高校校規(guī)校紀(jì)的法律分析

沈紅艷

(安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

近年來，隨著大學(xué)生因違反高校校規(guī)校紀(jì)被處分而狀告學(xué)校的案例屢屢發(fā)生。在案件進(jìn)程中，高校校規(guī)校紀(jì)的法律性質(zhì)、法律效力以及執(zhí)行程序往往成為案件爭議的焦點(diǎn)。因為沒有判例法的傳統(tǒng)，各法院的審判理由和審理結(jié)果也出現(xiàn)較大差異。

一、幾個典型案例

(一)因考試違紀(jì)被開除學(xué)籍

2011年6月18日，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院肖章同學(xué)(化名)在英語四級考試中使用電子橡皮進(jìn)行作弊，被監(jiān)考教師抓住。隨后，該校依據(jù)《學(xué)生手冊》發(fā)出公告，學(xué)生成績無效，并給予開除學(xué)籍處分。肖章不服處分決定，向?qū)W生申訴管理委員會提出申訴，但申訴無果。無奈之下，肖章向法院提起訴訟，認(rèn)為學(xué)校處分過于嚴(yán)重，自己雖然攜帶作弊工具，但并未使用，且是初犯，行為后果并不足以嚴(yán)重到要開除學(xué)籍。法院在審理過程中支持了肖章的訴訟請求，判決學(xué)校撤銷處分，恢復(fù)肖章學(xué)籍。

(二)因懷孕被開除學(xué)籍

2012年，安徽財經(jīng)大學(xué)學(xué)生李強(qiáng)和錢麗 (均為化名)是男女朋友關(guān)系，在沖動之下發(fā)生性關(guān)系并導(dǎo)致懷孕。在錢麗懷孕6個月時被學(xué)校發(fā)現(xiàn)。學(xué)校在研究之后，根據(jù)《學(xué)生違紀(jì)處分辦法》對李強(qiáng)做出留校察看處分，對錢麗做出開除學(xué)籍處分，隨后錢麗退學(xué)，離開學(xué)校。

(三)因偷竊遭開除學(xué)籍

2010年，重慶某高校大四學(xué)生張清 (化名)在宿舍無人時，一時見財起意，偷了隔壁宿舍同學(xué)一臺電腦。在審查起訴時，檢察院考慮到其家境困難，且是初犯，主觀危害性不大，本著懲罰與教育相結(jié)合，做出不起訴處理。高校卻沒有“輕饒”，反而依據(jù)校規(guī)給予開除學(xué)籍的處分。張清不服，對學(xué)校提起了行政訴訟。一審、二審法院均支持了張清的訴訟請求，判決學(xué)校程序違法，適用法律不當(dāng)，撤銷開除決定。

(四)因課程論文抄襲被開除學(xué)籍

2006年，暨南大學(xué)甘露同學(xué)在現(xiàn)代漢語語法課程提交的論文涉嫌抄襲，任課教師在提出批評之后仍然沒有重視，第二次又提交了一篇抄襲的論文。隨后，校方根據(jù)該校學(xué)生違紀(jì)處分辦法對其做出開除學(xué)籍的處分決定。甘露不服，先后向教育廳提起申訴并向法院提起訴訟，在一審、二審、廣西高院再審中均敗訴。甘露于2013年向最高人民法院提起再審申請，最終由最高人民法院判決暨南大學(xué)處分決定違法。但在歷經(jīng)7年的馬拉松訴訟中，碩士學(xué)位對于甘露已經(jīng)沒有意義了，這至多只能算是“遲到的正義”。

以上只是眾多大學(xué)生起訴高校案例的冰山一角。在這十多年間，隨著高校大學(xué)生權(quán)利意識的蘇醒，學(xué)生起訴學(xué)校的案例層出不窮。從表面上看，各高校依據(jù)自己制定的校規(guī)校紀(jì)處罰學(xué)生，于法有據(jù)，沒什么問題，但從學(xué)生的違紀(jì)行為與處分結(jié)果的匹配性來看，似乎又并不是絲絲入扣，學(xué)生的這些行為是否嚴(yán)重到要剝奪他們的受教育權(quán)?我們是一味追求懲罰還是追求懲罰與教育相結(jié)合，為學(xué)生長遠(yuǎn)發(fā)展著想?究其原因，關(guān)鍵點(diǎn)還是在于各大高校的校規(guī)校紀(jì)上。校規(guī)校紀(jì)的性質(zhì)是什么?有沒有可訴性?在高校的自治權(quán)與學(xué)生的受教育權(quán)之間，校規(guī)校紀(jì)作為橋梁與紐帶，又在發(fā)揮著怎樣的作用，我們該如何讓校規(guī)校紀(jì)適得其所?

二、校規(guī)校紀(jì)的法律性質(zhì)分析

高校的校規(guī)校紀(jì)是由高校制定的，針對學(xué)生管理、學(xué)生處分、學(xué)位授予等方面做出的規(guī)章制度。在分析高校校規(guī)校紀(jì)的法律性質(zhì)之前，我們有必要對普通高等學(xué)校的法律地位做一個必要的梳理。

從法律地位上看，目前學(xué)界和實務(wù)界公認(rèn)高等學(xué)校具有民事主體和行政主體的雙重身份。根據(jù)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，高校是事業(yè)單位法人，這是高等學(xué)校的民事主體身份認(rèn)定。但《中華人民共和國教育法》第二十八條規(guī)定:學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利:“(四)對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分;(五)對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書。”據(jù)此，高等學(xué)校的教學(xué)和學(xué)生管理活動實際上是在行使著國家賦予的高等教育權(quán)，是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)。高校以自己的名義從事學(xué)生管理活動，并對外以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，符合行政法對行政主體的要求。而在實務(wù)中，法院在受理學(xué)生狀告學(xué)校的時候也基本契合了這一觀點(diǎn)。在《行政訴訟法解釋》出臺之后，眾多法院開始將高校作為行政主體受理學(xué)生狀告母校案件，雖然結(jié)果仍不盡如人意，不乏推搪、請示的現(xiàn)象，但至少為我們開啟了希望之門。

既然高校具有行政主體地位，那么，高校的處分學(xué)生行為即是在行使行政職權(quán)時的行政行為。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為?！俺橄笮姓袨槭侵感姓C(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍效力的行為規(guī)范。具體行政行為時行政機(jī)關(guān)就特定的事項對特定人的權(quán)利義務(wù)作出法律上的處分”①余凌云:《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第214頁。。高校依據(jù)《教育法》的授權(quán)，發(fā)布涉及學(xué)生管理、學(xué)生處分、學(xué)位授予等方面的校規(guī)校紀(jì)，對該校所有學(xué)生具有普遍適用性，該校規(guī)校紀(jì)可以反復(fù)適用，具有抽象行政行為的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為高校的抽象行政行為。而高校根據(jù)校規(guī)校紀(jì)對學(xué)生的作弊等違紀(jì)行為進(jìn)行處分，一事一案，則符合具體行政行為的構(gòu)成要件。

三、校規(guī)校紀(jì)的合法要素分析

我國法律明確規(guī)定，高等學(xué)校依法享有辦學(xué)自主權(quán)。高校有權(quán)根據(jù)自身條件和學(xué)校的校史校情制定校規(guī)校紀(jì)。但我國《憲法》規(guī)定，公民有受教育的權(quán)利。當(dāng)適用校規(guī)校紀(jì)就可能導(dǎo)致學(xué)生的受教育權(quán)受到侵害時，矛盾隨之而來。我們認(rèn)為，要辦好世界一流的大學(xué)，必須賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)，但這個辦學(xué)自主權(quán)必須在“依法治校”的框架內(nèi)進(jìn)行。具體而言，作為高校辦學(xué)自主權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之間的校規(guī)校紀(jì)，必須符合以下合法性要素:

(一)校規(guī)校紀(jì)內(nèi)容的合法性要求

根據(jù)《教育法》的相關(guān)規(guī)定，高校有權(quán)自主進(jìn)行學(xué)生管理，制定相應(yīng)校規(guī)校紀(jì)。但校規(guī)校紀(jì)的目的、內(nèi)容、手段等方面應(yīng)當(dāng)符合法治的要求。在確保高校辦學(xué)自主權(quán)的最大范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)保證學(xué)生的基本權(quán)利不受侵犯，尤其是學(xué)生的《憲法》權(quán)利更是應(yīng)該受到不容置疑的保護(hù)。高校的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)當(dāng)與依法治校原則達(dá)到完美結(jié)合，在制定校規(guī)校紀(jì)時應(yīng)當(dāng)遵循“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則。根據(jù)“法律優(yōu)先”原則，法律優(yōu)先于行政權(quán)，高校校規(guī)校紀(jì)受現(xiàn)行法律的約束，不得與現(xiàn)行法律相違背。根據(jù)“法律保留”原則，關(guān)于公民基本權(quán)利的限制屬于專屬立法事項，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，高校校規(guī)校紀(jì)不能自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力。

以學(xué)生的受教育權(quán)為例。 《中華人民共和國憲法》第四十六條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！笔芙逃龣?quán)是公民的基本權(quán)利，對于公民受教育權(quán)的剝奪，只有法律可以規(guī)定。對此不得不說，我國在教育方面的立法是存在空白的，對此只有教育部第21號令《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》做了相應(yīng)規(guī)定，立法層次較低，有待提高?！秾W(xué)生管理規(guī)定》列舉了七種行為可以開除學(xué)籍，這也就意味著，高校只可以在這七種行為范圍內(nèi)剝奪學(xué)生的學(xué)籍，可以進(jìn)行細(xì)化解釋，但不得創(chuàng)設(shè)這七種禁止行為以外的任何規(guī)定。但縱觀各大高校學(xué)生處分案例，不乏因懷孕而開除學(xué)籍的，這樣的校規(guī)校紀(jì)是完全不合法的。連法律都規(guī)定了，高等學(xué)校在校生有結(jié)婚的自由，憑什么校規(guī)校紀(jì)還要橫加干涉呢?像上述案例二中，完全可以用休學(xué)一年的方式解決這個問題，既體現(xiàn)了學(xué)校寬容的態(tài)度，又考慮到學(xué)生的身心健康，完全不至于用開除學(xué)籍這種極端的否定方式，對學(xué)生的一生都將造成不可磨滅的影響。

校規(guī)校紀(jì)除了要遵循法律優(yōu)先和法律原則，在制定時還要考慮比例原則，做到罰過相當(dāng)，使學(xué)生的違紀(jì)行為與處分結(jié)果具有一致性。同時，校規(guī)校紀(jì)還要本著懲罰與教育相結(jié)合原則，懲罰只是手段，不是目的。學(xué)生具有特殊性，其在學(xué)校并不是完全的被管理者，高校在某種程度上是提供服務(wù)的一方，是促使學(xué)生成長成才并向社會輸送棟梁的地方，在運(yùn)用退學(xué)權(quán)等非常嚴(yán)厲的措施時，一定要慎之又慎。

(二)校規(guī)校紀(jì)制定程序上的合法性要求

高校校規(guī)校紀(jì)在制定過程中不僅要求內(nèi)容合法，而且制定程序上也應(yīng)當(dāng)注意聽取各方面的廣泛訴求和合理要求。從某種程度上說，高校校規(guī)校紀(jì)對于學(xué)生類似于用人單位規(guī)章制度對于員工一樣?！秳趧雍贤ā芬笥萌藛挝坏囊?guī)章制度不僅要內(nèi)容合法，在制定程序上也要求合法，否則不發(fā)生法律效力。其第四條規(guī)定:用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。在規(guī)章制度實施過程中，工會或者職工認(rèn)為用人單位的規(guī)章制度不適當(dāng)?shù)模袡?quán)向用人單位提出，通過協(xié)商做出修改完善。

反觀高校的校規(guī)校紀(jì)，很多都是與學(xué)生的切身利益相關(guān)的，但在制定過程中鮮少有學(xué)校向?qū)W生征求過意見。因此，我們建議高校的校規(guī)校紀(jì)在制定過程中應(yīng)當(dāng)做到:

1.校規(guī)校紀(jì)的制定主體除了高校管理者，還應(yīng)當(dāng)包括法律專家和一線教育工作者，使校規(guī)校紀(jì)在制定源頭上就保證合法、合理。

2.作為校規(guī)校紀(jì)的主要實施對象，應(yīng)當(dāng)深入學(xué)生做廣泛調(diào)研，向?qū)W生發(fā)布校規(guī)校紀(jì)征求意見稿，充分聽取和采納學(xué)生意見，在制定過程中允許有學(xué)生代表參加并進(jìn)行充分討論。這樣就可以保證校規(guī)校紀(jì)在制定之初就能充分保護(hù)學(xué)生權(quán)利，做到獎懲一致。

(三)校規(guī)校紀(jì)實施程序的合法性要求

英國法諺有云，公正不僅應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見的方式實現(xiàn)，更要以令人不容置疑的方式實現(xiàn)①何兵．劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士學(xué)位案 ［EB/OL］．http:Mforum．chinalawinfo．com．。校規(guī)校紀(jì)不僅要內(nèi)容合法，更要保證程序上的公正性與完整性。目前，高校的校規(guī)校紀(jì)雖然有程序上的規(guī)定，但在處理過程中經(jīng)常出現(xiàn)程序不透明、事實不清楚的現(xiàn)象。以上述案例四為例，甘露訴暨南大學(xué)案在高校訴訟史上一度被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，在暨南大學(xué)的處理過程中，其處理程序的公正性和透明性一度受到質(zhì)疑。②在暨南大學(xué)給予開除學(xué)籍的處分后，甘露不服，向廣東省教育廳提出申訴，教育廳于2006年5月16日做出《學(xué)生申訴決定書》，認(rèn)為暨南大學(xué)對甘露做出處分的程序違反《暨南大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分實施細(xì)則》的規(guī)定，影響甘露的陳述權(quán)、申訴權(quán)及聽證權(quán)的行使，責(zé)令暨南大學(xué)對甘露的違紀(jì)行為重新做出處理。暨南大學(xué)收到?jīng)Q定書后，于2006年6月1日將調(diào)查談話通知單送達(dá)甘露的母親趙小曼，并于當(dāng)天就甘露違紀(jì)事件進(jìn)行調(diào)查。2006年6月2日，暨南大學(xué)華文學(xué)院提交建議，給予甘露開除學(xué)籍的處分。6月6日，暨南大學(xué)研究生部向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)提交有關(guān)給予碩士研究生甘露開除學(xué)籍處理報告，建議對甘露做出開除學(xué)籍的處理。6月7日，暨南大學(xué)將違紀(jì)處理告知書送達(dá)甘露的母親趙小曼，并制作了告知筆錄。2006年6月13日，趙小曼將陳述、申辯材料交暨南大學(xué)。暨南大學(xué)也對甘露陳述申辯做了記錄。2006年6月15日，暨南大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理委員會召開會議，決定給予甘露開除學(xué)籍的處分，并將給予甘露開除學(xué)籍處分的意見提交校長辦公會議進(jìn)行討論。6月19日，暨南大學(xué)召開2006年第16次校長辦公會議，會議決定同意給予甘露開除學(xué)籍的處分，并制作了暨南大學(xué)《關(guān)于給予碩士研究生甘露開除學(xué)籍處分的決定》。6月21日，暨南大學(xué)將處分決定送達(dá)趙小曼。6月23日，暨南大學(xué)又通過特快專遞EMS將開除學(xué)籍決定寄送給甘露。在不到一個月的時間里，暨南大學(xué)成功地完成了所有程序，為開除學(xué)籍的決定披上合法的外衣。在案例一中，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院更是在上午發(fā)現(xiàn)作弊事件，下午就給出學(xué)生處分文件，并張榜公示，完全沒有調(diào)查環(huán)節(jié)和學(xué)生申訴環(huán)節(jié)。最后，該校因程序問題而敗訴。

因此，校規(guī)校紀(jì)在實施過程中一定要符合程序正當(dāng)要求。具體而言，高校應(yīng)當(dāng)做到以下方面:一是嚴(yán)格“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，要求事實認(rèn)定正確，證據(jù)確鑿充分，使用法律與校規(guī)校紀(jì)合法合理;二是保障學(xué)生的知情權(quán)，明確告知學(xué)生事實定性和處分依據(jù);三是確保學(xué)生申訴與辯解的權(quán)利，充分聽取學(xué)生意見，并為學(xué)生指出申訴和法律救濟(jì)的渠道;四是學(xué)校應(yīng)成立專門的申訴委員會，或者至少做到?jīng)Q定處分的機(jī)關(guān)與受理申訴的機(jī)關(guān)相分離。

這些正當(dāng)程序的要求成為書面上的文字容易，成為“活著的法律”困難。在甘露訴暨南大學(xué)一案中，廣西高教廳責(zé)令暨南大學(xué)對違紀(jì)行為重新做出決定后，暨南大學(xué)在不到一個月的時間里從形式上完善了處分程序，使處分程序完美得“無懈可擊”，最終使程序設(shè)定流于形式，沒有改變?nèi)魏谓Y(jié)果。因此，高校不僅要制定完善的學(xué)生處分程序，更要嚴(yán)格按照程序行事，這樣才能發(fā)揮程序正當(dāng)?shù)膬r值。

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