(gòu)物”是近年來(lái)旅行社行業(yè)的潛規(guī)則，其給旅游活動(dòng)領(lǐng)域中各主體帶來(lái)了極大的危害。一是游客在參加旅行社組織的低包價(jià)旅游活動(dòng)中輪番經(jīng)歷著各種消費(fèi)陷阱;二是導(dǎo)游工作非常艱辛;三是旅行社主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致整體旅行社業(yè)的利潤(rùn)很低，以2012年的數(shù)據(jù)為例，全國(guó)2萬(wàn)多家的旅行社平均利潤(rùn)僅11萬(wàn)元，凈資產(chǎn)利潤(rùn)率5% ～8%，一些投資者紛紛抽離出旅游市場(chǎng)。

《旅游法》實(shí)施后，其第三十五條和第九十八條明確規(guī)定了零負(fù)團(tuán)費(fèi)導(dǎo)致強(qiáng)迫購(gòu)物或參加自費(fèi)項(xiàng)目屬于違法，并且違法成本很高。在剛剛過(guò)去的2013年國(guó)慶黃金周期間，市場(chǎng)主體有了明顯的反應(yīng)。一方面，各大旅行社大幅度提高旅游產(chǎn)品報(bào)價(jià)，尤其是零負(fù)團(tuán)費(fèi)的重災(zāi)區(qū)云南、海南、香港、泰國(guó)等旅游線路報(bào)價(jià)漲幅一倍多。另一方面，選擇包價(jià)旅游產(chǎn)品的旅游者數(shù)量大幅下降，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，參與團(tuán)隊(duì)游和散客游的人數(shù)比例已經(jīng)達(dá)到3∶7。散客出游人數(shù)比例已經(jīng)占出游總?cè)藬?shù)的絕大部分。這個(gè)3∶7現(xiàn)象還要?dú)w因于其他一些因素。如旅游電子商務(wù)網(wǎng)站攜程網(wǎng)、亞航網(wǎng)、去哪兒網(wǎng)和途牛網(wǎng)等如火如荼地發(fā)展，為散客出游提供諸多便利，游客能夠價(jià)格便宜并隨時(shí)在線預(yù)定機(jī)票、住宿、景點(diǎn)門票等。此外，還有自駕游迅猛發(fā)展和旅游者的旅游經(jīng)驗(yàn)日益豐富。因此，散客出游成為今后旅游發(fā)展的主要形式。

傳統(tǒng)的旅行社正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須進(jìn)行旅游產(chǎn)品升級(jí)。旅行社可以根據(jù)自己的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分，或者考慮與旅游電子商務(wù)網(wǎng)站以各自的優(yōu)勢(shì)合作等形式，為游客提供自由行和半自由行產(chǎn)品。最終依托自身的品牌和服務(wù)，真正地為游客提供品質(zhì)游和個(gè)性游，贏得市場(chǎng)的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)旅游本質(zhì)的回歸。

2.1.2 旅游合同的內(nèi)容大幅度增加

《旅游法》規(guī)定旅游者與旅行社簽訂的旅游合同包括契約合同、旅游行程單和附件三個(gè)部分。與以往的合同內(nèi)容相比，合同內(nèi)容增加。第一，酒店具體名稱的標(biāo)注要清楚。原先只要說(shuō)幾星級(jí)酒店或者同級(jí)酒店就可以了，由于國(guó)外一些飯店沒(méi)有評(píng)星標(biāo)準(zhǔn)的，要明確寫出酒店名稱，如“歐洲14日游”的行程單上，有可能會(huì)列出100多個(gè)酒店來(lái)。第二，增加了游客安全事項(xiàng)的告知，提示了出游安全和文明禮儀，當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情也在合同中列明。第三，每個(gè)行程的行程單上都會(huì)標(biāo)注導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)。第四，調(diào)整了對(duì)游客購(gòu)物的提醒，建議游客要慎重選擇、索取小票等，并且明確列出“旅游者的購(gòu)物行為為自身行為，非本社組織，本社不承擔(dān)責(zé)任”。旅游法實(shí)施以前，旅游行程單只要給客人看一下就可以了;旅游法實(shí)施后，合同、行程單和告知附件都是一式兩份，蓋上騎縫章后旅行社和游客各留一份，要求游客簽收確認(rèn)，表明已經(jīng)告知游客。對(duì)于具體旅游行程安排，從法律上保證了游客的知情權(quán)。

2.2 旅游者義務(wù)的增加

《旅游法》第三十五條規(guī)定了零負(fù)團(tuán)費(fèi)導(dǎo)致強(qiáng)迫購(gòu)物或參加自費(fèi)項(xiàng)目屬于非法，從法律上保證了游客的合法權(quán)益。而我國(guó)游客出游普遍存在著“不守規(guī)則，文明素質(zhì)差”的問(wèn)題，如隨地吐痰、非吸煙處吸煙、扔垃圾、高聲喧嘩、不排隊(duì)等?！堵糜畏ā返谑龡l規(guī)定旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛(ài)護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范。第六十六條規(guī)定旅游者從事嚴(yán)重影響其他旅游者權(quán)益的活動(dòng)，且不聽勸阻、不能制止的，旅行社可以解除合同。另外，《旅游法》實(shí)施前，在旅游者與旅行社發(fā)生糾紛時(shí)，旅游者存在著大量的過(guò)度維權(quán)現(xiàn)象，增加了旅行社的工作難度和經(jīng)濟(jì)損失，其合法權(quán)益得不到相應(yīng)的法律保障。第六十七條規(guī)定不可抗力發(fā)生或旅行社已盡合理注意義務(wù)仍不能避免的事件，影響旅游行程的，造成旅游者滯留的，旅行社應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安置措施。為此而增加的食宿費(fèi)用，由旅游者承擔(dān)，增加的返程費(fèi)用，由旅行社與旅游者分擔(dān)。因此，旅游者也要通過(guò)各種渠道學(xué)習(xí)《旅游法》知識(shí)，熟悉自身權(quán)益的同時(shí)，也要了解自身的相應(yīng)義務(wù)，對(duì)自己的出游行為加以限制，做到遵紀(jì)守法，文明出游，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。［2］

2.3 景區(qū)門票和承載量的問(wèn)題

我國(guó)絕大多數(shù)景區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)依賴門票經(jīng)濟(jì)，一味地提高景區(qū)門票，尤其是景區(qū)申遺或創(chuàng)4A等成功后，門票價(jià)格更是大幅度地攀升。歷年的黃金周，各大景區(qū)人山人海、擁擠不堪、景區(qū)管理難度大和安全隱患多，雖然景區(qū)門票價(jià)格上漲，但是旅游者的旅游體驗(yàn)并不好。近年來(lái)，旅游者、相關(guān)媒體和學(xué)者對(duì)景區(qū)的性質(zhì)、門票貴和景區(qū)擁堵提出了諸多質(zhì)疑?！堵糜畏ā穼?shí)施后，第四十三條、第四十四條明確規(guī)定，景區(qū)擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放。景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前6個(gè)月公布。景區(qū)內(nèi)的核心游覽項(xiàng)目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)公示并相應(yīng)減少收費(fèi)。第四十五條規(guī)定，景區(qū)接待旅游者不得超過(guò)景區(qū)主管部門核定的最大承載量。景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實(shí)施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預(yù)約等方式，對(duì)景區(qū)接待旅游者的數(shù)量進(jìn)行控制。旅游者數(shù)量可能達(dá)到最大承載量時(shí)，景區(qū)應(yīng)當(dāng)提前公告并同時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧?bào)告，景區(qū)和當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)采取疏導(dǎo)、分流等措施。因此，景區(qū)應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，結(jié)合自身的特色，向國(guó)內(nèi)西湖等以及國(guó)外景區(qū)成功開發(fā)的模式吸取經(jīng)驗(yàn)，對(duì)旅游產(chǎn)品升級(jí)，延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)而豐富旅游者的旅游體驗(yàn)。［3］

2.4 導(dǎo)游隊(duì)伍的變化

《旅游法》頒布之前，帶購(gòu)物旅游團(tuán)的導(dǎo)游在帶團(tuán)之前需要向旅行社繳納一定的人頭費(fèi)，導(dǎo)游上團(tuán)后，千方百計(jì)地誘騙甚至強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物。近幾年，導(dǎo)游與旅游者發(fā)生言語(yǔ)或肢體上沖突的案例日趨增多，旅行社沒(méi)有為導(dǎo)游提供基本工資和保險(xiǎn)費(fèi)用，其工資收入的80% ～90%來(lái)自于回扣傭金。這樣造成了整個(gè)導(dǎo)游隊(duì)伍的社會(huì)聲譽(yù)非常差，導(dǎo)游的身心遭受著巨大的壓力，其中一些優(yōu)秀的導(dǎo)游人員紛紛選擇了轉(zhuǎn)行?！堵糜畏ā返谌藯l規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同，支付勞動(dòng)報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。為導(dǎo)游安排團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)時(shí)，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用?！堵糜畏ā穼?shí)施后，據(jù)相關(guān)資料顯示，一些資深導(dǎo)游仍然選擇了轉(zhuǎn)行，其主要原因是導(dǎo)游通過(guò)欺騙或脅迫旅游者購(gòu)物和參加自費(fèi)項(xiàng)目，從而獲得高額的回扣和傭金的潛規(guī)則被打破了，他們對(duì)工資前景感到了擔(dān)憂。在旅游旺季，導(dǎo)游月平均工資八九千元，一些經(jīng)驗(yàn)豐富的導(dǎo)游甚至能拿到一萬(wàn)多元，在較高工資的吸引下，不同背景的人員充斥著導(dǎo)游隊(duì)伍。筆者認(rèn)為資深導(dǎo)游的轉(zhuǎn)行為旅游專業(yè)的大學(xué)生畢業(yè)后進(jìn)入導(dǎo)游行業(yè)帶來(lái)了契機(jī)。在新的法律環(huán)境下，這些導(dǎo)游人員能心無(wú)旁騖地為游客提供講解、向?qū)У葘I(yè)服務(wù)，扭轉(zhuǎn)以前不好的口碑，贏得社會(huì)的理解和尊重。當(dāng)然，新局面也依賴于旅行社、導(dǎo)游、游客等主體之間的良性互動(dòng)，應(yīng)通過(guò)建立健全導(dǎo)游薪酬體制，使那些真正具有專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力的導(dǎo)游員在旅游行業(yè)中成長(zhǎng)起來(lái)。

3 《旅游法》出臺(tái)后的展望

《旅游法》出臺(tái)后中國(guó)旅游業(yè)將全面進(jìn)入有法可依、依法治旅的新時(shí)代，這將成為我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。然而，《旅游法》的出臺(tái)，要真正發(fā)揮其作用，關(guān)鍵在于實(shí)施。相關(guān)政府部門不僅應(yīng)嚴(yán)肅地履行監(jiān)督管理職能，而且應(yīng)對(duì)游客進(jìn)行宣傳與教育，同時(shí)旅游企業(yè)也必須加強(qiáng)自律。只有各利益主體遵紀(jì)守法，才能保障旅游活動(dòng)中各主體的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)旅游本質(zhì)的回歸，即游客體面出游、旅行社專注于自身的品牌和服務(wù)、導(dǎo)游做好講解與引領(lǐng)服務(wù)等，共同鑄就我國(guó)旅游業(yè)健康發(fā)展的新局面。

［1］中華人民共和國(guó)旅游法［EB/OL］.［2013-04-25］.http://www.gov.cn/flfg/2013-04/25/content_2390945.htm.

［2］韓玉靈.旅游法教程［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［3］孫子文.旅游法規(guī)教程［M］.大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.