試析政策終結(jié)過程的參與者

曲縱翔

政治互動(dòng)是公共政策過程中，多種復(fù)雜的利益、價(jià)值在特定的規(guī)則下互相影響、商討而最終達(dá)成一致的行為過程。顯然，在現(xiàn)代社會(huì)，僅作為政策過程中一個(gè)環(huán)節(jié)的政策終結(jié)，必然也是社會(huì)中多元化的價(jià)值和利益通過組織或個(gè)體代表的形式在民主政治程序下極力對(duì)其產(chǎn)生影響，使其符合自身期望的行為過程。

一、政策終結(jié)過程中的參與者

我們可利用身份色彩將它們劃分為官方參與者和非官方參與者。官方參與者是國(guó)家法定的公共權(quán)力主體，代表著國(guó)家的權(quán)威，可稱之為國(guó)家公共法權(quán)參與者。非官方參與者又可分為社會(huì)政治法權(quán)參與者和社會(huì)非法權(quán)參與者，它們與國(guó)家公共法權(quán)參與者的最大區(qū)別在于其沒有權(quán)力對(duì)各項(xiàng)政策決定做出強(qiáng)制性的要求。

（一）國(guó)家公共法權(quán)參與者

國(guó)家公共法權(quán)參與者是指擁有國(guó)家法律規(guī)定的法權(quán)地位，在法律的授權(quán)下對(duì)政策終結(jié)過程做出強(qiáng)制性要求的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。一般而言，他們有著濃厚的官方色彩，可以理解為廣義上的政府。在我國(guó)，立法、行政、司法機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人都可以是政策終結(jié)的公共法權(quán)型參與者。他們對(duì)滯留政策的本質(zhì)有著較深刻的了解，對(duì)政策終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、終結(jié)的程度、范圍以及執(zhí)行方案有著最終的決定權(quán)，故而在政策終結(jié)的過程中起著至關(guān)重要的作用。除了上述參與者之外，還包括許多表現(xiàn)不太顯著的政府工作人員，例如一些立法、行政、司法機(jī)構(gòu)以及中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)中的高級(jí)助手與秘書，在實(shí)際的政策終結(jié)過程中都可以被視為國(guó)家公共法權(quán)參與者。

（二）社會(huì)政治法權(quán)參與者

社會(huì)政治法權(quán)參與者是指具有國(guó)家法律的保護(hù)和認(rèn)可，能夠在一定程度上參與政策終結(jié)過程，但自身并不具有能對(duì)政策終結(jié)議程做出強(qiáng)制性決策的合法權(quán)利的社會(huì)行為主體。這類參與者在政策終結(jié)的過程中的作用往往是巨大的，甚至可能處于主導(dǎo)的地位。但社會(huì)政治法權(quán)參與者只能間接地對(duì)政策終結(jié)的提出、執(zhí)行等過程產(chǎn)生影響，并沒有如同國(guó)家公共法權(quán)參與者的法定權(quán)威，因此我們將其列為非官方的政策終結(jié)參與者。社會(huì)政治法權(quán)參與者主要有三類：政黨、公眾可見的利益集團(tuán)、社會(huì)大眾。我們這里所說的政黨類社會(huì)政治法權(quán)參與者主要是指參政黨。對(duì)于利益集團(tuán)，它們代表著不同層次、不同群體成員的利益。通過影響政策終結(jié)的過程，以避免問題政策為其代表群體帶來利益損失。如婦聯(lián)、工會(huì)等。當(dāng)然，這些都是具有一定官方色彩的社會(huì)團(tuán)體。除了政黨與利益集團(tuán)，社會(huì)大眾也是政策終結(jié)過程的重要參與者。一般而言，社會(huì)大眾往往出于自身利益的考慮，通過游行、示威、信訪等方式對(duì)政策提出要求。但需要注意的是，由于多數(shù)民眾只能通過大眾媒體獲取政策相關(guān)信息，加之專業(yè)知識(shí)的限制，對(duì)問題政策的運(yùn)行缺乏全面深刻的認(rèn)識(shí)，容易受社會(huì)輿論的誤導(dǎo)，故在政策終結(jié)過程中需加以重視。

（三）社會(huì)非法權(quán)參與者

我們將政策終結(jié)的社會(huì)非法權(quán)參與者分為三類：大眾傳媒、思想庫、草根社會(huì)組織。作為社會(huì)非法權(quán)參與者的組織或個(gè)人，同樣具有非官方的性質(zhì)而不具備法定權(quán)威，其行為主旨本身并不是參與政策終結(jié)，但如有需要，則有能力對(duì)政策終結(jié)的進(jìn)程造成強(qiáng)有力的影響。在現(xiàn)代民主國(guó)家里，傳播媒介是大眾表達(dá)自身思想、意愿，傳播各種信息的重要工具。它主要利用對(duì)社會(huì)輿論的制造與傳播，在輿論的控制與導(dǎo)向方面參與到政策終結(jié)的過程中。智庫是跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，多負(fù)責(zé)公共政策研究與咨詢的工作。除了組織意義上的智庫，專家或?qū)W者等知識(shí)群體也可歸為廣義的智庫范疇。草根社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，代表了多種階層、群體的利益，社會(huì)不斷進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)下，這類組織在利益表達(dá)、政策監(jiān)督、基層自治等方面的作用日益增強(qiáng)。[1]這些活動(dòng)多數(shù)是與民眾打交道，故能靈敏地反映公共政策是否過時(shí)、低效甚或無效，從而對(duì)政策終結(jié)議程提出接近民生的建議。

二、參與者的傾向性劃分

（一）政策終結(jié)的推動(dòng)者（政策終結(jié)聯(lián)盟）

根據(jù)參與者的行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，我們可將政策終結(jié)的推動(dòng)者分為四種類型。

第一種是政策反對(duì)者。在他們看來，現(xiàn)行政策是不好的政策。這種政策的危害包括它固有的或其宣稱的對(duì)于政策反對(duì)者所看重的社會(huì)生活的準(zhǔn)則和價(jià)值的傷害，同時(shí)也侵害了他們關(guān)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或更加以自我為中心考量的政治“利益”。第二種是政策經(jīng)濟(jì)者。這里的“經(jīng)濟(jì)”取節(jié)約、節(jié)儉之意。這些政策經(jīng)濟(jì)者推動(dòng)政策終結(jié)過程的目的在于將政策資源從那些不重要的問題政策再分配到他們認(rèn)為更重要的政策之上。也就是說，成本、效益是政策經(jīng)濟(jì)者決定政策是否應(yīng)當(dāng)被終結(jié)的根本準(zhǔn)則。第三種是政策改革者。這類聯(lián)盟成員多數(shù)具有改革的遠(yuǎn)大理想，在較強(qiáng)的改革使命感驅(qū)動(dòng)下，即使政策終結(jié)不能為其帶來收益，他們?nèi)匀粚?duì)政策終結(jié)保有持久的熱情。其政策終結(jié)的政策主張是建立在對(duì)現(xiàn)行政策的批判的基礎(chǔ)之上的。他們把一項(xiàng)政策的終結(jié)看作采納并實(shí)施一項(xiàng)替代性政策的必要前提，認(rèn)為他們要求廢止的政策妨礙政策的更新，實(shí)際上妨礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，團(tuán)此有必要廢止且代之以新的政策。同時(shí)，政策改革者認(rèn)為現(xiàn)在的政策或者當(dāng)初就是不公正的政策，或者現(xiàn)在已變成不公正的政策。因此，按照現(xiàn)實(shí)狀況重新尋求替代方案是唯一正確的選擇。[2]第四種是政策監(jiān)控與評(píng)估者。政策監(jiān)控者能夠?qū)φ邌栴}的變化、政策效力的遞減、社會(huì)傾向的轉(zhuǎn)變、政策領(lǐng)域的溢出等方面做出及時(shí)的判斷，從而考察現(xiàn)行政策是否具有缺陷。

（二）政策終結(jié)的阻礙者（反政策終結(jié)聯(lián)盟）

針對(duì)政策終結(jié)的推動(dòng)者，與其對(duì)立的阻礙者同樣會(huì)結(jié)成反政策終結(jié)聯(lián)盟，與政策終結(jié)聯(lián)盟進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以此來鞏固、維護(hù)自身在政策系統(tǒng)中的地位、擁有的政策資源以及獲取的政策利益。政策終結(jié)的阻礙者可以分為以下幾類。

第一種是政策受益者。一般而言，政策受益者對(duì)政策終結(jié)行為的反對(duì)意愿最為強(qiáng)烈。公共政策的制定與執(zhí)行很大程度上意味著對(duì)社會(huì)資源的分配，從而產(chǎn)生了所謂的 “既得利益者”，這一群體能夠直接或間接地從公共政策中獲取利益。不論是政策的部分終結(jié)、完全終結(jié)、政策調(diào)整、政策替代等任何形式的政策變化都會(huì)給政策受益者帶來利益上的波動(dòng)。因此，他們往往是最先站起來反對(duì)政策終結(jié)的呼吁者，并且不易做出讓步。第二種是政策推行者。那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計(jì)劃失敗或計(jì)劃改變。這種心理上的抵觸往往在政策面臨終結(jié)時(shí)會(huì)表現(xiàn)得尤為明顯。政策制定者不愿意承認(rèn)他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認(rèn)在制定政策的過程中所犯的錯(cuò)誤。第三種是政策守舊者。政策守舊者對(duì)現(xiàn)有政策的認(rèn)可度較高，認(rèn)為既然政策被制定了出來，必然有其合理的地方。他們主張社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，反對(duì)政策終結(jié)帶來的政策波動(dòng)。這種守舊的心態(tài)可分為兩種，“一是傳統(tǒng)的追隨者，他們可能對(duì)于破壞傳統(tǒng)的任何行為都無法接受。一是安全感的追求者，他們對(duì)于新政策所帶來的不確定感到害怕和恐懼”。[3]對(duì)于已經(jīng)執(zhí)行了較長(zhǎng)時(shí)間的政策，它所帶來的傳統(tǒng)政策理念、規(guī)則等已經(jīng)深入人心，相關(guān)系統(tǒng)均已適應(yīng)了舊政策狀態(tài)下的運(yùn)作方式。然政策不論是部分還是完全終結(jié)，都意味著新一個(gè)政策過程的開始，新政策是否有效，是否符合民眾意愿，是否會(huì)影響既得利益，這些不確定都使得政策守舊者不愿面對(duì)政策終結(jié)帶來的種種風(fēng)險(xiǎn)。第四種是政策完美主義者。政策的完美主義者本身對(duì)于政策終結(jié)的目標(biāo)政策并沒有直接或間接的利益關(guān)系。我們將其劃分至反政策終結(jié)聯(lián)盟是因?yàn)樵撊后w主張政策系統(tǒng)的進(jìn)退應(yīng)當(dāng)保證所有相關(guān)者的利益不受損害，即便目標(biāo)政策的終結(jié)能夠?yàn)槎鄶?shù)人增添利益，這種終結(jié)的行為也不能建立在犧牲少數(shù)人利益的基礎(chǔ)上。在他們看來，帶來利益損失的政策終結(jié)并非最佳選擇，同時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)效益，還有更多價(jià)值、責(zé)任值得政策系統(tǒng)去追求，經(jīng)濟(jì)效益不能作為評(píng)判政策效益的主要標(biāo)準(zhǔn)，由此，政策完美主義者往往與政策終結(jié)聯(lián)盟中的政策評(píng)估者針鋒相對(duì)。

（三）政策終結(jié)的中立者

顧名思義，政策終結(jié)的中立者是指那些對(duì)于目標(biāo)政策是否應(yīng)當(dāng)被終結(jié)，怎樣終結(jié)以及終結(jié)后可能產(chǎn)生的后果均沒有較為明確的傾向性態(tài)度，這類參與者不會(huì)輕易加入任何政策聯(lián)盟。這種中立狀態(tài)往往只是暫時(shí)的，畢竟中立者也處于不斷互動(dòng)的政策系統(tǒng)中，難免與各種政策聯(lián)盟接觸，且政策終結(jié)的正反兩方聯(lián)盟必然會(huì)為這部分中間力量加入自己而積極主動(dòng)進(jìn)行游說。因此，中立者最終加入哪一方，對(duì)于政策終結(jié)朝著何處發(fā)展具有重要作用。

三、結(jié)語

總的看來，上述三大類政策終結(jié)的參與者有時(shí)以單一個(gè)體呈現(xiàn)，有時(shí)則表現(xiàn)為多個(gè)人，再或者以組織、機(jī)構(gòu)的形式呈現(xiàn)，但不管怎樣，參與者終歸有自身的認(rèn)知水平、價(jià)值觀念以及偏好，從而代表著不同的政策主張，在政策終結(jié)過程中起著不同作用。同時(shí)，這三個(gè)類型的參與者之間并非界線分明，無法逾越。在不斷的政治互動(dòng)之中，不同類型的參與者也可以相互轉(zhuǎn)化。尤其是個(gè)人身份和組織身份的轉(zhuǎn)換。例如，某個(gè)國(guó)家公共法權(quán)組織的代表或責(zé)任人在某種程度上雖然代表了組織的意志，但作為個(gè)人表達(dá)對(duì)目標(biāo)政策的意見時(shí)則表現(xiàn)為社會(huì)政治法權(quán)的參與者。再比如，作為社會(huì)政治法權(quán)參與者的利益集團(tuán)，如重視從專業(yè)技術(shù)上對(duì)目標(biāo)政策進(jìn)行分析，進(jìn)而提出政策終結(jié)相關(guān)建議，則也可將其作為社會(huì)非法權(quán)參與者的智庫來看待。進(jìn)一步來看，時(shí)代在變，政策問題、政策環(huán)境、政策資源均在不斷變化，參與者對(duì)政策的看法也會(huì)隨之改變，再加上政策終結(jié)中立者的可變性，那么對(duì)于政策終結(jié)參與者之間互相結(jié)成的正反兩方面聯(lián)盟，更非一成不變的了。

[1]曲縱翔.非公募基金會(huì)政治參與功能探析[J].北京社會(huì)科學(xué)，2013，2：72-73.

[2]Robert D.Behn.Termination:How the Massachusetts Department of Youth Services Closed the Public Training Schools.Duke University,Institute of Policy Sciences and Public Affairs,1975.Ch.1;Eugene Bardach.Policy Termination as a Political Process.Policy Sciences,1976(2)：126-127.

[3]范紹慶.論公共政策終結(jié)的行動(dòng)者[J].嶺南學(xué)刊,2012(1):35.