也論警察程序正義
2014-08-15 00:53:58王敏
河南警察學(xué)院學(xué)報(bào) 2014年2期
王 敏
(河南警察學(xué)院，河南鄭州 450046)
不少學(xué)者都在談?wù)摮绦驅(qū)τ诰旆ㄖ谓ㄔO(shè)的重要作用，①參見(jiàn)王大敏:《論警察程序正義》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期。因此本文的題目是《也論警察程序正義》。但現(xiàn)實(shí)是對(duì)于警察執(zhí)法中的程序，尤其是緊急狀態(tài)下采取行政強(qiáng)制措施的程序，有相當(dāng)一部分人頗不以為然，認(rèn)為只是為了法律條文中的程序而設(shè)定程序。立法中警察法律規(guī)范中程序的規(guī)定也不盡如人意。故筆者從確立警察程序正義原則的必要性、警察程序正義原則的內(nèi)涵等方面來(lái)論述，以明確在設(shè)定和行使警察權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦?，程序正義與實(shí)體正義并重，即便是緊急情況下的警察行為也應(yīng)當(dāng)遵循起碼的、正當(dāng)?shù)某绦颉?/p>
一、警察程序正義是警察法治建設(shè)中應(yīng)確立的一項(xiàng)基本原則
程序正義觀念是在英美法系國(guó)家首先出現(xiàn)的，這種觀念體現(xiàn)在英國(guó)的自由大憲章、倫敦威斯敏斯特自由令、美國(guó)的權(quán)利法案等法律文件中，②1215年英國(guó)國(guó)王頒行的《自由大憲章》(Magna Carta)第39條。規(guī)定:“凡自由民，如未經(jīng)其同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國(guó)法判決，皆不得被逮捕和監(jiān)禁，沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，剝奪法律辯護(hù)權(quán)，流放，或加以任何其它損害?！?355年，英王愛(ài)德華三世重申了《自由大憲章》的原則，頒布一項(xiàng)律令(有學(xué)者稱為“自由律”)明確規(guī)定:“任何人，無(wú)論其身份、地位狀況如何，未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得予以逮捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)……或者處死?！边@兩個(gè)法律文件被許多學(xué)者視為英美普通法中正當(dāng)程序或程序正義的最早淵源。1791年12月15日美國(guó)《憲法修正案》(即權(quán)利法案)中的第五修正案規(guī)定:“不依正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！庇纱舜_立了著名的正當(dāng)法律程序。同時(shí)也體現(xiàn)在法院的判例中，如美國(guó)1897年的奧爾蓋耶訴路易斯安那州案，1932年的鮑威爾訴阿拉巴馬州案，從這兩個(gè)美國(guó)最高法院案例中一個(gè)體現(xiàn)了程序性正當(dāng)程序，而另一個(gè)則清楚地體現(xiàn)了實(shí)體性正當(dāng)程序的要求，從兩個(gè)方面對(duì)國(guó)家權(quán)力予以程序上的限制，通過(guò)法定程序保障公民的基本自由與人權(quán)，防止國(guó)家公權(quán)力的濫用。其內(nèi)容從最初的正當(dāng)程序理論到實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序理論的出現(xiàn)，③在懷尼哈默案中，對(duì)于紐約州禁止出售或在住所之外儲(chǔ)放非醫(yī)用烈性酒之規(guī)定，紐約法院認(rèn)為:“該法的實(shí)施，消滅和破壞了這個(gè)州的公民擁有烈性酒的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！边@恐怕與正當(dāng)程序條款的精神不符。在這樣的判決中，法院明確賦予了正當(dāng)程序一種實(shí)質(zhì)性含義:規(guī)定銷(xiāo)毀已經(jīng)為其所有的財(cái)產(chǎn)，這樣一種剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的做法，“即使在形式上符合‘法律的正當(dāng)程序’，也超出了政府的權(quán)限范圍”。美國(guó)憲法第十四修正案頒布之初，其內(nèi)容主要局限于程序正義性范疇。但1868年隨著庫(kù)利憲法性限制一書(shū)的出版，實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序具備了它的理論基礎(chǔ)。庫(kù)利將正當(dāng)程序與天賦權(quán)利的理論相提并論。這意味著，正當(dāng)程序本身就是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要的實(shí)質(zhì)性保護(hù)，也昭示著實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序理論的產(chǎn)生。其適用從訴訟領(lǐng)域逐漸到立法、行政領(lǐng)域。程序正義是法治社會(huì)的一個(gè)重要精神內(nèi)涵，最初是在立法、司法領(lǐng)域中作為一項(xiàng)原則被確立，其基本宗旨在于限制政府權(quán)力，特別是國(guó)家權(quán)力與公民私權(quán)利產(chǎn)生沖突時(shí)，比如涉及剝奪公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等時(shí)，限制政府權(quán)力的行使，使其在一個(gè)允許的范圍內(nèi)運(yùn)行。隨著社會(huì)的發(fā)展，民主、法治意識(shí)的提高，程序正義這一原則在很多國(guó)家中不僅是在司法領(lǐng)域，在行政程序這些非司法程序中也作為一項(xiàng)準(zhǔn)則。
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在正當(dāng)程序的缺失情況，比如有些學(xué)者提出來(lái)的、并且在實(shí)踐中也確實(shí)存在的“程序虛無(wú)主義”、“程序工具主義”等。這與中國(guó)的傳統(tǒng)法律文化的影響是分不開(kāi)的。中國(guó)是一個(gè)典型的德治國(guó)家，傳統(tǒng)法律文化是以儒家思想為主導(dǎo)的，推崇仁治，主張權(quán)力本位，尚“人治”而輕“法治”，追求結(jié)果而忽視公正的程序。這種思想在很多地方都有所表現(xiàn)，比如有名的“民國(guó)法治第一案——姚榮澤案”，因?yàn)闅埲虤⒑Ω锩h人的姚榮澤被免除死刑，這一結(jié)果令人不滿，而導(dǎo)致堅(jiān)持依法審判的伍廷芳被人指責(zé)，退出政壇，似乎也進(jìn)一步印證了程序無(wú)用。但是在權(quán)力行使過(guò)程中，如果失去程序的制約，就極有可能會(huì)危及公平、正義。警察權(quán)作為國(guó)家基本權(quán)力中一種強(qiáng)制性最強(qiáng)、影響最大、范圍最廣的國(guó)家權(quán)力，其正確行使與否直接關(guān)系到公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，直接關(guān)系到人們的民主、自由。比如警察執(zhí)法中的刑訊逼供問(wèn)題，其產(chǎn)生原因之一就在于只追求結(jié)果而漠視程序，這種做法對(duì)某個(gè)案件而言可能很有效率，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，這種犧牲相對(duì)人的權(quán)利的做法必然會(huì)釀成令人惋惜的冤假錯(cuò)案。因此，在警察法治建設(shè)中，對(duì)于法治文明的實(shí)現(xiàn)具有突出作用的程序必然要率先走向文明，確立程序正義。從實(shí)體法的角度來(lái)看，警察權(quán)的內(nèi)容十分廣泛，所涉及的法律問(wèn)題也互有差異，因此，想要在實(shí)體法中以一個(gè)統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量所有的警察行為，確實(shí)是十分困難，甚至是不現(xiàn)實(shí)的。但是如果在警察行為的程序設(shè)計(jì)以及行政過(guò)程中存在具體的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，則警察行為是否符合公正的標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)明顯的不公之處，就可以為當(dāng)事人所感知，這種就是程序正義，陳瑞華教授稱之為“看得見(jiàn)的正義”。
二、警察程序正義原則要求在設(shè)定警察權(quán)行使的立法程序時(shí)應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)某绦?，在立法中體現(xiàn)出“權(quán)利本位”
警察程序正義的內(nèi)容，有學(xué)者提出應(yīng)包括公正原則、公開(kāi)原則、效率原則、聽(tīng)證制度［1］。也有學(xué)者從執(zhí)法的具體內(nèi)容角度提出公安執(zhí)法中的正當(dāng)程序原則的具體內(nèi)容主要包括:執(zhí)法過(guò)程符合程序;執(zhí)法時(shí)要保持中立性、不偏不倚、不畏權(quán)屈上;執(zhí)法理論與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合［2］。對(duì)于實(shí)現(xiàn)程序正義，筆者認(rèn)為不僅從形式上要求遵循法律規(guī)定的方式、方法、步驟等，而且要求在設(shè)定這種程序時(shí)應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)某绦颉Ｔ诹⒎ōh(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，不能隨意地由某個(gè)機(jī)關(guān)甚至個(gè)人的意志來(lái)設(shè)定警察的權(quán)力、修改警察權(quán)行使的程序，必須且只能由有相應(yīng)立法權(quán)的機(jī)關(guān)按照立法程序來(lái)進(jìn)行，這才能從源頭上保證權(quán)力行使程序本身的公平、正義。
遵照正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?，法律才能體現(xiàn)出公共利益和絕大多數(shù)人的利益，而不是片面保障某一方面的利益。我們可以看到在生活中某些場(chǎng)合下程序似乎被過(guò)分地重視，比如到某個(gè)行政機(jī)關(guān)辦理某些事務(wù)時(shí)(這類(lèi)事務(wù)往往是公民希望獲取某種利益)，申請(qǐng)人往往要經(jīng)歷相當(dāng)繁瑣的步驟和程式，這種程序給普通老百姓帶來(lái)的不是權(quán)益的保障，而是制造障礙甚至是刁難。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生恰恰不是因?yàn)樽非笳x，而是“重權(quán)力、輕權(quán)利”的一種典型表現(xiàn)。這里的程序成為政府機(jī)構(gòu)專門(mén)用來(lái)管理、控制社會(huì)的手段，也是對(duì)個(gè)人權(quán)利的一種限制方式。因此要實(shí)現(xiàn)程序正義，必須要在立法中體現(xiàn)出“權(quán)利本位”，在設(shè)定警察行為的方式、步驟時(shí)，把最大限度保障公民權(quán)利放在首位，而不是片面保障某一方面的利益。這樣一方面使警察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)遵循有效的、正當(dāng)?shù)某绦颍硪环矫娈?dāng)事人可以較為容易地評(píng)價(jià)警察行為是否合法、正當(dāng)。
三、警察程序正義與實(shí)體正義并重，不是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義而去設(shè)定程序，程序不能僅僅作為追求實(shí)體正義的工具
在英美法系國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)對(duì)程序正義原則內(nèi)涵的爭(zhēng)議:有龐德提出的社會(huì)利益理論，在這種理論看來(lái)，好的法律應(yīng)該提供的不只是程序正義，它應(yīng)該既強(qiáng)有力又不失公平;應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義。理查德·波斯納從效率原則提出的法律經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為法律如同經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，如果一個(gè)被認(rèn)為不受規(guī)制的市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致以某種方式分配商品，那么普通法法官就應(yīng)該努力達(dá)到同樣的商品配置［3］。這些關(guān)于程序正義的理論顯然是目的支配了地位，將程序淪為了追求實(shí)體正義的工具，而這種失去了程序的“正義”，無(wú)論如何都是令人質(zhì)疑的。
雖然我國(guó)的警察法治建設(shè)正處于建立、健全的階段，無(wú)法與提出民主、法治上百年的國(guó)家相比，但從已經(jīng)發(fā)生的事例中可以看到如果僅僅把程序作為管理的手段或工具，追求的必然是管理層的利益，作為管理相對(duì)方的普通公民利益被置于其后，這樣的“正義”也就不再是普遍意義上的正義了。長(zhǎng)此以往，人們必然會(huì)對(duì)法律制度和法律程序的正當(dāng)、合理產(chǎn)生懷疑。不可否認(rèn)，程序法確有實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的工具性價(jià)值。但是，程序法絕不是作為實(shí)體法的附庸，二者是并重的，不能以結(jié)果來(lái)支配程序。例如采取刑訊逼供的方式可能有效地查清案件，使案情昭白天下，但誰(shuí)也不能否認(rèn)這種非人道程序的嚴(yán)重違法性，如果為了破案的目的而放棄了對(duì)程序的堅(jiān)持，最終必然是喪失公平正義。有了程序的制約，才能使權(quán)力得以有序地行使，達(dá)到社會(huì)公共利益和個(gè)體利益的最大化，實(shí)現(xiàn)真正意義上的法治。
四、警察程序正義要求在進(jìn)行任何一種警察行為時(shí)，都必須遵循起碼的、正當(dāng)?shù)某绦?/h2>
在我國(guó)，警察權(quán)從其內(nèi)容上來(lái)看主要包括以下幾個(gè)方面:其一，刑事訴訟方面的權(quán)限，包括偵查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、預(yù)審權(quán)、制約權(quán)和執(zhí)行權(quán);其二，社會(huì)治安管理方面的權(quán)限，包括治安行政管理權(quán)、治安行政規(guī)勸權(quán)、治安管理處罰權(quán)和勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)。其三，緊急處置權(quán)［4］。從權(quán)力的內(nèi)容我們可以看到警察行為中有相當(dāng)部分是在緊急狀態(tài)下、在非常短的時(shí)間內(nèi)采取的，比如武器的使用，對(duì)于這類(lèi)行為是否需要程序呢?答案是肯定的。正如這句法律格言所說(shuō)，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”，任何一種警察行為，都應(yīng)當(dāng)有其起碼的、正當(dāng)?shù)某绦?，使?quán)力的行使遵循一定的方式、方法和步驟，使警察權(quán)合法地得以實(shí)現(xiàn)。有了正當(dāng)法律程序，也有助于確保查清存在爭(zhēng)議的特定的實(shí)體性法律問(wèn)題和事實(shí)上的是非曲直，甚至于一般公眾可以從外在形式上去評(píng)價(jià)其是否公正。
目前在我國(guó)的警察法律規(guī)范中，大多數(shù)是實(shí)體性內(nèi)容規(guī)定，而程序性規(guī)定則相對(duì)要少得多，還沒(méi)有一部專門(mén)的程序性的法律;①目 前我國(guó)還沒(méi)有行政程序的統(tǒng)一法典，公安部就公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序出臺(tái)有規(guī)章:如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》。即使有些法律中涉及部分程序規(guī)定，在實(shí)踐中運(yùn)用操作性不強(qiáng)，尤其是緊急狀態(tài)下警察行為程序更是粗略，如我國(guó)《人民警察使用警械武器條例》中關(guān)于武器使用的程序只有寥寥數(shù)條，其實(shí)踐效果很難令人滿意。這種情況嚴(yán)重影響著警察法治的整體建設(shè)。警察程序正義在立法中缺失的狀況，直接導(dǎo)致事后評(píng)判缺乏客觀、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，人們往往以結(jié)果來(lái)衡量警察行為，“結(jié)果好，則行為好”。這種評(píng)價(jià)受人的主觀因素影響非常大，不同的人受其教育、文化背景、情感等因素的影響，在結(jié)果尚未實(shí)際出現(xiàn)時(shí)，對(duì)行為的發(fā)展會(huì)作出不同的預(yù)測(cè)。這種情況的出現(xiàn)產(chǎn)生的結(jié)果或者是權(quán)力的行使失去了程序的制約和限制，造成行使權(quán)力的隨意、濫用;或者是使執(zhí)法者因?yàn)閷?duì)結(jié)果失去了可預(yù)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)，擔(dān)心自己的判斷與事后司法審查、社會(huì)評(píng)價(jià)不一致而不敢作為。濫用權(quán)力固然是對(duì)公民權(quán)利的侵犯，現(xiàn)在也已為大多數(shù)人所認(rèn)識(shí)，筆者不再贅述，但是人們卻忽視了這樣一種情況——因?yàn)槌绦虻那啡倍a(chǎn)生的行政不作為或不敢作為。這種消極的不作為潛在的危害性更甚。比如警察的武器使用問(wèn)題中，有些地方公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)“刀槍入庫(kù)，馬放南山”的情況，公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心用槍出問(wèn)題，而干脆把槍支鎖到保險(xiǎn)柜，不配發(fā)給民警，那么一旦有重大違法犯罪發(fā)生，還能否有效地保障公共安全、社會(huì)秩序甚至是民警的生命呢?這種不作為的危害性不亞于因?yàn)殚_(kāi)槍導(dǎo)致的特定人員的權(quán)益受損。其深層次的原因就在于警察使用武器的程序不明，②參 見(jiàn)《中華人民共和國(guó)使用警械武器條例》第十條、第十二條、第十三條。執(zhí)法人員拿不準(zhǔn)該不該用槍，寧可不用也不愿因?yàn)橛缅e(cuò)被判刑。現(xiàn)有法律中關(guān)于使用武器只有開(kāi)槍前的示警、事后的報(bào)告，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決實(shí)際問(wèn)題。這種程序的規(guī)定應(yīng)能體現(xiàn)出此類(lèi)行為的過(guò)程是最大限度保障公民權(quán)益，既包括特定主體，也包括不特定多數(shù)人的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不能是就事論事，出現(xiàn)在這個(gè)案件可以適用，在其他案件中不能操作的情況。就警察使用武器這種行為來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為在立法中應(yīng)增加作出行為的決定、行為過(guò)程、行為結(jié)果的審查等程序，不能只以結(jié)果來(lái)衡量——打(死)傷的人實(shí)施的行為是犯罪，則開(kāi)槍是正確的;否則警察就可能會(huì)鋃鐺入獄。③我們從媒體報(bào)道的一些警察使用武器的案件中可以看到，被打傷(死)的當(dāng)事人是否構(gòu)成犯罪可能直接導(dǎo)致對(duì)警察行為是否合法的評(píng)價(jià)，當(dāng)事人有惡性犯罪則開(kāi)槍合法，反之，則要追究警察責(zé)任。警察權(quán)的行使需要有正當(dāng)?shù)牟襟E、方式、方法，需要確定行使權(quán)力的規(guī)則，從而使權(quán)力的實(shí)施者、相對(duì)人以及社會(huì)公眾都得以了解什么是正義、什么是非正義，避免因不斷變化的現(xiàn)實(shí)情境和不同的人等因素的差異導(dǎo)致對(duì)行為正義評(píng)價(jià)的差異。
［1］王大敏．論警察程序正義［J］．遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(2)．
［2］程華．警察法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策［J］．河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2008，(4)．
［3］管宇．程序正義現(xiàn)代之路［J］．政法論壇，2008，(5)．
［4］孫中華，劉超，張亦林．絕對(duì)自由與法律規(guī)則——現(xiàn)代警察權(quán)芻議［J］．黑河學(xué)刊，2004，(1)．
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