我國發(fā)行地方政府債券的原因及對策建議

陳晉　姚守宇

作者簡介：陳晉（1993.04-），女，漢族，河北唐山人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院11級本科生，研究方向：財政學(xué)。

姚守宇（1993.08-），男，漢族，山東濟寧人，華僑大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院2011級本科生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)。

摘要：我國分稅制改革實行以來，地方政府財政收支不平衡的狀況逐年加劇，已成為各地方亟待解決的問題，因此各地方政府均有發(fā)行債券的沖動。本文從我國地方政府債券的成因入手，通過分析地方政府發(fā)債的歷史與現(xiàn)狀，提出了一些完善發(fā)行地方公債的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方債券；成因；歷史與現(xiàn)狀；對策建議一，地方政府債券概述

地方債券又稱“地方公債”，是地方政府以自身信用為保證，以按時還本付息為前提條件，面向社會公眾籌集資金而發(fā)行的債務(wù)憑證。地方政府的發(fā)債收入列入地方政府財政預(yù)算，其支出也按照財政預(yù)算的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。地方政府發(fā)行債券，主要是為了向公眾籌集資金解決地方財政的資金短缺問題，或是將社會上閑散的資金集中起來投資于地方的公益性事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以促進地方的經(jīng)濟發(fā)展。

二，我國發(fā)行地方債券的原因

1，分稅制的實行導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)不對等。

我國自1994年開始實行分稅制，在制度上確立了地方政府相對獨立的財權(quán)和事權(quán)。分稅制改革實行近20年來，對于我國經(jīng)濟發(fā)展的作用是顯而易見的，但在其實行過程中還是顯現(xiàn)了諸多問題，其中最突出的就是地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等、地方財政收支不平衡嚴(yán)重。這些問題的根源在于，分稅制改革實行后財權(quán)逐步向中央集中，地方政府在承擔(dān)更多事權(quán)的同時并沒有獲得相應(yīng)的財權(quán)。即地方政府事權(quán)多，財權(quán)少。正是由于我國分稅制體制的不完善，地方政府在承擔(dān)更多事權(quán)的同時并沒有獲得相應(yīng)的財權(quán)，這就導(dǎo)致了地方財政的收支不平衡。從1994年分稅制改革實行以來，地方政府財政收支不平衡的狀況逐年加劇。這就使得地方政府不得不尋找各種方法進行融資，而發(fā)行地方公債是一個很好的籌集資金的手段。

2，地方政府投資規(guī)模的擴大以及融資渠道的限制。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，地方政府的投資范圍和投資規(guī)模日益擴大，這無疑給本就財權(quán)十分有限的政府帶來了更加沉重的壓力。另一方面，由于“政績考核”、完成發(fā)展任務(wù)以及經(jīng)濟利益等方面的驅(qū)使，地方政府不斷進行擴大投資，支出規(guī)模已到了財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足的地步。再加上地方政府還要負(fù)擔(dān)較多的公共產(chǎn)品支出，因此地方政府不得不通過各種途徑進行融資，以滿足地方的財政支出。而在如此龐大的資金需求下，地方政府又由于我國融資市場的不完善，無法找到合適的融資手段，所以往往都是向銀行貸款或是向單位和個人借款，可是這必然又會以高額的利息為代價，給政府帶來了沉重的還本付息的壓力，一旦政府無力償還債務(wù)，很可能導(dǎo)致金融風(fēng)險和信用風(fēng)險。因此地方政府普遍存在著發(fā)行債券的沖動

三，我國發(fā)行地方政府債券的歷史與現(xiàn)狀

回顧我國地方政府發(fā)債的歷史，可以分為以下三個階段：第一是禁止發(fā)行階段。計劃經(jīng)濟時期，地方政府為了促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，很多都發(fā)行過地方債券，后由于地方政府管理不善、無法償還，中央政府于1993年禁止了地方的發(fā)債行為，并于1995年出臺的《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券。

第二是中央代理發(fā)行階段。2008年中央政府代理地方政府發(fā)行了總額為2000億的地方政府債券，這次代理地方政府發(fā)債的目的主要是為了緩解金融危機對我國經(jīng)濟的影響，刺激經(jīng)濟，擴大內(nèi)需。雖然此次債券由中央政府代理發(fā)行，但是中央政府并不承擔(dān)償債責(zé)任，債務(wù)仍由地方政府償還。

第三是地方自行發(fā)行階段。從2011年開始，中央政府決定在上海市、廣東省、深圳市和浙江省四地開展地方政府自行發(fā)債試點，2013年試點范圍又增加了江蘇省和山東省。從2011年地方政府自行發(fā)債試點開始實行后，從總體來看地方政府債券認(rèn)購情況良好，且這三年之中發(fā)債規(guī)模不斷增長，2011年發(fā)債總額為229億元，2012年增長為289億元，而到了2013年不但試點范圍增加，發(fā)債規(guī)模也達(dá)到歷史新高——700億元。其中每年增加的債務(wù)資金主要是用于切實關(guān)系到國計民生的公益性投資以及必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

需要特別說明的是，雖然以上六個省市的地方政府擁有自行發(fā)債的權(quán)利，但是這種自主權(quán)并不完全。雖然地方政府是發(fā)債主體，但是在債務(wù)資金用途和舉債規(guī)模等方面地方政府都要遵從中央政府的統(tǒng)一分配和調(diào)度。這在一定程度上說明，對于發(fā)行地方政府債券我國正處于初步試點和逐漸完善的過渡階段。

四，完善我國發(fā)行地方政府債券的對策建議

1，修改預(yù)算法，完善相應(yīng)的法律規(guī)范。

1995年《預(yù)算法》的頒布從法律層面斷絕了地方政府發(fā)債的可能性。此項禁令出臺的背景是當(dāng)時地方政府發(fā)債體系并不完善，不具備自主發(fā)債的條件，為了防范經(jīng)濟風(fēng)險，中央政府就關(guān)閉了地方政府發(fā)債的大門。然而隨著我國整體以及各地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分地方政府已經(jīng)具備了獨立發(fā)債的能力。面對地方政府日益膨脹的資金需求以及嚴(yán)重收不抵支的財政困境，若還是否定地方自主發(fā)債的合法性，必然會限制地方的經(jīng)濟發(fā)展，所以我國要盡快修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)債。此外中央政府還應(yīng)修改和完善其他相應(yīng)的法律法規(guī)，建立起完備的地方政府發(fā)債的法律體系，規(guī)范地方政府的發(fā)債行為。

2，建立起科學(xué)的地方政府償債機制。

地方政府能否按時還本付息，不僅關(guān)系到應(yīng)債者的切身利益更影響到地方政府的信用，是地方債券能否順利發(fā)行并持續(xù)運行下去的決定因素。因此，地方政府必須建立起科學(xué)的償債機制保證地方債券的按時償還。地方政府可以借鑒國際上其他國家的相關(guān)經(jīng)驗，從財政收入中專門拿出一部分建立起地方政府償債基金，并加以嚴(yán)格的監(jiān)管，杜絕資金的挪用占用，通過償債基金的積累保證地方債務(wù)及時足額償還。（作者單位：1.西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院；2.華僑大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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