中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作的挑戰(zhàn)

陳紅梅

(浙江警察學(xué)院東盟非傳統(tǒng)安全研究中心 杭州310053)

湄公河從我國(guó)云南景洪到泰國(guó)北部清盛這一河段，長(zhǎng)約300 公里，是中、老、緬、泰四國(guó)交匯之地。這個(gè)區(qū)域山高林密，地勢(shì)險(xiǎn)要，但水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、旅游資源都很豐富。近年來隨著各國(guó)在該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，犯罪頻次與程度也隨之攀升，因此，中老緬泰四國(guó)湄公河流域的執(zhí)法安全合作已成為該區(qū)域的共同需要，但現(xiàn)狀并不樂觀，因?yàn)殇毓恿饔虻膱?zhí)法安全合作事實(shí)上面臨著非常錯(cuò)綜復(fù)雜的挑戰(zhàn)。本文旨在梳理湄公河流域執(zhí)法安全合作面臨的挑戰(zhàn)，以期有效傳遞我們的關(guān)懷，消除流域各國(guó)的合作顧慮，增進(jìn)共識(shí)，最終為實(shí)現(xiàn)執(zhí)法安全合作提供必要的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)①王亞寧的《邊境地區(qū)毒品問題的特點(diǎn)》(載《中國(guó)公共安全》2010年第2 期)對(duì)困擾邊境地區(qū)的毒品問題做過詳盡的論述，分析了邊境地區(qū)毒品問題的特點(diǎn)，對(duì)邊境地區(qū)毒品問題有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)。毒品管控一向是中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作的主要問題之一。王亞寧的另一篇論文《邊境地區(qū)突出治安問題的原因分析》(載《中國(guó)公共安全》2009年12 期)則從更廣泛的領(lǐng)域分析了邊境地區(qū)所存在的種種安全問題，該文從地緣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治及文化的角度來分析邊境地區(qū)突出治安問題產(chǎn)生的原因。李燕寧的《“湄公河血案”的政治與法律分析》(載《學(xué)習(xí)月刊》2012年第2 期)則以一個(gè)專案為視角分析了中泰合作區(qū)域和對(duì)象的復(fù)雜性。盧光盛等著《地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究》(人民出版社，2012年版)對(duì)“地緣政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”概念進(jìn)行了初步的界定與理論探索，對(duì)中國(guó)西南周邊安全和區(qū)域合作的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行理論分析，對(duì)選擇中國(guó)與東南亞國(guó)家開展合作過程中的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行了實(shí)證分析。但是，以往的成果沒有注意到中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作區(qū)域和對(duì)象的復(fù)雜性，也沒有考慮到合作國(guó)家的多樣性和差異性，對(duì)影響中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作其他復(fù)雜因素也缺乏考量。。

一 合作區(qū)域和對(duì)象的復(fù)雜性

湄公河流域的執(zhí)法安全合作首先面臨的挑戰(zhàn)，就是合作區(qū)域和對(duì)象的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性不僅來自區(qū)域的自然地理，更來自區(qū)域的社會(huì)環(huán)境，以及執(zhí)法安全合作所要面對(duì)的問題。

湄公河流域自然地理復(fù)雜。湄公河在崇山峻嶺中穿行，受山脈阻擋，河道幾經(jīng)彎曲，河谷寬窄反復(fù)交替，河床坡降較陡，多急流、險(xiǎn)灘和暗礁。湄公河流域每年5 至9月是雨季，受來自海上的西南季風(fēng)影響，潮濕多雨，湄公河處于洪水期，江上暗礁多、漂木多、走沙多，航道變化較大，有些地方容易發(fā)生船艦觸礁或漂木、雜物損壞船艦等情況。11月至次年3月是旱季，受來自大陸的東北季風(fēng)影響，干燥少雨，這時(shí)的湄公河處于枯水期，水流量較小，在河上航行的船艦容易擱淺，特別是船艦上行時(shí)多處需要絞灘。

另一方面，流域的陸地區(qū)域大部分是海拔3000 米以上的山區(qū)，氣候炎熱，雨量充沛，叢林密布，道路崎嶇，交通閉塞。尤其是作為世界重要毒源地之一的“金三角”也位于其中，其范圍包括緬甸北部的撣邦、克欽邦，泰國(guó)的清萊府、清邁府北部、湄宏順府，以及老撾的南塔省、豐沙里省、烏多姆塞省，面積15 -20 萬平方公里。各國(guó)執(zhí)法力量受到自然地理的阻隔，加上國(guó)界交錯(cuò)，很難有效管轄，使得執(zhí)法安全合作極其困難。

相比于自然地理的復(fù)雜，該流域社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性有過之而無不及。流域內(nèi)不僅是各國(guó)少數(shù)民族聚集之地，而且多民族跨境混居。我國(guó)云南省就有傣族、景頗族、佤族、拉祜族、哈尼族、傈僳族、德昂族等16 個(gè)民族與鄰國(guó)跨境而居。而傣族在緬甸被稱為撣族，在老撾被稱泰族，在泰國(guó)被稱為泐人;景頗族在緬甸被稱為克欽族。這些跨境居住的少數(shù)民族，有的還具有地方自治地位，如撣族和克欽族，在緬甸建有撣邦和克欽邦。這些跨境民族，盡管居住國(guó)不同，但語言、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰相同，傳統(tǒng)上即以通婚互市、探親訪友、拜佛朝廟、過耕過牧、節(jié)日聚會(huì)等原因而頻繁地經(jīng)民間水陸便道出入各國(guó)。近年來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨境旅游、求學(xué)、務(wù)工、經(jīng)商、投資的人員增多，經(jīng)民間水陸便道出入國(guó)境更為頻繁。這些跨境民族，因生活密切交往，文化相同，國(guó)家和國(guó)籍觀念淡漠，有的人甚至是居無定所，在各國(guó)間來回遷徙，使得各國(guó)邊境口岸的管理常常對(duì)這些經(jīng)民間水陸便道出入國(guó)境的跨境民族無效。此外，“金三角”位于其間，毒品利益也極大地驅(qū)動(dòng)著跨境人口的流動(dòng)。聯(lián)合國(guó)報(bào)告顯示，2008年緬甸所生產(chǎn)的410 噸鴉片為該國(guó)農(nóng)民帶來1.23 億美元收入，而直接參與鴉片生產(chǎn)的緬甸人超過84 萬［1］。

此外，流域內(nèi)居住的少數(shù)民族也滋生著復(fù)雜而尖銳的民族矛盾，如老、緬、泰三國(guó)即不同程度地存在著少數(shù)民族與主體民族之間的矛盾，甚至還有和中央政府長(zhǎng)期對(duì)立的民族地方武裝的存在。特別是近年來，緬北個(gè)別少數(shù)民族地方武裝與緬甸政府的關(guān)系趨緊，其控制的區(qū)域甚至成為緬甸的特區(qū)［2］。特區(qū)擁有自己的地方武裝，實(shí)行高度的地方自治，缺乏對(duì)緬甸國(guó)家的認(rèn)同感和歸屬感，緬甸中央政府無法對(duì)這些特區(qū)實(shí)施有效的管轄，與之時(shí)常處于關(guān)系緊張的狀態(tài)。

為了與緬甸中央政府進(jìn)行抗衡，也為了自身的生存，緬甸的這些特區(qū)，大都以毒品作為軍事活動(dòng)資金來源，形成了“以武護(hù)毒，以毒養(yǎng)武”的基本模式。聯(lián)合國(guó)毒品犯罪辦公室發(fā)布的《2011年世界毒品報(bào)告》稱，緬甸仍然是全球第二大毒品生產(chǎn)國(guó)，其毒品種植與貿(mào)易尤以撣邦高原為中心的“金三角”地區(qū)增幅最大。中科院遙感與數(shù)字地球研究所對(duì)緬甸開展的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示:2012—2013年度罌粟種植季，緬甸撣邦、克欽邦仍有罌粟種植。緬甸政府將原來承諾2014年禁種罌粟的時(shí)間延遲到2019年，亦可見邊境毒品問題管控的艱難程度。

當(dāng)然，最大的挑戰(zhàn)是來自湄公河流域執(zhí)法安全合作所面對(duì)的問題的復(fù)雜性。

由于流域內(nèi)自然資源豐富，各國(guó)都開始重視湄公河在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，相繼設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。老撾自2000年以來共批準(zhǔn)10 個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，屬于流域內(nèi)的就有金三角經(jīng)濟(jì)特區(qū)和磨丁麗城專業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。緬甸自1988年以來逐步實(shí)行對(duì)外開放政策，在中緬邊境形成了以臘戌為中心的上撣邦克欽邦經(jīng)濟(jì)區(qū)，主要依靠清水河、木姐、雷基、拉咱和猴橋等邊境口岸的貿(mào)易帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;在泰緬邊境地區(qū)形成了與泰國(guó)經(jīng)濟(jì)密切相連的經(jīng)濟(jì)區(qū)，主要以邊境口岸貿(mào)易帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是，在經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，社會(huì)治理的難度急劇增長(zhǎng)，最直接的便是通過民間便道而聚集的跨國(guó)界人流與物流。如中緬各種非正式渠道的貿(mào)易流動(dòng)數(shù)量驚人，早在2008年緬甸從中國(guó)的無證進(jìn)口就已達(dá)到近8 億美元，為同年從中國(guó)正式進(jìn)口數(shù)額的68%［3］。偷運(yùn)毒品槍支、非法移民、人口走私、販賣緬甸婦女兒童等都可以輕松地利用這些通道進(jìn)行，各種問題匯集［4］，執(zhí)法安全合作的切入點(diǎn)不容易找準(zhǔn)，效果也無法立即顯現(xiàn)。

其次是產(chǎn)業(yè)布局問題。為了杜絕金三角經(jīng)濟(jì)特區(qū)的罌粟種植，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，老撾政府將博彩業(yè)特許證授予金三角經(jīng)濟(jì)特區(qū)，允許博彩業(yè)與旅游業(yè)一起成為該地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。其結(jié)果，金三角經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)開設(shè)的豪華賭場(chǎng)，吸引了來自中國(guó)和泰國(guó)的賭客，因?yàn)橘€博在中國(guó)和泰國(guó)是非法的。緬甸政府認(rèn)可的合法的“緬甸撣邦北部果敢自治區(qū)”的支柱經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也是以賭場(chǎng)為主的娛樂業(yè)［5］，果敢自治區(qū)是毒賭并存。由于產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位，一國(guó)允許博彩業(yè)必然會(huì)對(duì)不允許博彩業(yè)的鄰國(guó)產(chǎn)生負(fù)面影響，自1993年云南省邊境地區(qū)境外第一家賭場(chǎng)出現(xiàn)以來，在中國(guó)周邊專門為中國(guó)人開的賭場(chǎng)已經(jīng)達(dá)到近200 個(gè)，洗錢、盜竊、搶劫以及扣押、敲詐等犯罪活動(dòng)大量出現(xiàn)，賭場(chǎng)雖在境外，但卻在境內(nèi)引發(fā)一系列的社會(huì)問題［6］。

二 合作國(guó)家的多樣性和差異性

湄公河流域的執(zhí)法安全合作需要中、老、緬、泰四國(guó)的精誠(chéng)合作，但四國(guó)本身存在著諸多差異，有大國(guó)小國(guó)、貧國(guó)富國(guó)、上游國(guó)下游國(guó)之別，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、合作意愿和態(tài)度、執(zhí)法管控能力，以及國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)都存在著差異，對(duì)執(zhí)法安全合作構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。

首先，流域內(nèi)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，泰國(guó)與中國(guó)同屬于發(fā)展中國(guó)家，而老撾和緬甸則被聯(lián)合國(guó)列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家。同時(shí)，各國(guó)具體情況也大不相同。泰國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，處于流域內(nèi)的泰國(guó)北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)十分落后，道路交通不暢，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，大部分人口是農(nóng)民，與外界的直接經(jīng)濟(jì)交往不多，貧困人口眾多。緬甸在1948年擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治后，曾是亞洲經(jīng)濟(jì)最繁榮的地區(qū)之一。但是，后來由于民族沖突和政治紛爭(zhēng)，加上緬甸軍政府經(jīng)濟(jì)管理不善，國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入的近1/4 一直都用于軍隊(duì)開支，在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)50年的軍事獨(dú)裁，以及西方世界20年的經(jīng)濟(jì)制裁后，緬甸成為亞洲經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，全國(guó)70% 的GDP 來自農(nóng)業(yè)，幾乎沒有工業(yè)［7］。老撾是一個(gè)多山的內(nèi)陸農(nóng)業(yè)國(guó)，湄公河橫貫全境，80%的國(guó)土面積是山區(qū)和高原，城市化率僅為10%左右，農(nóng)民占全國(guó)人口的80%以上［8］，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，出口以自然產(chǎn)品為主，只占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的很小比例［9］，全國(guó)沒有高速公路，2009年老撾境內(nèi)才開始有了第一條鐵路。

由于流域內(nèi)擁有豐富的自然資源和巨大的市場(chǎng)潛力，近年來各國(guó)都把湄公河流經(jīng)區(qū)域當(dāng)成經(jīng)濟(jì)開發(fā)的重點(diǎn)，該地區(qū)成為世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的地區(qū)。但由于基礎(chǔ)差異，該區(qū)域的國(guó)家間合作仍進(jìn)展緩慢，昆曼公路的建設(shè)即是一個(gè)顯著例子。昆曼公路北起中國(guó)昆明，止于泰國(guó)曼谷，全長(zhǎng)1807 公里，由中國(guó)段、老撾段和泰國(guó)段組成。該鐵路1992年開始計(jì)劃建設(shè)，由于老撾段的建設(shè)資金困難，拖至2013年6月會(huì)曬大橋建成通車，全線才得以貫通。

湄公河的大部分航道是天然航道，由于建設(shè)資金缺乏，相應(yīng)的配套設(shè)施不健全，船舶航行往往只能依靠船長(zhǎng)和船員的航運(yùn)經(jīng)驗(yàn)，給航運(yùn)安全帶來隱患。在這樣的航道中要實(shí)現(xiàn)四國(guó)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法護(hù)航，需要大量的建設(shè)資金投入。老撾和緬甸在湄公河航運(yùn)的貨值和運(yùn)能都不高，加之財(cái)力缺乏，無法投入相應(yīng)的財(cái)力物力及人力參與到護(hù)航活動(dòng)中。

其次，四國(guó)的社會(huì)管控能力存在差異。隨著近年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，湄公河航運(yùn)越來越顯得重要，對(duì)航運(yùn)安全的要求相應(yīng)提高。但是，流域內(nèi)許多地方的管控還處于自然原始狀態(tài)，無法對(duì)船、貨、人實(shí)施有效的管理，常常處于失控和無政府狀態(tài)，非法運(yùn)輸、違規(guī)超載超限、違規(guī)運(yùn)輸易燃易爆物品、非法出境采砂采石、隨意更換船舶出境等情況時(shí)有出現(xiàn)。

湄公河通航的最大受益國(guó)是中國(guó)和泰國(guó)，緬甸和老撾的直接受益相對(duì)要少些，航運(yùn)的安全問題也常常出現(xiàn)在緬甸和老撾。緬甸境內(nèi)有民族地方武裝與政府和軍隊(duì)的矛盾沖突，政府很難實(shí)施有效管理，因此中緬界河水域長(zhǎng)期處于單邊管控狀態(tài)。老撾境內(nèi)地廣人稀，湄公河沿岸少有人居住，政府基本不進(jìn)行管理。

再次，四國(guó)的合作意愿存在不同。各國(guó)都從本國(guó)利益出發(fā)來考量，中國(guó)和老撾的態(tài)度積極，而緬甸和泰國(guó)的態(tài)度審慎、多疑。

中國(guó)實(shí)行改革開放，合作意愿最強(qiáng)。老撾積極支持并始終參與由中方主導(dǎo)的聯(lián)合巡航，以及聯(lián)合查緝、情報(bào)交流、陸地踏查等其他合作項(xiàng)目。當(dāng)然老撾的積極態(tài)度有其自身利益的考慮。一是湄公河的重要性。老撾是內(nèi)陸國(guó)家，又幾乎沒有鐵路、高速公路，經(jīng)濟(jì)與外部的聯(lián)系主要依靠湄公河。老撾與緬甸湄公河的界河長(zhǎng)234 公里，和泰國(guó)界河長(zhǎng)976.3 公里，境內(nèi)湄公河干流達(dá)777.4 公里，且流經(jīng)首都萬象、瑯勃拉邦等重要城市。因此，確保湄公河的航運(yùn)安全，對(duì)老撾至關(guān)重要。二是老撾經(jīng)濟(jì)上對(duì)中國(guó)的依賴性［10］。據(jù)中國(guó)駐老撾大使館經(jīng)商處統(tǒng)計(jì)，自2000年至2010年，中國(guó)在老撾投資項(xiàng)目有397 個(gè)，協(xié)議金額達(dá)27 億美元。中國(guó)是老撾的第二大貿(mào)易伙伴和第二大投資來源國(guó)。中國(guó)主要投資領(lǐng)域有水電、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)等，其中礦產(chǎn)投資項(xiàng)目占總量的27%，水電站項(xiàng)目占總數(shù)的21.5%。而這些項(xiàng)目大多數(shù)位于老撾落后的少數(shù)民族地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很大的作用［11］。三是由于湄公河流經(jīng)區(qū)域的復(fù)雜性，客觀上老撾需要中國(guó)援助來維護(hù)航運(yùn)安全?，F(xiàn)在四國(guó)聯(lián)合開展的湄公河巡邏執(zhí)法活動(dòng)中，老撾的裝備與技術(shù)基本都是中國(guó)援助的，人員也由中國(guó)負(fù)責(zé)培訓(xùn)。老撾境內(nèi)的聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)孟莫也是中國(guó)幫助援建的。

緬甸和泰國(guó)的合作態(tài)度審慎、多疑，強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)政策和法律對(duì)執(zhí)法安全合作的制約作用，影響了聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作的深入推進(jìn)。在西方對(duì)緬甸實(shí)施制裁時(shí)，緬甸和中國(guó)走得很近。隨著西方社會(huì)與緬甸新政府的和解，以及原有制裁的部分解除，西方投資進(jìn)入緬甸，緬甸的國(guó)際關(guān)系逐漸多元化。緬甸依然保持著與中國(guó)合作的愿望，希望得到中國(guó)的援助，但也堅(jiān)持分段巡邏的主張，強(qiáng)調(diào)主權(quán)獨(dú)立，不同意執(zhí)法船進(jìn)入其水域，對(duì)中國(guó)提出的四國(guó)全線聯(lián)合巡邏執(zhí)法模式，以及協(xié)議磋商，態(tài)度審慎。

泰國(guó)強(qiáng)調(diào)依據(jù)法律中國(guó)執(zhí)法船不能進(jìn)入其水域，本國(guó)執(zhí)法人員也不能赴國(guó)外參與執(zhí)法合作，對(duì)四國(guó)全線聯(lián)合巡邏執(zhí)法模式，態(tài)度遲疑。泰國(guó)要考慮與西方的關(guān)系，泰美關(guān)系始終是泰國(guó)最重要的雙邊關(guān)系之一，泰國(guó)至今仍然是美國(guó)在東南亞最重要的盟國(guó)之一;同時(shí)，泰國(guó)對(duì)執(zhí)法安全合作也有顧慮，擔(dān)心四國(guó)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制會(huì)對(duì)泰國(guó)及周邊國(guó)家?guī)聿焕挠绊憽?/p>

最后，合作國(guó)家的政局不穩(wěn)也對(duì)合作構(gòu)成了挑戰(zhàn)。這主要是緬甸和泰國(guó)。2010年成立的緬甸新政府面臨著民族和解的巨大困難，同時(shí)宗教爭(zhēng)端也困擾著緬甸政府。除了這兩個(gè)長(zhǎng)期存在的社會(huì)問題外，緬甸新政府還面臨著政治結(jié)構(gòu)重大調(diào)整、與以昂山素季為首的政治反對(duì)派進(jìn)行政治和解的政治問題，包括緬甸軍隊(duì)在政治權(quán)力中的地位、多黨政治在未來的演變以及政府機(jī)構(gòu)間權(quán)力的分配等等，都存在著不確定性。緬甸的整個(gè)改革有許多難點(diǎn)，并影響到與中國(guó)的合作［12］。

泰國(guó)也存在著政局不穩(wěn)。由于北部和東北部的低收入群體(占人口70%)與南部和中部的社會(huì)精英和中產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立(占人口30%)，泰國(guó)兩大政治勢(shì)力“紅衫軍”和“黃衫軍”輪番以“民主”手段盤踞廣場(chǎng)、強(qiáng)占總理府、封鎖機(jī)場(chǎng)、沖擊東盟峰會(huì)會(huì)場(chǎng)等，搞得泰國(guó)一片狼藉。英拉出任政府總理，雖然聯(lián)合組閣，試圖向中間立場(chǎng)靠攏，促進(jìn)社會(huì)和解，但由于貧富分化嚴(yán)重、社會(huì)和解的困難、政治保守勢(shì)力的存在［13］，因此仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外，泰國(guó)國(guó)王年事已高，且身體不佳，未來的繼承人還不清晰，都給泰國(guó)政局增添了不確定的因素［14］。

執(zhí)法安全合作是一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)期機(jī)制，是各國(guó)國(guó)家利益和地區(qū)利益的和合，而緬甸與泰國(guó)的政局不穩(wěn)，毫無疑問會(huì)給執(zhí)法安全合作增加不確定的因素，加大了合作的難度。

三 其他復(fù)雜因素的影響

東南亞在地緣政治中具有重要的戰(zhàn)略意義，隨著全球化進(jìn)程的加快，各種復(fù)雜因素滲入東南亞地區(qū)，使得湄公河流域執(zhí)法安全合作受到巨大的不確定性挑戰(zhàn)。其中，域外大國(guó)介入、非政府組織和媒體的影響、其他合作機(jī)制的交叉并存，以及國(guó)際反華勢(shì)力時(shí)時(shí)泛起的“中國(guó)威脅論”等，成為最重要的影響因子。

域外大國(guó)的介入主要是美、日、澳、印等國(guó)的戰(zhàn)略推進(jìn)。2009年7月美國(guó)與東盟各國(guó)簽署了美國(guó)加入《東南亞友好合作條約》，高調(diào)宣布“美國(guó)已重返東南亞”。此后，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人多次訪問緬甸、老撾、越南，提供經(jīng)濟(jì)援助，與這些原本不友好的國(guó)家明顯改善關(guān)系。美國(guó)重返東南亞，既有政治和經(jīng)濟(jì)的考量，也有軍事與安全的考量;既有東南亞和東盟的因素，也有東南亞周邊大國(guó)，尤其是中國(guó)的因素。制衡中國(guó)是一個(gè)不便明說但確實(shí)存在的重要因素，中國(guó)在東南亞影響的擴(kuò)大使美國(guó)感到不安。從2002年起，美國(guó)為了控制湄公河、遏制中國(guó)在東南亞的利益，先后多次要求與緬、老、泰、柬等國(guó)共同成立“湄公河安全組織”，但一直未得到緬、老、泰、柬等國(guó)的響應(yīng)與同意。2009年東盟論壇期間，美國(guó)與柬、泰、老、越4 個(gè)湄公河下游國(guó)家磋商，建立新合作框架，啟動(dòng)“湄公河流域行動(dòng)計(jì)劃” (Lower Mekong Initiative)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，即“美湄合作”會(huì)議機(jī)制，使該四國(guó)和美國(guó)在環(huán)境保護(hù)、健康保健和教育等領(lǐng)域開展更經(jīng)常、更有效的合作，并建議湄公河委員會(huì)與美國(guó)第一大河密西西比河管理部門建立伙伴關(guān)系。雖然老、柬希望緬甸等湄公河流域其他國(guó)家也參加這次會(huì)議，但美國(guó)只想把這4 個(gè)湄公河下游國(guó)家列為磋商對(duì)象。據(jù)共同社報(bào)道，這次“美湄合作”會(huì)議似以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)，實(shí)際上標(biāo)志著奧巴馬政府對(duì)這一區(qū)域產(chǎn)生興趣，希望對(duì)湄公河下游4 國(guó)擁有更多影響力［15］。2011年3月，美國(guó)與四國(guó)在柬埔寨共同起草了《湄公河下游倡議》［16］，并于次年11月推出，美國(guó)向四國(guó)提供5000 萬美元的援助［17］。湄公河流域顯然已成為美國(guó)“亞太再平衡”的試驗(yàn)田和大國(guó)博弈的競(jìng)技場(chǎng)。

日本主要是通過經(jīng)濟(jì)援助來謀求在這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政治利益。在2003年日本與東盟10 國(guó)特別首腦會(huì)議上，日本政府公布了《湄公河地區(qū)開發(fā)的新概念》，提出21 世紀(jì)初日本在湄公河地區(qū)的基本政策，強(qiáng)調(diào)與該地區(qū)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作，將在未來3年在湄公河開發(fā)上出資15 億美元。2004年，日本針對(duì)中國(guó)提出的“南北走廊”計(jì)劃，宣布加快“東西走廊”的建設(shè)，并提供81 億日元用于修建老撾—泰國(guó)跨國(guó)大橋［18］。2007年，日本政府公布了新的湄公河地區(qū)政策，即《日本—湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)與該地區(qū)國(guó)家的伙伴關(guān)系，合作領(lǐng)域拓展到共同價(jià)值觀的培育，幫助湄公河地區(qū)國(guó)家培育民主、法治等人類普世價(jià)值觀，確保湄公河地區(qū)人民的生存、生活和尊嚴(yán)，經(jīng)濟(jì)和文化滲透并舉。2009年又被日本確定為“日本—湄公河交流年”，日本計(jì)劃在5年內(nèi)邀請(qǐng)1 萬名湄公河地區(qū)國(guó)家青年訪問日本，實(shí)現(xiàn)日本—湄公河外長(zhǎng)會(huì)議的定期化和機(jī)制化;擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)援助，向越、老、柬提供2000 萬美元用以資助三國(guó)邊境地區(qū)的各種發(fā)展項(xiàng)目，其中150 萬美元將用于三國(guó)邊境地區(qū)的道路發(fā)展計(jì)劃;通力合作解決諸如傳染病等各種跨境問題，積極推進(jìn)緬甸的民主化進(jìn)程［19］。2012年4月，在第四屆日本與湄公河流域5 國(guó)(泰國(guó)、緬甸、越南、柬埔寨、老撾)首腦會(huì)議上，日本宣布自2013年度起提供為期3年、總計(jì)約6000 億日元的政府開發(fā)援助，幫助5 國(guó)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)免除緬甸拖欠的37 億美元債務(wù)，并在時(shí)隔25年后重啟對(duì)緬援助。這次會(huì)議還通過了《東京戰(zhàn)略2012》共同文件，提出了日本與湄公河流域5國(guó)在新行動(dòng)計(jì)劃中的具體合作辦法，重點(diǎn)包括完善“東西走廊”等跨國(guó)運(yùn)輸路線，改善5 國(guó)交通;縮小5 國(guó)經(jīng)濟(jì)差距，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展;重視公共衛(wèi)生和環(huán)保，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等等［20］。

2007年澳大利亞發(fā)表《2007—2011年澳推動(dòng)湄公河地區(qū)合作的戰(zhàn)略要點(diǎn)》，認(rèn)為該區(qū)域“涉及澳經(jīng)濟(jì)、政治、安全、環(huán)保等國(guó)家利益”，鞏固和拓展與該地區(qū)關(guān)系有利于澳維護(hù)地區(qū)和平與安全、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合，并提出“通過加強(qiáng)聯(lián)系與合作，確保該地區(qū)可持續(xù)增長(zhǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)［21］。

由于特殊的地理位置，印度一直把東南亞看作是實(shí)現(xiàn)大國(guó)戰(zhàn)略的一個(gè)重要平臺(tái)。從20 世紀(jì)90年代開始，印度推行東進(jìn)戰(zhàn)略，加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的互信和往來，與東盟也有10 +1 合作機(jī)制。2000年11月，印度與越、老、柬、緬、泰等國(guó)組建“湄公河—恒河合作組織”，通過強(qiáng)調(diào)印度傳統(tǒng)文化與東南亞國(guó)家的聯(lián)系而將中國(guó)排除在這一次區(qū)域合作之外。

這些域外大國(guó)在湄公河流域不斷增加的戰(zhàn)略投入，增大了中國(guó)參與該區(qū)域合作的復(fù)雜性與競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)也使流域內(nèi)對(duì)中國(guó)心存疑慮和不安的國(guó)家能夠借域外大國(guó)之力來加以平衡，中國(guó)與流域國(guó)家的執(zhí)法安全合作愿望受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

除了域外大國(guó)的介入，非政府組織和媒體的影響同樣很大。20 世紀(jì)80年代起，非政府組織迅速發(fā)展，對(duì)區(qū)域社會(huì)事務(wù)發(fā)揮著越來越大的作用，東盟1986年就通過了《東盟與非政府組織關(guān)系指導(dǎo)原則》。非政府組織在湄公河流域最關(guān)心的問題是環(huán)保，國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(huì)(WWF)、世界水壩委員會(huì)(WCD)、 “水、糧食和環(huán)境對(duì)話” (DWFE)、生態(tài)恢復(fù)與區(qū)域聯(lián)盟(TERRA)、東南亞河流網(wǎng)絡(luò)等組織也都參與其中。這些組織多發(fā)端于西方國(guó)家，并代表西方國(guó)家或某些特定社會(huì)階層的利益與價(jià)值，往往片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境而忽視流域內(nèi)國(guó)家的基本國(guó)情和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，通過內(nèi)部參與決策和外部施壓等方式，滲透與發(fā)揮影響，有些直接針對(duì)中國(guó)，如批評(píng)中國(guó)在湄公河上游(即中國(guó)的瀾滄江)修建水壩。

近年來，湄公河下游國(guó)家旱澇災(zāi)害頻發(fā)，一些非政府組織與媒體都認(rèn)為原因是中國(guó)在上游修建水壩。事實(shí)上，緬、老、柬、越等國(guó)都在湄公河上修建了多個(gè)水壩，泰國(guó)的水壩建設(shè)也提上日程，泰國(guó)公司在中國(guó)景洪水壩的投資占了70%，發(fā)電量也全部輸往泰國(guó)，而且泰國(guó)眾多的水利專家均表示沒有充分證據(jù)證明中國(guó)水壩與泰國(guó)洪水的關(guān)系，然而一些非政府組織與媒體卻針對(duì)中國(guó)發(fā)布大量負(fù)面信息，甚至抱著根深蒂固的偏見或別有用心，將中國(guó)描述為是“環(huán)境破壞者和社會(huì)問題制造者”［22］。

東南亞各國(guó)出于自身利益的考慮，還建立其他各種國(guó)際合作機(jī)制，大的如東盟、大湄公河次區(qū)域合作、湄公河委員會(huì)，小的如各種特殊的合作［23］，不一而足。這些合作機(jī)制不僅在一定程度上將中國(guó)邊緣化，而且從技術(shù)上講，許多項(xiàng)目由于交叉，本不富裕的人力和財(cái)力分散和浪費(fèi)，干擾了執(zhí)法安全合作的運(yùn)行。

20 世紀(jì)90年代以后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，國(guó)際上各種“中國(guó)威脅論”也嚴(yán)重影響到湄公河流域的執(zhí)法安全合作。相對(duì)于泰、老、緬等國(guó)，中國(guó)本來即是一個(gè)大國(guó)，無形中會(huì)對(duì)它的弱小鄰國(guó)形成地緣壓力，因此一些國(guó)家很容易擔(dān)心中國(guó)隨著實(shí)力增強(qiáng)會(huì)首先在周邊地區(qū)“謀霸”。此外，經(jīng)濟(jì)上中國(guó)與東南亞一些國(guó)家有著相似的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一些國(guó)家擔(dān)心中國(guó)搶走其市場(chǎng)和外資，對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)造成沖擊?？傊?，東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)既充滿了警惕，又充滿敬畏［24］，這種警惕和敬畏在“中國(guó)威脅論”的影響下，勢(shì)必構(gòu)成中國(guó)與老、緬、泰三國(guó)深入開展執(zhí)法安全合作的挑戰(zhàn)。

【注 釋】

［1］《聯(lián)合國(guó)報(bào)告: “金三角”地區(qū)鴉片產(chǎn)量銳減》，國(guó)際在線，http://gb.cri.cn/18504/2009/02/03/2805s241 3154.htm

［2］秦暉:《密松之惑》(中)，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2012年2月13日。

［3］Winston Set Aung 著，張成霞譯《緬甸和中國(guó)的非正式跨國(guó)界流動(dòng)》，《東南亞縱橫》2011年第2 期。

［4］王亞寧:《邊境地區(qū)毒品問題的特點(diǎn)》，《中國(guó)公共安全》2010年第2 期。

［5］尹鴻偉:《果敢艱難融入緬甸:華族與緬中央對(duì)抗多年，被接管后歷經(jīng)陣痛逐步轉(zhuǎn)型》， 《時(shí)代周報(bào)》第216 期。

［6］王亞寧: 《邊境地區(qū)突出治安問題的原因分析》，《中國(guó)公共安全》2009年第12 期。

［7］冉金、陳軍吉: 《緬甸“突變”》， 《南方周末》2011年10月21日。

［8］馬樹洪、方蕓著《列國(guó)志:老撾》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版。轉(zhuǎn)引自田靖《東南亞五國(guó)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)變遷研究》，云南大學(xué)2012 級(jí)碩士論文。

［9］田靖:《東南亞五國(guó)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)變遷研究》，云南大學(xué)2012 級(jí)碩士論文。

［10］孫廣勇: 《老撾人越來越在意中國(guó)》， 《環(huán)球時(shí)報(bào)》2011年10月31日。

［11］孫廣勇:《中國(guó)企業(yè)深度融入老撾帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年10月27日。

［12］肖克: 《緬甸改革的難點(diǎn)、走勢(shì)與對(duì)華影響》，《東南亞研究》2013年第1 期。

［13］張春:《泰國(guó)政治現(xiàn)代化邁入新階段》，《東方早報(bào)》2011年8月3日。

［14］梁木生: 《刺刀支配下的泰國(guó)民主那樣頑強(qiáng)》，http://hustlms.blog.163.com/blog/static/2912297201081452 133854/

［15］《“美湄合作”:美欲重返東南亞，意在對(duì)付緬甸朝鮮》，《北京晚報(bào)》2009年7月20日。

［16］《希拉里·克林頓國(guó)務(wù)卿在美國(guó)—湄公河下游部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的講話》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/20110722171527x0.75341.html#ax zz2eqG9C3wt

［17］劉稚、盧光盛主編《大湄公河次區(qū)域藍(lán)皮書:大湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報(bào)告(2012—2013)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

［18］《美日印爭(zhēng)相插手越南湄公河，展開與我影響力之爭(zhēng)》，《世界新聞報(bào)》2005年11月10日。

［19］［21］盧光盛等著《地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究》，人民出版社，2012年版，第195 -196 頁，第206 頁。

［20］韓碩、暨佩娟:《日免除緬甸37 億美元債務(wù)，借東盟拓展亞洲影響力》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年4月23日。

［22］盧光盛:《中國(guó)對(duì)緬甸投資遭受環(huán)境和社會(huì)問題非議的原因》，《世界知識(shí)》2012年第24 期。

［23］賀圣達(dá):《大湄公河次區(qū)域合作:復(fù)雜的合作機(jī)制和中國(guó)的參與》，《南洋問題研究》2005年第1 期。

［24］《中國(guó)，“微笑外交”推動(dòng)世界和諧》，《參考消息》2007年3月31日。