在與非營(yíng)利組織互動(dòng)合作中轉(zhuǎn)變政府職能*—— 《公共服務(wù)中的伙伴》述評(píng)

陳建國(guó)

政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系一直是公共管理學(xué)研究的焦點(diǎn)之一。既有的研究基本上形成了主張“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的左派和主張“弱政府強(qiáng)社會(huì)”的右派。然而20世紀(jì)50年代到80年代美國(guó)出現(xiàn)了國(guó)家和非營(yíng)利組織同時(shí)擴(kuò)張的情形，讓左右兩派都難以自圓其說(shuō)。實(shí)踐向已有的理論范式提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”共存的現(xiàn)實(shí)，如何解釋國(guó)家與非營(yíng)利組織之間的合作關(guān)系，如何評(píng)價(jià)其后果?這正是薩拉蒙教授的著作《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》的旨趣所在，他通過(guò)大量的實(shí)證數(shù)據(jù)證明政府與非營(yíng)利組織之間的伙伴關(guān)系在美國(guó)的普遍性。而且，他創(chuàng)新了理論范式，提出了“第三方治理”和“志愿失靈”理論，解釋了這種伙伴關(guān)系的內(nèi)在邏輯，成功地回應(yīng)了實(shí)踐向理論提出的挑戰(zhàn)。嚴(yán)格地說(shuō)，該書(shū)是薩拉蒙的一本論文集，整體結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，邏輯連貫，系統(tǒng)地回答了政府與非營(yíng)利組織合作的系列問(wèn)題。本書(shū)是薩拉蒙最為重要的代表性著作，獲得了1996年非營(yíng)利組織和志愿行動(dòng)研究協(xié)會(huì)杰出圖書(shū)獎(jiǎng)，同時(shí)也是歐美大學(xué)研究生非營(yíng)利組織課程的重要參考文獻(xiàn)。

一 政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)的理論和實(shí)踐

薩拉蒙的著作遵循著理論反思、理論建構(gòu)和理論檢驗(yàn)的思路展開(kāi)，是一部方法嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容充實(shí)、邏輯性強(qiáng)的著作。

(一)理論范式的轉(zhuǎn)換:從福利國(guó)家和志愿部門理論到“第三方治理”和“志愿失靈”理論

基于對(duì)大量政府與非營(yíng)利組織合作實(shí)踐的觀察和對(duì)福利國(guó)家理論與非營(yíng)利組織理論的反思，薩拉蒙認(rèn)為需要超越國(guó)家-社會(huì)二元分立的思維，運(yùn)用新的理論來(lái)認(rèn)識(shí)政府治理基本形式的根本性變化。

良好的治理是公共管理研究的目標(biāo)，薩拉蒙認(rèn)為要達(dá)到這一目標(biāo)僅僅關(guān)注單個(gè)的項(xiàng)目或者項(xiàng)目集合的實(shí)施是不夠的，還要關(guān)注政府行動(dòng)的工具類型，關(guān)注社會(huì)接入的“技術(shù)”(薩拉蒙，2008:19)。尤其是大量“第三方治理”實(shí)踐使得公共管理的研究焦點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從官僚制內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向與外部其他社會(huì)部門的合作關(guān)系管理，需要把更多注意力放到公共行動(dòng)的工具和技術(shù)上 (薩拉蒙，2008:19)。在某種意義上說(shuō)，這是對(duì)政府治理工具的治理，它超越了具體操作層次的問(wèn)題，而上升到了對(duì)操作工具的選擇層面。

那么，根據(jù)什么選擇政府治理工具呢?在官僚制、市場(chǎng)以及非營(yíng)利組織這三組治理工具之間進(jìn)行選擇的邏輯根據(jù)是什么呢?要回答這些問(wèn)題，就需要上升到理論的層面進(jìn)行思考。

囿于概念工具的局限性，固有的福利國(guó)家理論、公共選擇理論及志愿部門理論基本上達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即:市場(chǎng)會(huì)失靈，因此國(guó)家是必要的;政府也會(huì)失靈，因此市場(chǎng)化和有限政府是必要的;政府和市場(chǎng)都會(huì)失靈，因此志愿部門是必要的。這其實(shí)是在政府、市場(chǎng)和志愿部門三者之間進(jìn)行非此即彼的選擇。這種選擇的邏輯是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗岩环N工具的適用性建立在其余兩種工具不適用的基礎(chǔ)之上，而非將其建立在自身適用的基礎(chǔ)上。埃莉諾·奧斯特羅姆早就指出了這種錯(cuò)誤，她說(shuō)“說(shuō)明了一個(gè)制度安排導(dǎo)致次優(yōu)的績(jī)效，并不等于說(shuō)明了另外一個(gè)制度安排表現(xiàn)得更好”(Ostrom，E.，1998)。此外，以往的研究過(guò)多地關(guān)注了以霍布斯的利維坦和福利國(guó)家理論為代表的政府主義與以亞當(dāng)·斯密和公共選擇理論為代表的市場(chǎng)主義，對(duì)社會(huì)治理實(shí)踐的關(guān)注很不夠，直到出現(xiàn)埃莉諾·奧斯特羅姆基于劃分物品理論對(duì)公共池塘資源 (CPR)自主治理的探索為止。因此，除了國(guó)家主義和市場(chǎng)主義外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注志愿主義，“不僅如此，除了這三種比較極端的制度安排之外，更常見(jiàn)的是三種制度安排之間的混合安排”(李文釗、蔡長(zhǎng)昆，2012)。三種治理工具之間的混合安排直到最近的合作治理 (collaborative governance)才受到了關(guān)注。

同時(shí)，除了邏輯缺陷外，這種簡(jiǎn)單的“搭積木”式的思路并不符合復(fù)雜的社會(huì)治理實(shí)踐。薩拉蒙通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府越來(lái)越多地依賴大量的“第三方”——州、市、特區(qū)、銀行、醫(yī)院、制造商等實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，同時(shí)調(diào)查也顯示即使排除醫(yī)院和大學(xué)，美國(guó)整個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利人類服務(wù)組織最大的收入來(lái)源也根本不是私人捐贈(zèng)，而是政府 (薩拉蒙，2008:67)?；诖?，薩拉蒙指出了福利國(guó)家理論和志愿部門理論解釋力的不足。他認(rèn)為福利國(guó)家理論“強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的擴(kuò)張，并留下了一種政府在解決社會(huì)問(wèn)題和提供服務(wù)中占據(jù)支配地位的印象，沒(méi)有給生機(jī)勃勃的非營(yíng)利部門留下概念上的空間”(薩拉蒙，2008:40)。同時(shí)，“現(xiàn)有的非營(yíng)利部門理論也沒(méi)有預(yù)計(jì)到志愿組織與國(guó)家的有效合作” (薩拉蒙，2008:40)。這種理論范式遭遇了危機(jī)，需要進(jìn)行理論范式的創(chuàng)新。

為了有效地解釋美國(guó)政府與非營(yíng)利部門之間的合作關(guān)系，薩拉蒙提出了新的福利國(guó)家理論，即“第三方治理”理論和新的志愿部門理論，即“志愿失靈”理論。

“第三方治理”理論強(qiáng)調(diào)公共和私人機(jī)構(gòu)之間大量的責(zé)任共擔(dān)，以及公共和私人作用的大量混合。美國(guó)的治理實(shí)踐中，政府把很大程度的裁量權(quán)交給了非政府或非聯(lián)邦政府的伙伴。第三方治理，一方面擴(kuò)大了政府在福利提供方面的作用，但又沒(méi)有過(guò)度擴(kuò)大政府的行政機(jī)構(gòu) (薩拉蒙，2008:44);另一方面，在公共服務(wù)的供給中，通過(guò)公共和私人部門的合作引入了類似于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這就在公共機(jī)構(gòu)間形成了一種具有市場(chǎng)安排特性的公共經(jīng)濟(jì)。

同時(shí)，薩拉蒙認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把非營(yíng)利組織作為政府與市場(chǎng)失靈之補(bǔ)充的傳統(tǒng)觀點(diǎn)顛倒過(guò)來(lái)。非營(yíng)利組織不是政府和市場(chǎng)的補(bǔ)充，相反應(yīng)當(dāng)把政府看作是對(duì)因志愿部門或非營(yíng)利部門的固有局限性導(dǎo)致的“志愿失靈”的補(bǔ)充 (薩拉蒙，2008:44)。因?yàn)椋M管非營(yíng)利部門具有減少交易成本、塑造社會(huì)責(zé)任感及合法性等比較優(yōu)勢(shì)，但是也有許多固有局限，即薩拉蒙所謂的“志愿失靈”，具體表現(xiàn)為“慈善不足”、“慈善的特殊主義”、“慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)”及“慈善的業(yè)余主義”等 (薩拉蒙，2008:47)。這種觀點(diǎn)客觀地論述了志愿部門的局限。因而，理想的政策選擇是根據(jù)具體的事物屬性、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境及社會(huì)資本等因素，在政府、市場(chǎng)和志愿部門及它們之間的各種組合模式間擇優(yōu)，從而形成發(fā)揮每種治理工具優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)性治理格局 (李文釗、蔡長(zhǎng)昆，2012)。

(二)發(fā)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的互動(dòng)實(shí)踐

在理論的反思和修正之后，薩拉蒙通過(guò)實(shí)證調(diào)查展現(xiàn)了美國(guó)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的互動(dòng)實(shí)踐。

美國(guó)聯(lián)邦層面的政府已經(jīng)越來(lái)越多地依賴“第三方”實(shí)現(xiàn)其職能，其間的互動(dòng)關(guān)系緊密，人們將之稱為“非營(yíng)利聯(lián)邦主義”。聯(lián)邦政府不是非營(yíng)利組織的替代者或競(jìng)爭(zhēng)者，而是伙伴，為非營(yíng)利組織的運(yùn)作提供資金，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織參與到新的領(lǐng)域中來(lái)，并經(jīng)常在沒(méi)有非營(yíng)利組織的地方，幫助創(chuàng)造新的非營(yíng)利機(jī)構(gòu) (薩拉蒙，2008:72)。具體來(lái)看，聯(lián)邦政府有三種方式資助非營(yíng)利組織，一是直接資助非營(yíng)利組織，二是通過(guò)地方政府資助非營(yíng)利組織，三是通過(guò)向個(gè)人發(fā)放憑單的形式資助非營(yíng)利組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980財(cái)政年度中，聯(lián)邦政府對(duì)非營(yíng)利部門的資助達(dá)到了400億美元以上，占非營(yíng)利部門總收入的35%(薩拉蒙，2008:76)。

為了更深入地反映美國(guó)非營(yíng)利組織的狀況，薩拉蒙及其同事對(duì)美國(guó)東北部、南部、中西部和西部的16個(gè)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查，數(shù)據(jù)進(jìn)一步印證了上述觀點(diǎn)，且發(fā)現(xiàn)了美國(guó)非營(yíng)利組織具有如下特點(diǎn):一是美國(guó)的非營(yíng)利組織規(guī)模大，其作用等于或超過(guò)了地方政府;二是資源分配不均，絕大多數(shù)資源由少數(shù)的大型機(jī)構(gòu)支配;三是非營(yíng)利組織的活動(dòng)和關(guān)注對(duì)象具有高度的多樣性;四是非營(yíng)利人類服務(wù)組織的最大收入來(lái)源是政府(薩拉蒙，2008:67)。

薩拉蒙的調(diào)查顯示，美國(guó)政府支出最高的地區(qū)，也是非營(yíng)利部門最發(fā)達(dá)的地區(qū)，反之亦然。從領(lǐng)域來(lái)看，美國(guó)政府的支出主要用于衛(wèi)生和收入援助，這兩項(xiàng)共占資助總額的85%，其中前者占60%，后者占25%(薩拉蒙，2008:81)。除資助之外，州和地方政府更重要的作用是管理，即做出服務(wù)的決策和監(jiān)督，據(jù)估計(jì)，大約80%的政府社會(huì)福利支出是由州和地方政府管理的，他們負(fù)責(zé)做出決策，決定這些服務(wù)如何提供，由誰(shuí)提供等 (薩拉蒙，2008:83)。

(三)評(píng)估政府與社會(huì)組織互動(dòng)的效果和影響

政府與非營(yíng)利部門的合作有著積極的影響，但也備受爭(zhēng)議，有人擔(dān)心合作會(huì)破壞非營(yíng)利組織的獨(dú)立性，導(dǎo)致其官僚化，扭曲其使命，偏離對(duì)窮人的關(guān)注等。薩拉蒙在本書(shū)的第三部分用實(shí)證分析顯示，這些擔(dān)憂是多余的。薩拉蒙調(diào)查顯示，在1981年，主要為窮人服務(wù)的機(jī)構(gòu)中，平均57%的收入來(lái)自政府，而沒(méi)有窮人服務(wù)對(duì)象的機(jī)構(gòu)，只有29%的收入來(lái)自政府 (薩拉蒙，2008:137)。這說(shuō)明正是由于政府的資助，非營(yíng)利組織才更多地關(guān)注窮人，而非相反。相較于伙伴關(guān)系的收益而言，這些威脅并不顯著。因?yàn)檫@種伙伴關(guān)系把政府突出的征稅能力和民主決策程序，與志愿部門的更小規(guī)模、更個(gè)性化的服務(wù)提供能力結(jié)合起來(lái)了。

既然政府是非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)收入的主要來(lái)源，那么政府緊縮性改革是否威脅到非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展呢?薩拉蒙評(píng)估了里根政府的緊縮性改革對(duì)非營(yíng)利組織的影響。里根政府強(qiáng)調(diào)私人的主動(dòng)行為作為應(yīng)對(duì)問(wèn)題的新方法。但其削減支出及稅收等緊縮性政策卻對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展產(chǎn)生了威脅，而沒(méi)有達(dá)到最初設(shè)想的為非營(yíng)利組織發(fā)展創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)的目標(biāo)。因?yàn)榉菭I(yíng)利組織收入的很大一部分來(lái)源于政府資助，減稅也導(dǎo)致了較低的捐獻(xiàn)傾向。據(jù)薩拉蒙統(tǒng)計(jì)，1985財(cái)政年度聯(lián)邦政府對(duì)非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)組織的資助力度比1980財(cái)政年度下降64%;對(duì)社區(qū)發(fā)展組織的資助下降65%;對(duì)教育和研究組織的資助下降35% (Salamon＆Abramson，1982)。1982～1986年，相對(duì)于1980年的支出水平而言，非營(yíng)利組織失去了總額約230億美元的聯(lián)邦資助 (薩拉蒙，2008:208)。同時(shí)，里根政府的大量改革，例如撤銷社區(qū)服務(wù)局等措施也破壞了政府與志愿部門的關(guān)系 (薩拉蒙，2008:166)。然而，出人意料的是，雖然政府的資助大幅度減少了，但剔除通貨膨脹后，非營(yíng)利組織的收入實(shí)際上非但沒(méi)有減少，反而增加了0.5%，這些收入主要來(lái)自服務(wù)收費(fèi)。也就是說(shuō)政府資助的減少迫使非營(yíng)利部門轉(zhuǎn)向了商業(yè)化。因而，薩拉蒙指出，諸多強(qiáng)有力的因素正讓志愿部門偏離作為公共服務(wù)伙伴的角色，而在更大程度上被整合到私有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去了 (薩拉蒙，2008:216)。這正是未來(lái)政府政策需要關(guān)注的問(wèn)題之一。

二 貢獻(xiàn)與局限

作為代表性著作，該書(shū)是薩拉蒙十二年來(lái)關(guān)于美國(guó)非營(yíng)利部門的范圍和結(jié)構(gòu)以及政府與非營(yíng)利組織關(guān)系所做的工作集成。該著作在諸多方面都有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

第一，率先對(duì)非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了探討，開(kāi)辟了一塊新的研究領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，左派和右派強(qiáng)調(diào)的是政府與非營(yíng)利組織之間的緊張關(guān)系，忽略了實(shí)踐中復(fù)雜的合作關(guān)系。薩拉蒙的研究突破了既有的思維定式，超越了左右紛爭(zhēng)，突破了傳統(tǒng)福利國(guó)家理論和志愿部門理論的局限性，還原了現(xiàn)實(shí)中的政府和非營(yíng)利組織間的關(guān)系。用他本人的話來(lái)說(shuō)，“本來(lái)是對(duì)被長(zhǎng)期忽略領(lǐng)域的初步探討，因此而成為一個(gè)重要的發(fā)現(xiàn)歷程，揭示了一個(gè)規(guī)模龐大、異常復(fù)雜的隱藏的次大陸，發(fā)現(xiàn)了政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的茂盛叢林，并對(duì)有關(guān)美國(guó)非營(yíng)利部門的范圍和本質(zhì)以及美國(guó)福利國(guó)家性質(zhì)的流行觀念形成了挑戰(zhàn)” (薩拉蒙，2008:3)。

第二，薩拉蒙以高超的洞察力提出了“第三方治理”和“志愿失靈”理論，實(shí)現(xiàn)了非營(yíng)利組織理論的范式轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為非營(yíng)利組織是對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充，而薩拉蒙則反彈琵琶，認(rèn)為非營(yíng)利部門有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它不是政府和市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充。非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)成為解決問(wèn)題的優(yōu)先選項(xiàng)，只有當(dāng)志愿失靈時(shí)，政府才可以介入。這其實(shí)也就是要堅(jiān)持政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的輔助原則。

第三，系統(tǒng)地刻畫(huà)了美國(guó)政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)合作的實(shí)踐。由于理論的偏見(jiàn)及概念的缺乏，美國(guó)學(xué)界忽視了政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)合作的豐富實(shí)踐。薩拉蒙的研究向來(lái)以實(shí)證分析見(jiàn)長(zhǎng)，這一點(diǎn)在本書(shū)中也得到了很好的體現(xiàn)，他系統(tǒng)地搜集了美國(guó)政府與非營(yíng)利組織合作的數(shù)據(jù)，從財(cái)政支出和非營(yíng)利組織的收入來(lái)源的統(tǒng)計(jì)分析中展現(xiàn)了二者間的互動(dòng)合作關(guān)系。為了更為系統(tǒng)透徹地分析地方層面政府與非營(yíng)利組織的合作關(guān)系，薩拉蒙專門設(shè)計(jì)問(wèn)卷對(duì)7000家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查，并將數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與理論的闡述有機(jī)結(jié)合。我們看到該書(shū)中幾乎每一個(gè)觀點(diǎn)、結(jié)論的得出都有堅(jiān)實(shí)的實(shí)證數(shù)據(jù)支撐。正是基于這些數(shù)據(jù)，薩拉蒙從財(cái)務(wù)關(guān)系、領(lǐng)域分布、州和地方比較、政府支持的數(shù)量和程度、政府資助的形式、地區(qū)間差異、服務(wù)對(duì)象的差異等多角度、全方位地展現(xiàn)了政府與非營(yíng)利組織間的合作關(guān)系。

第四，系統(tǒng)地展現(xiàn)了理論實(shí)證研究的典范。雖然是一本論文集，但是該書(shū)在研究方法方面堪稱典范，系統(tǒng)地呈現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象中提出問(wèn)題、建立理論假設(shè)、進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)調(diào)查、理論檢驗(yàn)和建構(gòu)的全過(guò)程 (薩拉蒙，2008)。

誠(chéng)然，《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》是大師的一部巨著，為學(xué)界奉獻(xiàn)了一塊無(wú)與倫比的智慧美玉，并啟迪思想。然而，該著作畢竟是一部論文集，白璧微瑕，一些細(xì)節(jié)性的地方有美中不足之嫌，值得思索。

第一，新理論與既有理論對(duì)話不足。薩拉蒙有著敏銳的視角和巨大的理論勇氣，創(chuàng)造性地提出了“第三方治理”理論和“志愿失靈”理論，革新了政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織構(gòu)成的公共治理格局。但嚴(yán)格地講，薩拉蒙是在對(duì)福利國(guó)家理論和志愿部門理論反思的基礎(chǔ)上提出了新理論，他對(duì)“第三方治理”等新理論的邏輯基礎(chǔ)論述不夠扎實(shí)，他只是簡(jiǎn)單地指出了當(dāng)把福利國(guó)家理論應(yīng)用到美國(guó)時(shí)主要的問(wèn)題是，它沒(méi)有把政府作為資金提供者和監(jiān)管者的作用及政府作為服務(wù)提供者的作用區(qū)分開(kāi)來(lái)(薩拉蒙，2008:43)。其實(shí)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的角色功能劃分是探討“第三方治理”等新理論的邏輯基礎(chǔ)，公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)流程、提供與生產(chǎn)的區(qū)分及政府、市場(chǎng)及社會(huì)組織功能角色選擇在公共經(jīng)濟(jì)治理理論中得到了系統(tǒng)而深入的探討 (Ostrom，V.＆Ostorm，E.，1971;Oakerson，1999)，而薩拉蒙在這一點(diǎn)上卻沒(méi)有深入展開(kāi)，只是點(diǎn)到為止。如果能與既有理論聯(lián)系起來(lái)，其理論創(chuàng)新將會(huì)更加豐滿。

第二，對(duì)政府與非營(yíng)利組織合作治理的理論缺乏深入的探討。薩拉蒙指出，志愿部門的弱點(diǎn)正好是政府的長(zhǎng)處，反之亦然。但是，缺乏對(duì)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給過(guò)程中優(yōu)缺點(diǎn)的進(jìn)一步深入分析，并在理論上探討如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。雖然，他在第八章指出了非營(yíng)利部門具有靈活性、較小的運(yùn)作規(guī)模以及更有能力避免零碎方法等優(yōu)勢(shì)，也指出了政府在公平、多樣性及財(cái)政方面的優(yōu)勢(shì)，但是缺乏對(duì)他們之間互動(dòng)合作的理論透析。其根源可能是薩拉蒙并沒(méi)有系統(tǒng)地分析公共服務(wù)供給過(guò)程的環(huán)節(jié)，而只是籠統(tǒng)地將其作為一個(gè)過(guò)程。這一點(diǎn)又和理論對(duì)話不充分有關(guān)系。

第三，個(gè)別觀點(diǎn)的證明力度不夠。雖然整體來(lái)看，本書(shū)展現(xiàn)了薩拉蒙嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究路徑及其調(diào)查和數(shù)據(jù)分析的深厚功力，但仔細(xì)閱讀我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管其大多數(shù)觀點(diǎn)都和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析進(jìn)行了完美的結(jié)合，但仍有個(gè)別觀點(diǎn)的驗(yàn)證沒(méi)有強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。例如，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、賣方主義、機(jī)構(gòu)管理和官僚化等懷疑性觀點(diǎn)的證偽，主要采用的是已有研究觀點(diǎn)薈萃的方法，論證略顯乏力。

第四，將地方政府納入“第三方治理”有待商榷。薩拉蒙在論述第三方治理的興起與公共行動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變時(shí)，提到“在這個(gè)過(guò)程中，聯(lián)邦政府管理事務(wù)的方式也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變——從直接轉(zhuǎn)向間接或‘第三方治理’，從聯(lián)邦政府自己管理項(xiàng)目轉(zhuǎn)向越來(lái)越多地依賴大量的‘第三方’——州、市、特區(qū)、銀行、醫(yī)院、制造商等——實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”(薩拉蒙，2008:19)。將州、市和特區(qū)等政府單位作為“第三方”與我們所理解的作為第三方的非營(yíng)利組織等并列有失嚴(yán)謹(jǐn)性。

三 經(jīng)驗(yàn)借鑒與政策啟示

盡管具體國(guó)情不同，但大道相通。薩拉蒙對(duì)政府與非營(yíng)利組織合作互動(dòng)的理論和實(shí)踐分析對(duì)于中國(guó)公共管理研究和實(shí)踐具有豐富的啟示。尤其是在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵時(shí)刻，重讀薩拉蒙的這部重要著作，我們發(fā)現(xiàn)其研究結(jié)論和諸多觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)的改革議題，例如如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系等都具有重要的政策啟示。

第一，中國(guó)的公共管理研究需要重視合作治理這個(gè)主題。時(shí)至今日，官僚制壟斷公共服務(wù)供給的局面已經(jīng)一去不復(fù)返了，公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化已大勢(shì)所趨。政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等民營(yíng)化和社會(huì)化活動(dòng)正在如火如荼地進(jìn)行著。在這些情況下，“那些關(guān)于如何讓公共機(jī)構(gòu)組織和運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)、如何激勵(lì)和監(jiān)督公共雇員的知識(shí)，已經(jīng)不再適用了”(薩拉蒙，2008:22)。因?yàn)樵谡罅恳蕾囀袌?chǎng)組織和社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)的時(shí)代，政府的治理面臨著與科層制時(shí)期完全不同的環(huán)境、對(duì)象和事項(xiàng)。新的時(shí)代需要新的理論，因此，公共管理的研究應(yīng)當(dāng)聚焦于政府對(duì)合作關(guān)系的治理，系統(tǒng)地研究政府在合作治理中如何充分激勵(lì)各方發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，形成互補(bǔ)性的格局，致力于公共服務(wù)績(jī)效的提升以及如何在諸多的治理工具間進(jìn)行有效的選擇等問(wèn)題。

第二，中國(guó)的公共管理研究以更加積極的視角審視非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)關(guān)系。薩拉蒙的研究告訴我們，政府與非營(yíng)利組織之間不是一種矛盾和沖突的關(guān)系，而是合作伙伴關(guān)系，它們有各自的優(yōu)勢(shì)和缺陷，可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。同時(shí)薩拉蒙也向我們系統(tǒng)地展示了美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在非營(yíng)利組織參與大量的公共服務(wù)供給過(guò)程中，政府的財(cái)政支出的相當(dāng)部分通過(guò)各種方式進(jìn)入到了非營(yíng)利組織之中。因此，我們要超越政府與非營(yíng)利組織兩立的定式思維，以更加積極的態(tài)度看待非營(yíng)利組織在社會(huì)中的作用，而沒(méi)有必要總是害怕非營(yíng)利組織的發(fā)展會(huì)威脅到政府功能的發(fā)揮。令人欣慰的是，新一輪《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出的一個(gè)核心觀點(diǎn)就是:市場(chǎng)能管的交給市場(chǎng)，政府不要管;社會(huì)組織能管的交給社會(huì)組織，政府不要干預(yù)。該方案提出重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。我們要積極落實(shí)方案的精神，鼓勵(lì)和支持更多的非營(yíng)利組織參與到公共服務(wù)供給中來(lái)。

第三，政府應(yīng)向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移職能，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和服務(wù)型政府建設(shè)中精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。一方面，建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、不斷改善民生等都是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)政府工作的重點(diǎn)。另一方面，新一輪《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》又把機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和轉(zhuǎn)變職能作為基本原則。如何在轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)服務(wù)型政府和改善民生，是擺在我們面前的一大挑戰(zhàn)。因?yàn)橐袚?dān)更多的服務(wù)職能，就面臨著機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì);要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，就面臨著服務(wù)職能由誰(shuí)落實(shí)的問(wèn)題。如何兼顧更多的公共服務(wù)和更精簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)貌似是個(gè)兩難的選擇。薩拉蒙提出的“第三方治理”是解決這一悖論的良藥，通過(guò)向非營(yíng)利組織等第三方轉(zhuǎn)移更多的公共服務(wù)職能，可以在實(shí)現(xiàn)服務(wù)績(jī)效提升的同時(shí)，防止政府機(jī)構(gòu)膨脹。因此，要超越“做更多的事情就需要更多的權(quán)力、人員編制和預(yù)算”等官僚體制的慣性思維，就需要更多地向第三方轉(zhuǎn)移職能。把政府的職能定位于決策、籌資、簽訂合同、績(jī)效評(píng)估以及解決沖突等方面，而把公共服務(wù)的專業(yè)技術(shù)性和復(fù)雜多樣的生產(chǎn)活動(dòng)交給各級(jí)各類的非營(yíng)利組織去承擔(dān)。這樣，就可以實(shí)現(xiàn)更好的服務(wù)和更精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)的雙重目標(biāo)。

第四，政府不僅要給予非營(yíng)利組織寬松的發(fā)展環(huán)境，還要通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等多種方式資助非營(yíng)利組織積極參與公共服務(wù)供給。薩拉蒙在《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》中探討了里根政府的緊縮改革對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展及其服務(wù)對(duì)象的影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府減少對(duì)非營(yíng)利組織的資助時(shí)，非營(yíng)利組織更商業(yè)化了，更少地關(guān)注窮人。這是美國(guó)政府與非營(yíng)利組織合作實(shí)踐的一個(gè)教訓(xùn)。因此，中國(guó)政府不僅僅要改革雙重管理體制，積極培育、引導(dǎo)和支持非營(yíng)利組織的發(fā)展，而且要通過(guò)將購(gòu)買服務(wù)、招投標(biāo)以及各種憑單制等方式把非營(yíng)利組織納入公共服務(wù)供給的過(guò)程中來(lái)，并將其制度化，防止非營(yíng)利組織的過(guò)度商業(yè)化，避免重蹈美國(guó)的覆轍。

李文釗、蔡長(zhǎng)昆 (2012):《政治制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本與公共治理制度選擇》，《管理世界》，(8)。

〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙 (2008):《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，商務(wù)印書(shū)館。

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