社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件*——基于地方政策文本的分析

伊 強(qiáng) 朱曉紅 劉向暉

社會(huì)組織是承接政府購(gòu)買服務(wù)的重要主體，2013年9月公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體做了較為寬泛的界定，社會(huì)組織和企業(yè)、機(jī)構(gòu)具有平等承接政府購(gòu)買服務(wù)的資格。“承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量?！蓖瑫r(shí)，對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)也做了原則性規(guī)定:“承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門依法認(rèn)定的其他條件?！辈⑹跈?quán)購(gòu)買主體會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定承接主體的具體條件。而在該文件出臺(tái)前，各地方政府就已經(jīng)有序地規(guī)劃開展了向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐。截至2013年8月，我國(guó)有54個(gè)市級(jí)以上地方政府出臺(tái)了政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)文件。筆者比較各地對(duì)于社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件的規(guī)定，分析其政策意蘊(yùn)及存在的問題，旨在完善承接服務(wù)的資質(zhì)設(shè)定，不斷促進(jìn)和規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的行為。

一 地方政府對(duì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件的規(guī)定

筆者通過網(wǎng)絡(luò)、實(shí)地調(diào)研等方式，收集了市級(jí)以上地方政府出臺(tái)的有關(guān)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的政策性文件，截至2013年8月，共收集了54個(gè)各級(jí)地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策性文件，其中有52%(28個(gè))的地方政府對(duì)社會(huì)組織承接購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)提出了具體要求和規(guī)定。地方政府對(duì)資質(zhì)條件的限定主要集中在主體資格、成立時(shí)間節(jié)點(diǎn)、組織管理、人力資源與財(cái)務(wù)管理、專業(yè)資質(zhì)以及年檢、評(píng)估、榮譽(yù)等方面，總體來看，資質(zhì)條件設(shè)定門檻不高，同時(shí)又通過制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新保障公共服務(wù)質(zhì)量。

(一)承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件普遍不高

社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件主要集中在承接主體的合法性、信譽(yù)、基礎(chǔ)條件、人力資源、專業(yè)技能、申請(qǐng)獲得資質(zhì)的程序等方面。政策中一般是通過必要條件、優(yōu)先條件、程序與方式等方面的規(guī)定，將這些資質(zhì)要求清晰明確地呈現(xiàn)出來，如關(guān)于主體資格的規(guī)定，通常要求依照有關(guān)法律法規(guī)登記注冊(cè)，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)核算和資產(chǎn)管理制度，有依法繳納稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的良好記錄，有符合要求的固定辦公場(chǎng)所，有合法穩(wěn)定的收入來源，具備提供公共服務(wù)所必需的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)資質(zhì)，以及具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度、信息公開制度和民主監(jiān)督制度等。相關(guān)政策規(guī)定越具體，越不易產(chǎn)生歧義，在后期政策實(shí)施過程中，可操作性也越強(qiáng)。

第一，關(guān)于主體資格。在對(duì)有資質(zhì)要求的28個(gè)地方政府文件查閱中，筆者發(fā)現(xiàn)各地均對(duì)社會(huì)組織的主體資格提出了不同要求，諸如注冊(cè)形式、法人資格等。具體分析如下:排在前6位的主體資格如圖1所示，89.3%的地方政府對(duì)具備提供公共服務(wù)所需的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)資質(zhì)做了規(guī)定;82.1%的政府規(guī)定應(yīng)依照有關(guān)法律法規(guī)登記注冊(cè);75%的政府規(guī)定具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力;71%的政府規(guī)定應(yīng)具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)核算和資產(chǎn)管理制度;67.9%的政府規(guī)定應(yīng)具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度、信息公開制度和民主監(jiān)督制度;64.3%的政府規(guī)定應(yīng)符合購(gòu)買服務(wù)主體提出的其他專業(yè)方面的合理資質(zhì)要求。

圖1 社會(huì)組織主體資格限定示意圖

相對(duì)而言，地方政府對(duì)主體資格其他方面的限定較少，僅有25%的地方政府規(guī)定購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容涉及領(lǐng)域需與其被核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍相符，同時(shí)規(guī)定要有依法繳納稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的良好記錄。有符合要求的固定辦公場(chǎng)所方面的規(guī)定的僅占10.7%;有合法、穩(wěn)定的收入來源的亦僅占10.7%。將能夠開具發(fā)票等條件明確寫入文件中的更少。以上數(shù)據(jù)說明，地方政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，重視的是社會(huì)組織承接服務(wù)的能力以及承接服務(wù)的法律合法性。

第二，關(guān)于成立及年檢的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，85.7%的地方政府對(duì)社會(huì)組織相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)做了不同規(guī)定。其中在成立時(shí)間上，明確規(guī)定成立時(shí)間1年以上的占3.6%，也有3.6%的政府給新設(shè)立的社會(huì)組織承接購(gòu)買服務(wù)的機(jī)會(huì)，但要求必須經(jīng)過資質(zhì)審定階段，才可以參加購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)。還有15%的地方政府把年檢作為必要條件，把時(shí)間限定在參與購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目之前。11%的地方政府規(guī)定在參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目前2年的年檢結(jié)果均合格，嘉興和濟(jì)南的規(guī)定分別為3年和1年。更多的地方政府把社會(huì)組織是否有重大違法違規(guī)行為作為基本條件。如圖2所示，57.1%的地方政府規(guī)定在參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目前3年內(nèi)，無重大違法違規(guī)行為，年檢合格，社會(huì)信譽(yù)良好。僅有7.1%的政府規(guī)定在參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目前5年內(nèi)，無重大違法違規(guī)行為，年檢合格，社會(huì)信譽(yù)良好。還有7.1%的政府對(duì)時(shí)間沒有做限定。另有10.7%的政府規(guī)定因成立時(shí)間不足3年或因其他特殊原因未能連續(xù)參加最近2或3個(gè)年度年檢的，應(yīng)自成立以來無違法違規(guī)行為，社會(huì)信譽(yù)良好。

圖2 年檢時(shí)間限定示意圖

第三，關(guān)于人員資質(zhì)與財(cái)務(wù)管理。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有6家地方政府對(duì)社會(huì)組織提出了人員方面的資質(zhì)要求，如圖3所示。其中，14.3%的地方政府僅籠統(tǒng)規(guī)定要有專職工作人員 (需提交勞動(dòng)合同和社保繳納證明)，沒有規(guī)定具體人數(shù);而有些政府規(guī)定人數(shù)為1個(gè)以上 (占比3.6%)，或者2個(gè)以上 (占比3.6%)、3個(gè)以上 (占比10.7%);另有3.6%的地方政府提出了政社分開的要求—— “沒有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在社會(huì)組織中任職，特殊情況確需兼任的，已按有關(guān)規(guī)定辦理了審批手續(xù)”。

圖3 人員要求示意圖

政策中規(guī)定了購(gòu)買主體資金方面要求的則僅有佛山市政府一家，要求“年業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用總額不低于注冊(cè)的活動(dòng)資金 (社團(tuán))或開辦資金(民非)數(shù)額”，其他地方政府則無此方面規(guī)定。

(二)通過制度創(chuàng)新等方式對(duì)資質(zhì)條件提出了更高的要求

作為購(gòu)買者的政府部門通常傾向于選擇有良好資質(zhì)的社會(huì)組織，并不斷嘗試通過各種制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。深圳市把資質(zhì)條件區(qū)分為必要條件和優(yōu)先條件，規(guī)定了5個(gè)優(yōu)先條件，即評(píng)估等級(jí)在3A以上，獲得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格和非營(yíng)利組織免稅資格，曾多次承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)，在國(guó)內(nèi)或本地區(qū)內(nèi)具有較大影響力，在行業(yè)內(nèi)具有較高的公信度和聲譽(yù)，曾獲得部、省、市等榮譽(yù)，樞紐 (聯(lián)合)型社會(huì)組織。這種制度創(chuàng)制，無形中提高了社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的入門條件。其他地方政府雖然沒有區(qū)分必要條件和優(yōu)先條件，但是也對(duì)上述要素有要求。

第一，關(guān)于評(píng)估與年檢。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有42.9%的地方政府設(shè)定了評(píng)估等級(jí)在3A以上的條件，包括廣東省、揚(yáng)州市、無錫市、嘉興市、上海長(zhǎng)寧區(qū)、北京市、肇慶市、南京市、溫州市、晉城市、吉林省等多個(gè)地方政府;10.7%的地方政府提出評(píng)估等級(jí)在3A以上且年度年檢合格;7.1%的地方政府規(guī)定暫未實(shí)施評(píng)估的社會(huì)組織須近2年年檢均合格;也有7.1%的地方政府僅籠統(tǒng)規(guī)定參評(píng)并獲得等級(jí)就可以，①評(píng)估結(jié)果中除了1A～5A，還有無評(píng)估等級(jí)的結(jié)論。而且該評(píng)估既可以是登記管理部門也可以是業(yè)務(wù)主管單位開展的;另有3.6%的地方政府規(guī)定“近年內(nèi)活動(dòng)正常、年檢合格，并曾組織開展過有較大影響的市級(jí)以上活動(dòng)或有重大研究成果和推廣應(yīng)用成果”(見圖4)。

圖4 評(píng)估要求示意圖

第二，關(guān)于資歷與榮譽(yù)。54家地方政府中，提出樞紐 (聯(lián)合)型社會(huì)組織的資質(zhì)條件的有7.1%;規(guī)定曾多次承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)或具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的占比17.9%;規(guī)定在國(guó)內(nèi)或本地區(qū)內(nèi)具有較大影響力，在行業(yè)內(nèi)具有較高的公信度和聲譽(yù)，曾獲得部、省、市等榮譽(yù)的占比10.7%(見圖5)。

圖5 資歷與榮譽(yù)要求示意圖

資質(zhì)條件的提高，一方面，有助于改善公共服務(wù)質(zhì)量并提高效率，降低行政成本，提高行政資金使用效益以及降低政府的購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化。另一方面，還有助于打造政府與社會(huì)組織之間新型的伙伴關(guān)系。如北京市規(guī)定“具有聯(lián)合其他社會(huì)組織共同完成項(xiàng)目的能力，社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)具備組織協(xié)調(diào)社會(huì)資源、配合項(xiàng)目實(shí)施的能力”，上海楊浦區(qū)提出“鼓勵(lì)不同類別、不同層次社會(huì)組織按照性質(zhì)相似、功能相近、資源互補(bǔ)、利益共享的原則，組團(tuán)申請(qǐng)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”，對(duì)服務(wù)的提供方提出了更進(jìn)一步的要求，由此，一些有實(shí)力的社會(huì)組織除了單向依賴作為購(gòu)買者的政府提供經(jīng)費(fèi)外，還可能利用自身優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大和引入新的資源，使政府與社會(huì)組織之間已不再是簡(jiǎn)單的“委托”關(guān)系，從而可能建立起真正意義上的“合作”關(guān)系。

二 地方政府對(duì)社會(huì)組織承接購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件規(guī)定的政策意蘊(yùn)

第一，服務(wù)資質(zhì)政策折射出社會(huì)治理體系的構(gòu)建邏輯。社會(huì)組織承接服務(wù)資質(zhì)條件的寬松折射出社會(huì)多元治理體系的構(gòu)建邏輯。近年來，政府自主打破提供公共服務(wù)生產(chǎn)的壟斷性，允許社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)治理。可以說，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，是伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革并以此為基礎(chǔ)的放權(quán)行動(dòng)。2013年兩會(huì)中《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變》方案提出，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革過程中，重要的改革路徑就是發(fā)展社會(huì)組織，通過政府購(gòu)買的方式，把相應(yīng)職能權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)。反之，職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革也是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的基礎(chǔ)條件，政府之所以要購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，是出于職能轉(zhuǎn)變還權(quán)于社會(huì)的目的。

在國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文中，對(duì)承接購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的條件做了更大范圍的拓展。單從文件名稱由該文公示期的“向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)”轉(zhuǎn)為“向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)”，就可以看到這種社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)的開放性和包容性。一方面，體現(xiàn)了政府與社會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域的互動(dòng)和良好合作關(guān)系;另一方面，政府在越來越多的領(lǐng)域運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)的方法為社會(huì)公共服務(wù)的消費(fèi)者提供服務(wù)，而僅將自身定位于社會(huì)公共服務(wù)提供的出資者和監(jiān)督者角色，恪守服務(wù)型政府的職責(zé)本分，一改強(qiáng)政府全面支配社會(huì)的傳統(tǒng)秩序，這個(gè)巨大的角色轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上是政府從“官權(quán)本位”向“民權(quán)本位”，從“全能政府”向“有限政府”變遷的過程。因此，承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件適當(dāng)放寬的地方政策體現(xiàn)了社會(huì)治理主體從單一中心到多元參與，政社關(guān)系從依附關(guān)系到合作關(guān)系的演變邏輯。

第二，服務(wù)資質(zhì)政策反映了政府扶持培育社會(huì)組織的導(dǎo)向。目前，政府購(gòu)買服務(wù)是以扶持培育社會(huì)組織為導(dǎo)向的，對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織的資質(zhì)條件總體上規(guī)定較為基礎(chǔ)與寬松，體現(xiàn)了政府通過購(gòu)買服務(wù)扶持和培育社會(huì)組織發(fā)展的政策導(dǎo)向。然而，從現(xiàn)有的及未來可能的影響來看，尚存在以下兩方面風(fēng)險(xiǎn):一是服務(wù)資質(zhì)普遍不高會(huì)為政府在遴選過程中留下較大的自由裁量空間，有可能導(dǎo)致合作過程的主觀性、隨意性乃至購(gòu)買行為“內(nèi)部化”等不公正的現(xiàn)象;二是資質(zhì)條件門檻較低會(huì)存在因社會(huì)組織未充分具備承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力而帶來的隱憂，從而影響公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，并造成公共資源的額外浪費(fèi)。在面對(duì)這兩種抉擇時(shí)，需要以購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)為原則，對(duì)資格條件進(jìn)行選擇確認(rèn)。

當(dāng)然，承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)不高是基于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的務(wù)實(shí)之舉。我國(guó)現(xiàn)階段，社會(huì)組織從規(guī)模到能力都需要大幅度發(fā)展和提升。因此，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)有兩個(gè)目標(biāo)，一是為社會(huì)提供公眾所需的公共服務(wù)，二是為了扶持培育和發(fā)展社會(huì)組織。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，排在首位的目標(biāo)是扶持培育和發(fā)展社會(huì)組織。這是因?yàn)橄喈?dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織采用了較為嚴(yán)格的雙重管理體制，扶持優(yōu)惠政策少且不到位，社會(huì)組織的發(fā)展與社會(huì)公眾的需求相距較遠(yuǎn)，社會(huì)組織在數(shù)量和質(zhì)量上均需要大力支持與制度關(guān)懷。

三 地方政府對(duì)社會(huì)組織承接購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件規(guī)定存在的問題

第一，政府自由裁量空間過大。如前所述，目前對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織的資質(zhì)條件總體上規(guī)定較為寬松。從積極方面看，政府放寬了入門條件，給予社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的平等地位。從消極方面看，如前所述，這種情況也為政府在遴選社會(huì)組織過程中留下了較大的政策空缺，購(gòu)買行為“內(nèi)部化”等不公平現(xiàn)象難以避免。

第二，社會(huì)組織發(fā)展及能力不足。資質(zhì)條件中必要條件的操作如果標(biāo)準(zhǔn)低，門檻不夠高，會(huì)帶來社會(huì)組織在組織資源、組織運(yùn)作、組織績(jī)效能力不足等方面的現(xiàn)實(shí)問題。近年，隨著雙重管理逐步取消以及政府購(gòu)買服務(wù)的力度逐步加大，各地新成立的社會(huì)組織出現(xiàn)了不同幅度的增長(zhǎng)，甚至有些組織為了獲取承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)倉(cāng)促成立。因此，登記門檻降低的同時(shí)，如果對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件把握不當(dāng)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)監(jiān)督不到位，將會(huì)極大地影響公共服務(wù)質(zhì)量與供給，造成不良的社會(huì)效益。

第三，資質(zhì)條款設(shè)定不利于草根組織。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，草根組織在購(gòu)買服務(wù)的招投標(biāo)中經(jīng)常處于劣勢(shì)地位 (胡薇，2013)。草根組織由于資金、經(jīng)驗(yàn)、人員資源有限，在運(yùn)作和管理方面規(guī)范化程度遠(yuǎn)不如具官方背景的社會(huì)組織，筆者在參與對(duì)社會(huì)組織評(píng)估工作過程中，對(duì)此點(diǎn)也深有體會(huì)。社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估中，區(qū)分度較高的指標(biāo)之一是內(nèi)部治理，具有官方背景的社會(huì)組織在內(nèi)部治理上得分往往較高，包括政社不分的社會(huì)組織，獲得政府在辦公條件、經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目等方面支持的組織，也包括領(lǐng)導(dǎo)人具有從政經(jīng)歷的社會(huì)組織。以上幾類社會(huì)組織往往在主體資格、人員資質(zhì)、財(cái)務(wù)管理等方面運(yùn)作比較規(guī)范，更容易滿足購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)條件要求，特別是評(píng)估、資質(zhì)、榮譽(yù)等方面的條件。

第四，資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)欠缺統(tǒng)一。社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在“具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度、信息公開制度和民主監(jiān)督制度”“具備提供公共服務(wù)所必需的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)資質(zhì)”等條件中，其中的“健全”“必需”沒有具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，在實(shí)際操作中，缺乏依據(jù)。各個(gè)政府及部門在認(rèn)識(shí)和理解上也存在差異，基本上都是自行進(jìn)行分類和解釋，并無遵循的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如，社團(tuán)之健全的法人治理結(jié)構(gòu)中，會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、秘書處之間的權(quán)利義務(wù)怎樣分配，如何運(yùn)作才算是規(guī)范?以往的社團(tuán)管理?xiàng)l例、章程示范文本相關(guān)規(guī)定不甚詳盡，因此各地在制定和執(zhí)行實(shí)施細(xì)則過程中會(huì)遇到某些混亂或不便，引發(fā)理論上的爭(zhēng)辯甚至實(shí)踐中的質(zhì)疑。

第五，以政策為推進(jìn)方式的購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件相關(guān)法律規(guī)范工作嚴(yán)肅性與權(quán)威性不足。政府購(gòu)買公共服務(wù)，在制度上正日益規(guī)范。但與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的依據(jù)主要是地方政府及部門自行制定的規(guī)范性文件，現(xiàn)已實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，并未就政府采購(gòu)公共服務(wù)性產(chǎn)品做出明確規(guī)定，并未明示社會(huì)組織的供應(yīng)商地位。以政策推動(dòng)的方式來完成相關(guān)法律規(guī)范，與法律銜接不充分，存在嚴(yán)肅性和權(quán)威性不足的問題，會(huì)表現(xiàn)出某種程度的隨意性和多變性的不利方面，政府改革難以獲得持久的動(dòng)力。如各地政府相繼制定頒布了《〈關(guān)于確定具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄的指導(dǎo)意見〉的通知》(廣東)、《深圳市民政局關(guān)于深圳市級(jí)社會(huì)組織申報(bào)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的通知》、《佛山市確定具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄的暫行辦法》、《三水區(qū)委社會(huì)工作部關(guān)于申報(bào)納入2012年具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的辦法》、《珠海市關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施意見》、《東莞市政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)工作暫行辦法社會(huì)組織目錄的通知》、《遼寧省政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)施辦法》、《無錫市政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)公共服務(wù)實(shí)施辦法 (試行)》、《嘉興市關(guān)于加快推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《銅陵市政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施意見的通知》、《楊浦區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)施辦法 (試行)》和《靜安區(qū)關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)施意見 (試行)》等。而日本則是通過頒布《公共服務(wù)基本法》和《關(guān)于在公共服務(wù)中導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)的法律》等法律先對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行剛性約束，再通過地方立法完善相關(guān)政策?？傊?，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)有待實(shí)現(xiàn)從政策之治向法治之治的轉(zhuǎn)變。

四 完善社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件規(guī)定的建議

第一，將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入法制化軌道以提高其制度化、理性化水平。有必要制定類似《公共服務(wù)基本法》的法律法規(guī)，或?qū)ΜF(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修改或補(bǔ)充。如通過立法形式明確社會(huì)組織服務(wù)資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)以及資質(zhì)確認(rèn)的原則與方法，同時(shí)建立健全后續(xù)購(gòu)買招標(biāo)制度，完善監(jiān)督管理機(jī)制，建立績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，以防止運(yùn)作不夠規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)，防止政府對(duì)公共服務(wù)管理的失控，從而促使改革從經(jīng)驗(yàn)型、政策型向法制型、自律型轉(zhuǎn)變，這樣，才能夠使政府購(gòu)買服務(wù)的過程有法可依、有章可循，使政府行為獲得強(qiáng)固的合法性，并彰顯其穩(wěn)定性特征和優(yōu)勢(shì)。

第二，加大理論供給和制度供給的力度。政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)理論供給不足的現(xiàn)狀亟待改善。特別是針對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)缺少系統(tǒng)和明確的規(guī)范等方面問題，有必要進(jìn)行基礎(chǔ)理論的探索。當(dāng)務(wù)之急，是要對(duì)指導(dǎo)購(gòu)買服務(wù)的最高政策性規(guī)范的實(shí)施做好理論和制度跟進(jìn)，即對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文所規(guī)定資質(zhì)條件的執(zhí)行提供實(shí)施依據(jù)。該指導(dǎo)意見中提出的“獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”、“健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度”和“具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄”的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)易于操作執(zhí)行，“具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力”可由負(fù)責(zé)購(gòu)買的具體部門根據(jù)所購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域、性質(zhì)、規(guī)模來確認(rèn)。“具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”這一條件則需要在理論上明晰，在制度上予以規(guī)范。如規(guī)定會(huì)員代表大會(huì)之代表的產(chǎn)生方式、代表權(quán)等，明確會(huì)員(代表)大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、理事長(zhǎng)辦公會(huì)的職能、選舉、議事規(guī)則，以及會(huì)長(zhǎng)與秘書長(zhǎng)的責(zé)任劃分。同時(shí)，需要明確要求承接購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織必須設(shè)立監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)，這是保障社會(huì)組織自律機(jī)制的重要途徑。資質(zhì)中關(guān)于“具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)”部分，還需要有關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織信息公開制度等進(jìn)行專門規(guī)定，建立購(gòu)買服務(wù)的黑名單制度。在此基礎(chǔ)上，各地各部門制定操作細(xì)則，再根據(jù)具體購(gòu)買事項(xiàng)和購(gòu)買程序確定具體承接服務(wù)的社會(huì)組織名錄。

第三，關(guān)于服務(wù)資質(zhì)限定的補(bǔ)充建議。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)過程中，為了便于操作，綜合國(guó)務(wù)院辦公廳文件和各地方政府相關(guān)政策，參考《2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》中對(duì)資助條件的規(guī)定，建議在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)限定的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充必要條件，并設(shè)定優(yōu)先條件。

在社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)條件中，應(yīng)該把年檢作為必要條件，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織管理的規(guī)范性要達(dá)到年檢要求。這樣既可以提高年檢率，又可以為社會(huì)組織承接服務(wù)增加一道風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施。由于部分地方政府規(guī)定評(píng)估結(jié)果在一定等級(jí)以上者，可以免年檢，因此這里規(guī)定免年檢視同年檢合格。因此規(guī)定:“在申請(qǐng)承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)時(shí)，兩年內(nèi)均參加了社會(huì)組織年檢并合格;因成立時(shí)間不足兩年未能連續(xù)參加最近兩個(gè)年度年檢的，應(yīng)自成立以來無違法違規(guī)行為，社會(huì)信譽(yù)好;根據(jù)有關(guān)規(guī)定免予年檢的視同合格?！辈⒉粚?duì)社會(huì)組織成立年限進(jìn)行設(shè)限。從扶持培育角度而言，剛成立的組織更需要政府資金的支持和扶持。因此可以給新設(shè)立的組織承接購(gòu)買服務(wù)提供渠道。

同時(shí)，為了減少確認(rèn)購(gòu)買服務(wù)社會(huì)組織名錄的行政成本，確保購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量和效率，可以參考深圳的做法，考慮把評(píng)估、捐贈(zèng)稅前扣除資格和免稅資格、志愿團(tuán)隊(duì)、榮譽(yù)等設(shè)定為優(yōu)先條件。具體如下:

(1)參加了社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估并獲得評(píng)估等級(jí)在3A以上。社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估能如實(shí)反映社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r，由于3A級(jí)以下的社會(huì)組織從管理到資源整合能力都有待提高，需要加強(qiáng)內(nèi)部能力建設(shè)再承接購(gòu)買服務(wù)。但是由于目前參評(píng)率還沒有達(dá)到100%，因而不能以此為必要條件，可以僅作為優(yōu)先條件。

(2)獲得捐贈(zèng)稅前扣除資格和非營(yíng)利組織免稅資格。獲得捐贈(zèng)稅前扣除資格和非營(yíng)利組織免稅資格，也一定程度上說明該組織具備了承接政府購(gòu)買服務(wù)的能力。

(3)有必要的志愿團(tuán)隊(duì)支撐。把對(duì)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)設(shè)立導(dǎo)向性條件作為優(yōu)先條件，強(qiáng)調(diào)有專業(yè)團(tuán)隊(duì)和志愿者支撐，公共服務(wù)的供給質(zhì)量就有了一定的保障。

(4)在國(guó)際國(guó)內(nèi)和省內(nèi)具有較大影響力，在行業(yè)內(nèi)具有較高的聲譽(yù)，曾榮獲部、省、市人民政府和有關(guān)組織等授予榮譽(yù)。美譽(yù)度和知曉度反映了社會(huì)組織的社會(huì)公信力，因此可以確認(rèn)該組織的管理水平與社會(huì)影響。

(5)樞紐 (聯(lián)合/支持)型社會(huì)組織。倡導(dǎo)發(fā)揮社會(huì)組織自治功能，通過樞紐型組織、聯(lián)合型組織、支持型組織，促使不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域、不同功能的社會(huì)組織之間通力合作，聯(lián)合購(gòu)買公共服務(wù)，建立公共服務(wù)供給的業(yè)態(tài)體系。

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，對(duì)于資質(zhì)條件的政策規(guī)定，還需要很多配套政策和措施，如對(duì)于捐贈(zèng)稅前扣除資格和非營(yíng)利組織免稅資格的規(guī)定，需要不斷擴(kuò)大相應(yīng)資格確定的范圍，簡(jiǎn)化申請(qǐng)條件;對(duì)于人才的規(guī)定，需要輔以配套政策改變社會(huì)組織人事政策供給不足的現(xiàn)狀。

胡薇 (2013):《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)緣何出偏》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》1月21日。