構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式的法律思考——以海南為例

付 梅

(海南大學(xué)，海南 ?？?570101)

一、構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式的必要性

(一)農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式力不從心

在我國(guó)農(nóng)村，養(yǎng)老模式主要是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是自助式的養(yǎng)老方式，由家庭成員照料老人的日常起居生活，老人在家居住并享受有血親關(guān)系的親情以及精神慰藉，由家庭提供抵御各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)小型化，人口老齡化、高齡化進(jìn)一步逼近，并且現(xiàn)如今醫(yī)療水平提高，人均壽命增長(zhǎng)，而家庭抵御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能卻逐漸退化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老力不從心，急需一種新的農(nóng)村養(yǎng)老模式來(lái)改善這一狀況，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老模式脫穎而出。①海南省老齡工作起步較晚，至2009年，社區(qū)居家養(yǎng)老僅在?？谑?、文昌市、儋州市試行。社區(qū)居家養(yǎng)老是指在居住方面以家庭供養(yǎng)為中心，以社區(qū)服務(wù)為依托，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為老年人提供餐食、清潔、醫(yī)療等上門服務(wù);在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面以家庭為主要供養(yǎng)來(lái)源，國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充資源。重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、老年人活動(dòng)中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提高社區(qū)綜合服務(wù)水平，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。②參見國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011－2015年)》。

(二)農(nóng)村發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老有著重要的意義

一是社區(qū)居家養(yǎng)老符合人們的情感需求。老年人仍然居住在家，可以根據(jù)自己的生活習(xí)慣來(lái)安排自己的生活，同時(shí)居住在家也就意味著與子女沒(méi)有分離，可以滿足老年人親情關(guān)懷的需要;二是社區(qū)居家養(yǎng)老有助于降低養(yǎng)老成本，緩解養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)壓力。在海南農(nóng)村，大部分老年人的晚年經(jīng)濟(jì)支出基本上來(lái)源于子女的援助，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支付額低，再加上物價(jià)高，使得老年人對(duì)高質(zhì)量的養(yǎng)老望塵莫及。而社區(qū)居家養(yǎng)老，老年人居住在家，由社區(qū)服務(wù)中心上門服務(wù)，同時(shí)還有社會(huì)志愿者參與其中，可以消除機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成本過(guò)高的弊端，降低養(yǎng)老運(yùn)作成本。三是社區(qū)居家養(yǎng)老具有方便、靈活的特點(diǎn)。社區(qū)居家養(yǎng)老，大家同住一個(gè)社區(qū)，彼此熟悉，感覺(jué)上更為親切，上門服務(wù)、辦事更加方便。四是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容全面，受惠成員廣泛。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容可以分為安全保障服務(wù)、生活照料服務(wù)、文化娛樂(lè)服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、法律維權(quán)、精神慰藉服務(wù)等，不僅考慮到城鄉(xiāng)老年人在衣食住行醫(yī)等方面的基本生活需要，而且還兼顧老年人的多種需求。同時(shí)，社區(qū)根據(jù)老年人的不同狀況采取不同的照顧方式，以定期上門服務(wù)為主，兼顧日間照顧、托老照顧等，根據(jù)老年人不同的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況以及年紀(jì)選擇不同的照料方式，使得所有老年人真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

二、農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老面臨的困境

從我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老政策以及法律法規(guī)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老還存在很多難題。

(一)法律法規(guī)不完善

從國(guó)家立法層面看，我國(guó)到目前為止還沒(méi)有一部單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老法，關(guān)于老年人養(yǎng)老的法律法規(guī)分散在其他的部門法中或相關(guān)法律中，并且很多規(guī)定都是原則性的、宏觀性的，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題仍然缺失法律層面上的專門規(guī)范性依據(jù)。近年來(lái)海南省政府出臺(tái)了不少關(guān)于養(yǎng)老的法律文件，但是其中大部分是關(guān)于城市居民養(yǎng)老的，真正關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老的法律少之又少，農(nóng)村老年人的生活沒(méi)有得到充分保障。另外，在保護(hù)老年人養(yǎng)老權(quán)益方面雖然有相關(guān)法條加以規(guī)定，如現(xiàn)行的憲法、繼承法、婚姻法等對(duì)贍養(yǎng)老人以及老年人的接受贍養(yǎng)的權(quán)力加以規(guī)定，但是這些法律規(guī)定在實(shí)際操作中形同虛設(shè)，在解決贍養(yǎng)老人糾紛方面顯得那么蒼白無(wú)力;又如刑法中規(guī)定的虐待家庭成員罪，此罪屬于親告罪，①親 告罪是指根據(jù)《刑法》第九十八條規(guī)定:“本法所稱告訴才處理，是指被害人告訴才處理。如果被害人因受強(qiáng)制、威嚇無(wú)法告訴的，人民檢察院和被害人的近親屬也可以告訴?！奔错毨夏耆俗约合蛩痉C(jī)關(guān)告知，在沒(méi)有造成嚴(yán)重后果時(shí)，此行為是不被司法機(jī)關(guān)自動(dòng)受理的。法律的嚴(yán)重缺失使得老年人的養(yǎng)老得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

(二)養(yǎng)老法律意識(shí)淡薄

在農(nóng)村，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念還未在法律層面上得到更新，養(yǎng)老缺乏法律約束和保障。子女供養(yǎng)父母仍然是一種道德約束和自我約束，為了家庭關(guān)系和諧，大多數(shù)老年人不愿要求與子女鑒定贍養(yǎng)協(xié)議，而那些不愿供養(yǎng)老人的子女也甚少受到法律的約束和制裁。我國(guó)《婚姻法》第二十一條明確規(guī)定:“……子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)，無(wú)勞動(dòng)能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！薄独夏耆藱?quán)益保護(hù)法》第十條規(guī)定:“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。”同時(shí)本法第十一條規(guī)定:“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！北M管這些法律明確了養(yǎng)老的法律責(zé)任，但還是有很多人缺乏法律常識(shí)，不能認(rèn)真履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，甚至有些贍養(yǎng)人道德敗壞，只是一味地索取而不付出。而發(fā)生這些情況時(shí)，大部分老年人受傳統(tǒng)觀念的影響，因礙于情面，不愿拿起法律武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利。

(三)相關(guān)政策制度存在不足

長(zhǎng)期以來(lái)，政府的養(yǎng)老政策嚴(yán)重向城市傾斜，城市居民中干部有離退休金，工人有退休金，與此相比較，農(nóng)村養(yǎng)老長(zhǎng)期處于不受重視甚至是被忽視的狀態(tài)。雖然近幾年來(lái)政府的養(yǎng)老關(guān)注視線逐步向農(nóng)村下放，但是其力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如海南省政府開展的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，②《海南省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法》第九條規(guī)定:“參保人員年滿60周歲是符合下列條件之一的，自年滿60周歲的次月起，按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇:(一)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)年限累計(jì)15年以上的(含15年);(二)本辦法施行之日，已滿60周歲的人員，其符合條件的子女均參加新農(nóng)保，同時(shí)本人沒(méi)有領(lǐng)取城鎮(zhèn)從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的;(三)本辦法施行之日，距60周歲不足15年并按年繳費(fèi)至60周歲的;本辦法施行之日，距60周歲不到15年，分次或一次性補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，累計(jì)繳納年限在15年的方能領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)。其覆蓋面較窄，保障水平有限，作用力小。就海南農(nóng)村在養(yǎng)老方面的制度政策而言，在宏觀的政策層面，海南省政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基本上沒(méi)有長(zhǎng)期規(guī)劃，缺乏促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)體系的地方立法、規(guī)章制度以及產(chǎn)業(yè)政策的整體規(guī)劃和“頂層設(shè)計(jì)”。規(guī)章制度和產(chǎn)業(yè)政策的滯后，致使無(wú)法形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效保障，影響了農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化和規(guī)范化的方向發(fā)展。在微觀層面上，各項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策客觀上不夠細(xì)化，政策的可操作性不強(qiáng)。

三、構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式的幾點(diǎn)建議

(一)完善立法

立法是法治的核心，也是規(guī)范一切社會(huì)行為的關(guān)鍵所在，制定良好的法律是農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老的保障。應(yīng)將老齡事業(yè)納入國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，解決農(nóng)村養(yǎng)老中存在的問(wèn)題，做到有法可依。要完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老方面的立法，就要從農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，盡快建立一套關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老的法律。針對(duì)家庭養(yǎng)老已經(jīng)面臨的困境，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)初具雛形，參考國(guó)外相關(guān)法律制度與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一部《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，把農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式納入法律體系，并包含農(nóng)村養(yǎng)老的原則、農(nóng)村養(yǎng)老的種類、農(nóng)村養(yǎng)老的形式、集體養(yǎng)老的內(nèi)容以及法律責(zé)任等等［1］，配合新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度一起實(shí)施。同時(shí)，地方也要在《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》的宗旨原則下，根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)狀況、居住環(huán)境、當(dāng)?shù)亓?xí)俗以及民族構(gòu)成情況等完善地方相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老政策規(guī)章，使得農(nóng)村養(yǎng)老法律接地氣。只有這樣，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式才會(huì)真正構(gòu)建起來(lái)，老年人才能享受到真正的服務(wù)。

(二)宣傳養(yǎng)老法律法規(guī)知識(shí)

在農(nóng)村，養(yǎng)兒防老依然是大多數(shù)農(nóng)民的首要養(yǎng)老模式，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老早已顯得力不從心。新時(shí)期應(yīng)該宣傳養(yǎng)老法律知識(shí)，改善老年人淡薄的法律意識(shí)，讓老年人在子女不盡贍養(yǎng)義務(wù)或者遭受虐待時(shí)，能保存證據(jù)，向司法機(jī)關(guān)提出控告，而不至于束手無(wú)策。要開展老年人權(quán)益保護(hù)的法律知識(shí)宣講，針對(duì)農(nóng)民文化水平普遍偏低的情形，養(yǎng)老法律宣傳可通過(guò)宣講會(huì)、法律案例講解、法律咨詢或其他娛樂(lè)方式等途徑進(jìn)行，力求能引導(dǎo)老年人學(xué)法用法，為老年人樹立維權(quán)意識(shí)，教會(huì)老年人運(yùn)用法律的手段維護(hù)自己的權(quán)利。而養(yǎng)老法律宣傳的另一個(gè)重要對(duì)象是贍養(yǎng)人，通過(guò)法律知識(shí)的普及，大力地宣傳《老年人權(quán)益保障法》以及《婚姻法》等法律法規(guī)，使他們清楚贍養(yǎng)老人不僅是道德層面的要求，更是法定義務(wù)，虐待老人是一種犯罪行為，必將受到法律的制裁。同時(shí)要宣傳參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性，鼓勵(lì)全家全村參與到新農(nóng)保中來(lái)，為社區(qū)居家養(yǎng)老的構(gòu)建增添活力與生機(jī)。

(三)完善財(cái)政政策制度

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老中，政府的作用占主導(dǎo)地位，政府對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老具有義不容辭的義務(wù)，并且在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中，政府的優(yōu)勢(shì)尤為明顯，其可以調(diào)動(dòng)各方資源，為社區(qū)養(yǎng)老提供政策支持。首先，政府應(yīng)該完善社會(huì)保障制度。就海南而言，就是要普及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障金的監(jiān)督管理。其次，應(yīng)加大財(cái)政資金投入。政府的直接財(cái)政資金支持是建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的重要推動(dòng)力，政府應(yīng)該將社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，而不能把養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)全部推到農(nóng)民身上。再次，應(yīng)拓寬社區(qū)養(yǎng)老資金來(lái)源，積極引入社會(huì)各方資金投入養(yǎng)老事業(yè)，引導(dǎo)各方力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中，為農(nóng)村老人構(gòu)建一個(gè)功能、設(shè)施完善的養(yǎng)老環(huán)境。

［1］許建蘇．農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題法律研究［J］．河北法學(xué)，2008，(4)．