檢視臺(tái)北市非營(yíng)利組織承接小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之選擇性策略

陳正芬 劉昱慶

一 前言

1993年，臺(tái)灣地區(qū)老年人口 (65歲以上)比率跨越7%的人口老齡化門檻，2012年的老年人口比率提高到11.2%;人口老齡化現(xiàn)象將因第二次世界大戰(zhàn)后出生的嬰兒進(jìn)入老年而日趨明顯(“行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)”，2012)。由于醫(yī)療科技的進(jìn)步，老人的壽命不但延長(zhǎng)，更因過去可能致命的疾病得以治療而保存性命;但老年人雖然從疾病侵襲中存活下來，卻有不少比例的老人在日常生活中需要他人協(xié)助。疾病的困擾加之年齡增長(zhǎng)而引起的自然老化，促使老年照顧服務(wù)的發(fā)展成為社會(huì)關(guān)注之議題。如何滿足與日俱增的照顧服務(wù)量即成為各國(guó)長(zhǎng)期照顧政策探討的重點(diǎn)，策略之一即是鼓勵(lì)非營(yíng)利與營(yíng)利組織加入服務(wù)提供行列 (Gibson et al.，2003;Pavolini＆ Ranci，2008)。

然而，檢視臺(tái)灣地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)福利法令，皆未提及允許營(yíng)利性組織介入社會(huì)福利的工作，也就是載明以由財(cái)團(tuán)法人或社團(tuán)法人登記的非營(yíng)利性組織為主，例如《老人福利法》自1980年制定以來，明文規(guī)定所有老人福利機(jī)構(gòu)皆需依非營(yíng)利性質(zhì)之財(cái)團(tuán)法人方式設(shè)立，①1980年公布之《老人福利法》第11條規(guī)定:“經(jīng)許可創(chuàng)辦私立老人福利機(jī)構(gòu)者，應(yīng)于3個(gè)月內(nèi)辦理財(cái)團(tuán)法人登記?！奔匆罄先损B(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)將所經(jīng)營(yíng)之私人產(chǎn)業(yè)捐為公益法人之用途。雖上述規(guī)范在1997年《老人福利法》第一次修法后有所松動(dòng)，特別融通允許50人以下小型機(jī)構(gòu)在不對(duì)外募捐、不接受補(bǔ)助及不享受租稅減免的原則下得免辦理財(cái)團(tuán)法人登記 (陳正芬，2002)，但小區(qū)式與居家式服務(wù)仍僅能由政府部門或非營(yíng)利組織提供。

事實(shí)上，隨著臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)快速發(fā)展，人們對(duì)于社會(huì)福利的需求日益增加，當(dāng)?shù)卣峁┑母＠秶仓饾u擴(kuò)大，但臺(tái)灣當(dāng)局于1998年提出“政府再造行動(dòng)綱領(lǐng)”，以塑造“小而能”政府為其口號(hào)，積極借由引進(jìn)間接資源方式共同辦理社會(huì)福利服務(wù)，掀起所謂的“社會(huì)福利民營(yíng)化(privatization)風(fēng)潮”，以公辦民營(yíng) (private managementofpublic establishment)與政府向民間購(gòu)買契約 (purchase of service contracting，POSC，簡(jiǎn)稱契約外包或契約委托，contracting-out)兩類為主 (劉淑瓊、彭淑華，2008)。臺(tái)北市開辦第一家公設(shè)民營(yíng)機(jī)構(gòu)，系依《臺(tái)北市政府社會(huì)福利設(shè)施委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理實(shí)施要點(diǎn)》，于1985年委托第一社會(huì)福利基金會(huì)成立“博愛兒童發(fā)展中心”(林萬億，2006;黃源協(xié)，2001b)。社會(huì)福利民營(yíng)化發(fā)展至今已30年，臺(tái)北市現(xiàn)共有68家公設(shè)民營(yíng)機(jī)構(gòu) (見圖1)，居全島之冠，其中老人福利服務(wù)設(shè)施委托的數(shù)量呈現(xiàn)逐年攀升的趨勢(shì)?！皟?nèi)政部”隨后于1997年頒布《推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化實(shí)施要點(diǎn)》，社會(huì)福利民營(yíng)化的議題隨即受到學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界的高度重視 (林萬億，2006)。

圖1 臺(tái)北市委托社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)公設(shè)民營(yíng)數(shù)量

本文即是回顧臺(tái)灣地區(qū)老人福利領(lǐng)域運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)契約推動(dòng)各項(xiàng)服務(wù)的發(fā)展歷程，并以2005年開始實(shí)行的小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)為例，探討臺(tái)灣當(dāng)局采取購(gòu)買服務(wù)契約執(zhí)行過程，了解非營(yíng)利組織最多的臺(tái)北市政府在現(xiàn)有條件下，如何鼓勵(lì)各類型非營(yíng)利組織加入小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的行列，進(jìn)而分析委托單位與受托單位兩者之間互動(dòng)關(guān)系，期待為未來地方政府運(yùn)用或修正購(gòu)買服務(wù)契約之參考。

二 文獻(xiàn)回顧

(一)社會(huì)福利民營(yíng)化與臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展歷程之回顧

1.臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利民營(yíng)化的發(fā)展歷程

民營(yíng)化 (privatization)一詞首次由美國(guó)管理學(xué)教授Drucker于1967年提出，同年，身為紐約市官員的Savas也開始建議政府與民間公司簽約，以民營(yíng)化的實(shí)務(wù)政策來打破市政府的壟斷政策，并以此來改善市政府的成本效能。民營(yíng)化被界定為依賴社會(huì)民間機(jī)構(gòu)來滿足人們的需求，并減少對(duì)政府依賴的行為，民營(yíng)化表現(xiàn)在生產(chǎn)商品、服務(wù)和擁有財(cái)產(chǎn)上，是一種降低政府角色及增加社會(huì)機(jī)構(gòu)角色的行為?？偠灾?，政府部門和民間部門都承擔(dān)著重要的角色，形成“公私合伙關(guān)系”(public-private partnerships)，公私合伙關(guān)系可以界定為政府和私人部門之間的各種安排，也就是將一部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)轉(zhuǎn)移給私人部門來承擔(dān) (薩瓦斯，2005)。

然而，“民營(yíng)化”一詞在20世紀(jì)80年代以后被廣泛使用，但對(duì)其內(nèi)涵的理解卻有較大爭(zhēng)議。Starr(1989)認(rèn)為民營(yíng)化的意義在于將政府的角色縮減，而政府原有的職能、服務(wù)與財(cái)務(wù)等轉(zhuǎn)移至民間機(jī)構(gòu);或?qū)⒚駹I(yíng)化認(rèn)為是由市場(chǎng)機(jī)制或完全價(jià)格來引導(dǎo)生產(chǎn) (Kent，1987);或?qū)⒚駹I(yíng)化視為由“市場(chǎng)誘因控制”，以解除公共組織無誘因現(xiàn)象 (Bailey，1987)。而現(xiàn)今民營(yíng)化最廣泛的定義，是指通過一系列改革行動(dòng)，在公共服務(wù)、公共資產(chǎn)、公共基本設(shè)施等公共事務(wù)上，減少政府角色的行動(dòng)，增加私人部門活動(dòng)參與與資產(chǎn)持有的權(quán)利。換言之，即是將政府部門的功能或活動(dòng)，部分或全部地移轉(zhuǎn)至民間部門 (黃源協(xié)，2001b)。隨著社會(huì)福利支出比例不斷擴(kuò)大，已發(fā)展工業(yè)國(guó)家開始將“民營(yíng)化”的概念注入福利政策與福利服務(wù)之中，希望能解決由政府公共部門提供福利所帶來的問題 (劉淑瓊，1998;鄭清霞等，1995)。

本部分將回顧臺(tái)灣地區(qū)過去30年來實(shí)行社會(huì)福利民營(yíng)化的歷程 (參見表1)。臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利民營(yíng)化的方式可分為“個(gè)案委托”、“方案委托”與“公設(shè)民營(yíng)”三種方式。研究者分別就三種民營(yíng)化模式進(jìn)行分析，希望深入了解社會(huì)福利民營(yíng)化在臺(tái)灣地區(qū)的建構(gòu)脈絡(luò)，從政府實(shí)行民營(yíng)化政策的角度反思民營(yíng)化對(duì)臺(tái)灣社會(huì)福利之影響。

(1)政府與民間“個(gè)案委托”的福利輸送模式

為解決失依兒童、老人、婦女、身心障礙者及精神障礙者的收容問題，臺(tái)灣當(dāng)局于1950年承接日治時(shí)期所留下的醫(yī)療、濟(jì)貧、兒童福利、少年感化、出獄感化、公共住宅等機(jī)構(gòu)，并建設(shè)公立育幼院、救濟(jì)院以及集中平民住宅以擴(kuò)大機(jī)構(gòu)式的照顧，并于1955年9月頒布《臺(tái)灣省獎(jiǎng)助私立救濟(jì)福利設(shè)施辦法》，鼓勵(lì)民間慈善團(tuán)體辦理及設(shè)置救濟(jì)設(shè)施，以金錢補(bǔ)助或公開表揚(yáng)作為獎(jiǎng)勵(lì)方式 (林萬億，2006)。但面對(duì)龐大的社會(huì)福利需求，政府的資源始終供不應(yīng)求，加上政府工作人員的照顧能力不足，所以政府開始將需要長(zhǎng)期照顧的老人、兒童、身心障礙者及精神障礙者的個(gè)案轉(zhuǎn)介至民間私立機(jī)構(gòu)代為收容，也就是采取“個(gè)案委托”的福利輸送方式 (林萬億，2006;劉淑瓊，2011)。但當(dāng)時(shí)僅是政府針對(duì)民間機(jī)構(gòu)收容老弱婦孺等弱勢(shì)個(gè)案需求進(jìn)行零散型的個(gè)案補(bǔ)助，此行為均為地方政府所自行規(guī)劃辦理，缺乏整體性之政策規(guī)劃 (黃源協(xié)，2001a)。

近年，地方政府透過個(gè)案委托方式為低收入老人購(gòu)買機(jī)構(gòu)式服務(wù)仍持續(xù)存在上述政策缺失。例如:各地方政府因應(yīng)財(cái)政緊縮，不再自己興建公立機(jī)構(gòu)來擔(dān)任服務(wù)供給者角色，開始向私立照顧機(jī)構(gòu)與護(hù)理之家購(gòu)買低收入老人所需的機(jī)構(gòu)式服務(wù);然而，即使各縣市政府皆采取委托機(jī)構(gòu)安置低收入戶、失能老人費(fèi)用補(bǔ)助辦法，入住機(jī)構(gòu)之費(fèi)用由政府全額補(bǔ)助，唯涉及各縣市政府財(cái)政狀況不同，其編列的服務(wù)補(bǔ)助費(fèi)用亦不盡相同;雖然長(zhǎng)期照顧機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)亦因城鄉(xiāng)、個(gè)案照顧密集程度或組織屬性而出現(xiàn)顯著差異，但政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)式服務(wù)金額低于機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻是常見現(xiàn)象 (官有垣、陳正芬，2013a，2013b)。針對(duì)臺(tái)北市與新北市公費(fèi)老人個(gè)案委托的研究顯示:收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越趨近于公費(fèi)安置補(bǔ)助之私立長(zhǎng)期照顧機(jī)構(gòu)，越有相對(duì)較高的公費(fèi)安置占床率;接受政府補(bǔ)助設(shè)施設(shè)備與人數(shù)補(bǔ)助之財(cái)團(tuán)法人長(zhǎng)期照顧機(jī)構(gòu)與醫(yī)院附設(shè)護(hù)理之家接受公費(fèi)老人入住比例卻相對(duì)較低;顯示個(gè)案委托的“價(jià)格”以及政府的“政策與規(guī)范”兩個(gè)因素是關(guān)鍵影響因素。

(2)社會(huì)福利服務(wù)“方案委托”的契約模式

20世紀(jì)90年代，臺(tái)灣陸續(xù)通過諸多社會(huì)福利相關(guān)法規(guī)，各項(xiàng)法規(guī)均要求各級(jí)政府大幅增加人力編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與各項(xiàng)福利服務(wù)。為了達(dá)成法定各項(xiàng)福利服務(wù)，“內(nèi)政部”于1983年頒布《加強(qiáng)結(jié)合民間力量推展社會(huì)福利實(shí)施計(jì)劃》，明確各地政府推動(dòng)社會(huì)福利工作，得以補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)或委托民間合法社會(huì)福利機(jī)構(gòu)共同辦理，臺(tái)灣當(dāng)局將以對(duì)等補(bǔ)助方式，協(xié)助各地政府推動(dòng)與民間機(jī)構(gòu)合作的項(xiàng)目，此措施直接促成地方社會(huì)福利團(tuán)體和社會(huì)福利方案的蓬勃發(fā)展 (林萬億，2006)。例如臺(tái)灣當(dāng)局社會(huì)處于同年提出“臺(tái)灣兒童家庭寄養(yǎng)委托實(shí)驗(yàn)計(jì)劃”，該計(jì)劃成為第一個(gè)政府委托民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)辦理社會(huì)福利服務(wù)之方案，由臺(tái)灣當(dāng)局與高雄市政府委托“基督教兒童福利基金會(huì)”(現(xiàn)為財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣兒童暨家庭扶助基金會(huì))辦理兒童家庭寄養(yǎng)業(yè)務(wù)之前期規(guī)劃及專業(yè)人力訓(xùn)練，開啟政府將福利業(yè)務(wù)委托民間辦理的先例 (黃源協(xié)，2001b)。此后，各級(jí)政府陸續(xù)將各類法定社會(huì)福利業(yè)務(wù)交由民間福利組織來執(zhí)行，各縣市從1986年開始，陸續(xù)出現(xiàn)“殘障兒童日間托育”、“殘障老人居家看護(hù)”、“老人在宅服務(wù)”和“兒童保護(hù)案件調(diào)查”等以政府資助，由民間機(jī)構(gòu)辦理的各種委托方案。各地政府除了執(zhí)行“內(nèi)政部”通過的社會(huì)福利委托民間辦理的相關(guān)辦法與規(guī)定外，也和民間組織以正式契約的方式將雙方的期望、角色及財(cái)產(chǎn)歸屬等方面進(jìn)行更明確的書面規(guī)范 (林萬億，2006)。

隨著方案委托逐漸成為臺(tái)灣當(dāng)局推行社會(huì)福利的主要策略，委托單位 (政府部門)與受委托的服務(wù)單位之間的爭(zhēng)議也陸續(xù)出現(xiàn)。例如官有垣與陳正芬 (1999)分析了居家服務(wù)購(gòu)買服務(wù)契約運(yùn)作的過程與問題，認(rèn)為雖然委托單位乃是基于生產(chǎn)成本相對(duì)低廉、增加政府分配資源之彈性、增加服務(wù)用戶之自由選擇、提供專業(yè)服務(wù)及多元化服務(wù)等諸多優(yōu)點(diǎn)而采取購(gòu)買服務(wù)契約方式提供居家服務(wù)，但當(dāng)環(huán)境中缺乏一定程度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的福利服務(wù)供給市場(chǎng)，沒有一定數(shù)量且能力足夠的民間福利機(jī)構(gòu)團(tuán)體前來競(jìng)爭(zhēng)，接受方案委托的單位多是政府部門長(zhǎng)期的合作伙伴時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有少數(shù)機(jī)構(gòu)因承接政府委托的多項(xiàng)社會(huì)福利方案而不斷擴(kuò)張?？紤]各縣市社會(huì)福利受托單位發(fā)展不一的限制，官有垣與陳正芬 (1999)建議，一方面，委托單位應(yīng)適度調(diào)整委托對(duì)象之條件，限制服務(wù)單位接受委托方案之?dāng)?shù)量與項(xiàng)目，避免資源過度集中于少數(shù)團(tuán)體;另一方面，亦應(yīng)扶持新興社會(huì)福利團(tuán)體，鼓勵(lì)其參與服務(wù)方案之委托，以達(dá)到方案委托在實(shí)務(wù)運(yùn)作上產(chǎn)生原本預(yù)期的成本效益。

(3)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)“公設(shè)民營(yíng)”的委辦經(jīng)營(yíng)

累積“方案委托”經(jīng)驗(yàn)后，臺(tái)北市政府在1984年6月通過《臺(tái)北市政府社會(huì)福利設(shè)施委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理實(shí)施要點(diǎn)》，將原本屬于政府的社會(huì)福利服務(wù)設(shè)施委由民間提供。1985年，委托“第一兒童發(fā)展文教基金會(huì)”辦理“臺(tái)北市博愛兒童發(fā)展中心”，為臺(tái)北市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)公設(shè)民營(yíng)的第一例，開啟了公設(shè)民營(yíng)模式 (薛承泰、黃文鳳，2005;蘇麗瓊等，2005)。但在第一家“公設(shè)民營(yíng)”機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過程中遭遇土地房舍取得不易及小區(qū)民眾反對(duì)的影響之下，臺(tái)北市政府遲至1991年才完成第二家“心愛兒童發(fā)展中心”的公設(shè)民營(yíng)委托案。自此，臺(tái)北市政府陸續(xù)將社會(huì)局主管下之市有房舍以“公設(shè)民營(yíng)”的契約委托方式，委托給登記有案的民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu) (林萬億，2006)。

爾后，“內(nèi)政部”于1989年頒布《加強(qiáng)社會(huì)福利獎(jiǎng)助作業(yè)要點(diǎn)》，明確政府補(bǔ)助民間辦理社會(huì)福利業(yè)務(wù)項(xiàng)目增加，范圍亦擴(kuò)大。臺(tái)北市為了達(dá)到委托過程的合理性，在1993年委托林萬億、呂寶靜、曹愛蘭等學(xué)者組成“政府委托民間辦理社會(huì)福利法規(guī)研修小組”，完成《臺(tái)北市政府委托民間機(jī)構(gòu)辦理社會(huì)福利服務(wù)》草案，明確政府委托民間機(jī)構(gòu)團(tuán)體辦理社會(huì)福利服務(wù)的目的是提升社會(huì)福利服務(wù)效率和質(zhì)量，積極推動(dòng)民營(yíng)化 (江亮演、應(yīng)福國(guó)，2005)。“內(nèi)政部”也在1994年參考臺(tái)北市所制定的辦法研擬出《政府委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理殘障福利服務(wù)實(shí)施要點(diǎn)》，作為各地政府辦理殘障福利服務(wù)委托機(jī)構(gòu)辦理的依據(jù)。為了落實(shí)具體行動(dòng)，“內(nèi)政部”于1997年公布《推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化實(shí)施要點(diǎn)及契約書模板》，作為推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化的最高依據(jù)。2004年修正的《社會(huì)福利政策綱領(lǐng)修正》也同樣強(qiáng)調(diào)以“公私伙伴關(guān)系”作為綱領(lǐng)制定的基本原則，宣示“公部門應(yīng)保障人民基本生存、健康、尊嚴(yán)之各項(xiàng)福利;民間能夠提供之服務(wù)，政府應(yīng)鼓勵(lì)民間協(xié)力合作，以公私伙伴關(guān)系提供完善的服務(wù)”，再次凸顯動(dòng)用民間資源，以伙伴關(guān)系引進(jìn)民間部門仍然是臺(tái)灣社會(huì)福利發(fā)展的常用策略 (劉淑瓊，2011)。另一方面，有鑒于社會(huì)福利民營(yíng)化屬于公共服務(wù)范圍的相關(guān)法案，1999年通過施行的《政府采購(gòu)法》以及2000年通過施行的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》皆納入民間參與社會(huì)福利設(shè)施興辦的相關(guān)辦法。

然而，公共服務(wù)民營(yíng)化政策下最受關(guān)注者莫過于公平的近用性 (equal accessibility)，也就是社會(huì)福利方案契約委托的本質(zhì)固然是政府將服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向民間受托者，由民間組織接受政府委托提供服務(wù);但當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制后，如何能持續(xù)保障所有合格的福利接受者皆能獲得公平的福利使用權(quán)利，乃是政策需持續(xù)關(guān)注的重要議題之一。換言之，反對(duì)社會(huì)福利民營(yíng)化的批評(píng)者擔(dān)憂受委托單位傾向挑選較容易服務(wù)或較容易呈現(xiàn)績(jī)效的個(gè)案，較困難或服務(wù)成本較高的個(gè)案將因此被拒絕于照顧與服務(wù)之外。劉淑瓊與彭惠 (2007)以臺(tái)北市政府的公設(shè)民營(yíng)少年安置機(jī)構(gòu)為例，探討了契約委托是否會(huì)造成某些特定個(gè)案，尤其是問題多元、復(fù)雜、慢性而最需要服務(wù)者只能得到較差的服務(wù)或甚至被拒于應(yīng)得服務(wù)之外，形成“社福人球”。該研究顯示，受托者在機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)考慮之下，依據(jù)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)判斷，確實(shí)摸索出以“最高專業(yè)服務(wù)費(fèi)下的最少個(gè)案數(shù)”為最適收容規(guī)模;而各地政府主管機(jī)關(guān)在少年安置上的承諾與資源投入程度，也直接影響篩選個(gè)案發(fā)生的可能性，以及委托單位對(duì)篩案行為所能采取的行動(dòng)。據(jù)此，該研究也建議，臺(tái)灣行政當(dāng)局應(yīng)參考已發(fā)展國(guó)家在民營(yíng)化潮流下出現(xiàn)的反向操作性策略，也就是保留一部分機(jī)構(gòu)以公辦公營(yíng)方式執(zhí)行，包括承受公辦民營(yíng)機(jī)構(gòu)與一般私立社會(huì)福利機(jī)構(gòu)無法收容處遇的個(gè)案，一方面可避免政府部門本身陷入“別無選擇、勉強(qiáng)委外”，或坐視個(gè)案無處可安置的困境，另一方面亦可營(yíng)造公私部門之間的良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

綜上所述，臺(tái)灣地區(qū)民營(yíng)化的發(fā)展與模式，值得注意的是，政府委托社會(huì)福利的服務(wù)對(duì)象皆以非營(yíng)利組織為限，以下將檢視臺(tái)灣非營(yíng)利組織的類別、相關(guān)法規(guī)及其與政府合作關(guān)系等方面。

表1 臺(tái)灣社會(huì)福利民營(yíng)化相關(guān)法規(guī)之歷史回顧

續(xù)表

2.臺(tái)灣地區(qū)規(guī)范非營(yíng)利組織的相關(guān)法規(guī)、類別與合作模式

臺(tái)灣地區(qū)規(guī)范非營(yíng)利組織的法源是民法，法律體系中并沒有“非營(yíng)利組織”，或“非政府組織”等名詞，該等概念見諸民法里面對(duì)“公益法人”的規(guī)范，而基金會(huì)則是一般對(duì)“財(cái)團(tuán)法人”的代稱。民法對(duì)“法人”的定義為：自然人以外，由法律所創(chuàng)設(shè)，可成為權(quán)利及義務(wù)主體的團(tuán)體。非營(yíng)利組織依據(jù)民法中以其設(shè)立的基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，被區(qū)分成“社團(tuán)法人”與“財(cái)團(tuán)法人”兩種類型。所謂“社團(tuán)法人”，是指以會(huì)員為基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體，并經(jīng)法院核可，具有法人地位的組織，如各種協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、促進(jìn)會(huì)等，泛稱“非政府組織” (non-governmental organizations，NGOs)?！柏?cái)團(tuán)法人”是指以基金組合，以此基金財(cái)富運(yùn)用于公益慈善事業(yè)的基金會(huì) (foundations)。社團(tuán)法人系結(jié)合“社員”的組織，組織本身與組成人員 (社員)明確分離，團(tuán)體與社員均保持其獨(dú)立的主體性。團(tuán)體的行為有機(jī)關(guān)為之，機(jī)關(guān)的行為就是團(tuán)體的行為。社員通過總會(huì)參與團(tuán)體意思的形成，并且監(jiān)督機(jī)關(guān)的行為。團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)及負(fù)債均歸屬于團(tuán)體，社員除應(yīng)分擔(dān)的出資外，不負(fù)任何責(zé)任 (官有垣，2000;馮燕，2009)。

財(cái)團(tuán)法人系集合“財(cái)產(chǎn)”的組織，為達(dá)成一定目的而加以管理運(yùn)用，也就是說財(cái)團(tuán)法人需有一定的捐助財(cái)產(chǎn)，按照捐助章程規(guī)定，設(shè)立財(cái)產(chǎn)管理人 (董事)，依特定目的忠實(shí)管理該特定財(cái)產(chǎn)，以維護(hù)不特定人的公益并確保受益人的權(quán)益，在固定目的與組織下，維持財(cái)產(chǎn)的繼續(xù)不變，不會(huì)因?yàn)槿耸伦冞w而影響財(cái)產(chǎn)的存在與目的事業(yè)之經(jīng)營(yíng)。財(cái)團(tuán)法人種類很多，如私立學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體、基金會(huì)、寺廟等。圖2可更清楚看出民法對(duì)非營(yíng)利組織的分類 (馮燕，2009)。

圖2 民法對(duì)非營(yíng)利組織的分類 (馮燕，2009)

更進(jìn)一步來說，社團(tuán)法人的法律規(guī)范以《人民團(tuán)體法》為主要依據(jù)，其中將人民團(tuán)體分為職業(yè)團(tuán)體 (如商會(huì)、農(nóng)會(huì)與公會(huì)等)、政治團(tuán)體 (如政黨)與社會(huì)團(tuán)體 (如協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等)三種。社會(huì)團(tuán)體系以推展文化、學(xué)術(shù)、醫(yī)療、衛(wèi)生、宗教、慈善、體育、聯(lián)誼、社會(huì)服務(wù)或其他，以公益為目的，由個(gè)人或團(tuán)體組成之團(tuán)體。財(cái)團(tuán)法人的法律規(guī)范系根據(jù)《民法》第32條及第59條，將對(duì)財(cái)團(tuán)法人之許可及業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)限賦予財(cái)團(tuán)目的事業(yè)行政主管機(jī)關(guān)，自得在其職權(quán)范圍內(nèi)，具體制定監(jiān)督方式與不遵守監(jiān)督時(shí)的處分方法，作為對(duì)其所管財(cái)團(tuán)之監(jiān)督準(zhǔn)據(jù) (馮燕，2009)。

然而，民法與相關(guān)法規(guī)雖將非營(yíng)利組織分為社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人，但事實(shí)上，政府向民間非營(yíng)利組織購(gòu)買各類社會(huì)福利服務(wù)時(shí)，各類非營(yíng)利組織皆可成為被委托對(duì)象;僅有公設(shè)民營(yíng)委托對(duì)象方局限于財(cái)團(tuán)法人。例如《內(nèi)政部推展社會(huì)福利補(bǔ)助作業(yè)要點(diǎn)》與《內(nèi)政部推展社會(huì)福利補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)補(bǔ)助項(xiàng)目及基準(zhǔn)》規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療法人、老人福利機(jī)構(gòu)、身心障礙福利機(jī)構(gòu)、公益社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人、社會(huì)福利團(tuán)體與照顧服務(wù)勞動(dòng)合作社皆可成為老人福利服務(wù)的補(bǔ)助或委托之服務(wù)單位，但不包括未辦理財(cái)團(tuán)法人登記之機(jī)構(gòu)。其中老人贍養(yǎng)機(jī)構(gòu)或長(zhǎng)期照顧機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助或委托對(duì)象僅以財(cái)團(tuán)法人老人福利機(jī)構(gòu)或附設(shè)老人福利機(jī)構(gòu)之財(cái)團(tuán)法人為限。

但不可諱言的是，政府委托民間提供社會(huì)福利服務(wù)有諸多優(yōu)點(diǎn)，例如:增加政府分配資源之彈性、增加服務(wù)用戶之自由選擇、提供專業(yè)服務(wù)及多元化服務(wù)等。其前提應(yīng)是立基于某些條件方可充分實(shí)現(xiàn)，其條件包括:(1)具有一定程度以上競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的福利服務(wù)供給市場(chǎng)，方可確保競(jìng)爭(zhēng)，亦可促使服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，亦即需要一定數(shù)量且能力足夠的民間福利機(jī)構(gòu)團(tuán)體前來競(jìng)爭(zhēng);(2)針對(duì)每一福利服務(wù)項(xiàng)目建立標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)福利服務(wù)指標(biāo)及成本估算方式，以作為評(píng)量委托服務(wù)效益的評(píng)估依據(jù)，并建立契約管理制度;(3)周密的福利法規(guī)以及健全的福利專業(yè)人員(證照)制度，以規(guī)范福利服務(wù)輸送質(zhì)量;(4)民間福利機(jī)構(gòu)的自主性、創(chuàng)新性及服務(wù)彈性不易因受到政府委托而有所扭曲;(5)在自由民主的社會(huì)下，民眾充分了解其權(quán)利義務(wù)，政府部門建立明確的申訴渠道，以確保民眾的權(quán)益不致在委托服務(wù)過程中被犧牲;(6)政府單位有足夠的數(shù)據(jù)以證明續(xù)約或終止合約的正確性 (蘇昭如，1993)。問題是，倘若上述六項(xiàng)要件無法充分具備，政府部門與民間的互動(dòng)關(guān)系將有截然不同的發(fā)展。分析上述六項(xiàng)發(fā)展條件可見，影響“委托單位”及“受托單位”間互動(dòng)關(guān)系的關(guān)鍵因素可歸納為“資源”(政府提供資源的多寡、受托者依賴的程度等)與“環(huán)境”(如相關(guān)規(guī)范的健全程度、委托單位的規(guī)劃與監(jiān)督能力、競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)目、委托方案的性質(zhì)、受托單位的專業(yè)程度與自主性等)兩大因素;而這兩大因素決定政府與受托單位間的關(guān)系是“資源互賴”的伙伴關(guān)系，抑或“資源依賴”的權(quán)力不對(duì)等關(guān)系。

形容委托單位 (政府)與受托單位 (非營(yíng)利組織)之間互動(dòng)關(guān)系最貼切者莫過于“資源相互依賴模型” (resource interdependence)，又稱“資源交互模型”。主張?jiān)谫?gòu)買服務(wù)契約執(zhí)行過程中，委托單位提供受托單位所需的資源，非營(yíng)利組織相對(duì)亦提供政府部門執(zhí)行業(yè)務(wù)所需的資源(服務(wù)成果)。在此互動(dòng)過程中，雙方間的依賴關(guān)系將依據(jù)三個(gè)向度呈現(xiàn)不同樣貌。一是資源的重要性，越重要者依賴程度越高。所謂重要資源是指組織運(yùn)作、功能發(fā)揮與方案推動(dòng)所需者;其程度又因該資源的可取代性、關(guān)鍵性而有不同，若一方舍棄該資源仍可正常運(yùn)作，其資源重要性自然不高，對(duì)另一方的依賴程度亦有限。例如需要政府經(jīng)費(fèi)以維系單位穩(wěn)定運(yùn)作，或缺乏空間設(shè)備即無法提供服務(wù)，相對(duì)依賴程度即會(huì)升高。二是其他替代資源的可及性，可及性越低則依賴程度越高，相反地，若資源可從雙方之外的另一組織獲致，依賴程度就會(huì)下降。例如非營(yíng)利組織可從其他渠道獲致相同資源，或政府可選擇另一單位提供服務(wù)，此時(shí)雙方的依賴程度即會(huì)下降。三是驅(qū)使對(duì)方提供資源的能力，越能對(duì)另一方施加壓力使之遵從者，依賴程度越低。例如政府可依其權(quán)責(zé)采取規(guī)約性質(zhì)的獎(jiǎng)懲手段，或非營(yíng)利組織可通過組織結(jié)盟、游說民意代表等策略向政府部門施壓時(shí)，依賴程度將相對(duì)降低 (Powell＆Steinberg，2006;劉淑瓊，1997)。

具體言之，在缺乏一定數(shù)量且能力足夠的民間福利機(jī)構(gòu)前來競(jìng)爭(zhēng)之前提下，政府若采取購(gòu)買服務(wù)契約提供社會(huì)福利服務(wù)的做法，形同鼓勵(lì)少數(shù)較具規(guī)模的機(jī)構(gòu)擴(kuò)張?jiān)鲩L(zhǎng)，相對(duì)更加壓縮其他欲投入該服務(wù)的小型福利團(tuán)體或地方型福利團(tuán)體成長(zhǎng)茁壯的機(jī)會(huì);且在受托單位承辦政府部門多項(xiàng)服務(wù)模式情況下，新接受委托的服務(wù)方案容易成為該委托單位擴(kuò)大服務(wù)版圖之工具，例如官有垣與陳正芬 (1999)在分析各地政府委托不同類型的社會(huì)福利組織承接居家服務(wù)的狀況時(shí)，即發(fā)現(xiàn)委托醫(yī)療機(jī)構(gòu)所附設(shè)之基金會(huì)承辦居家服務(wù)業(yè)務(wù)之后，其居家服務(wù)對(duì)象多為醫(yī)院出院準(zhǔn)備服務(wù)之個(gè)案，但回顧居家服務(wù)中心的服務(wù)對(duì)象，其應(yīng)是以小區(qū)中失能個(gè)案為主，而非僅滿足該承辦單位出院個(gè)案之服務(wù)需求。另外，在居家服務(wù)中心為個(gè)案結(jié)合資源的成效評(píng)估上，醫(yī)療機(jī)構(gòu)所附設(shè)的社會(huì)福利基金會(huì)結(jié)合的資源顯然局限于受委托單位本身發(fā)展的資源，如個(gè)案轉(zhuǎn)介的服務(wù)方案接受委托單位本身的連鎖單位，例如轉(zhuǎn)介到醫(yī)院本身的公共衛(wèi)生室、居家護(hù)理部門或糖尿病中心，甚少轉(zhuǎn)介到小區(qū)中其他服務(wù)單位。據(jù)此，服務(wù)方案的委托，究竟是為促使民眾獲得較高質(zhì)量的服務(wù)，抑或迫使服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支離破碎，有服務(wù)需求的個(gè)案卻無法獲得適切服務(wù)呢?此是委托單位必須深思之課題。

又如承辦多項(xiàng)服務(wù)方案的財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)，除某一縣、市政府委托該單位提供居家服務(wù)之外，行政當(dāng)局亦與該單位有購(gòu)買服務(wù)契約關(guān)系存在;但當(dāng)各委托單位皆將服務(wù)方案委托單一基金會(huì)或社會(huì)團(tuán)體執(zhí)行時(shí)，似乎并未思考，該單位接受委托之業(yè)務(wù)量，是否已呈現(xiàn)過度飽和狀態(tài)?其服務(wù)成果能否達(dá)到效率、效能與質(zhì)量等各項(xiàng)服務(wù)指針?即使該單位有能力承辦各層級(jí)政府委托之方案，但檢視各委托單位委托業(yè)務(wù)間的聯(lián)系情況，卻又凸顯各方案間橫向聯(lián)系不足之弊病，也暴露出該受托單位以同一批人力執(zhí)行多項(xiàng)委托方案之“彈性”做法。綜言之，上述情況正反映臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利資源分配的城鄉(xiāng)差距，部分縣市民間團(tuán)體少而弱，在合格供應(yīng)者有限情況下，以“購(gòu)買服務(wù)契約”作為達(dá)成政策目標(biāo)的策略，容易造成由少數(shù)大型民間組織承辦居家服務(wù)支持中心之情況。而這究竟是意味政府部門充分運(yùn)作已具基礎(chǔ)之志愿服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)濟(jì)與效率提供有利條件，并集中委托者“對(duì)話”的單位，降低管理成本;抑或這是政府在缺乏規(guī)劃的背景下，又亟須達(dá)成政策目標(biāo)不得不采取之因應(yīng)對(duì)策?更重要的是，當(dāng)縣、市政府部門為盡速達(dá)成行政當(dāng)局設(shè)定的政策目標(biāo)，將多數(shù)方式委托少數(shù)，甚至單一組織的做法，造成鼓勵(lì)現(xiàn)有少數(shù)機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張?jiān)錾?，是否形成另一種形式的壟斷?這些都是購(gòu)買社會(huì)福利服務(wù)過程中必須不斷省思的政策課題。以下即以老人福利服務(wù)的購(gòu)買方案為例，討論目前政府與委托單位之間的合作模式。

(二)臺(tái)灣地區(qū)老人福利服務(wù)的發(fā)展歷程與購(gòu)買服務(wù)契約運(yùn)作之關(guān)系

臺(tái)灣地區(qū)各項(xiàng)老人福利服務(wù)的發(fā)展歷程，由政府本身擔(dān)任服務(wù)提供商，轉(zhuǎn)變?yōu)椴扇∶駹I(yíng)化方式提供小區(qū)與居家式老人福利服務(wù)，可回溯其政策脈絡(luò)至1997年修正推行的《老人福利法》。為協(xié)助失能之居家老人得到所需之連續(xù)性照顧，各地政府依據(jù)《老人福利法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)自行或結(jié)合民間資源提供各項(xiàng)小區(qū)及居家式服務(wù)。唯受限于組織員額精簡(jiǎn)政策，社政部門的主管一直清楚在體制內(nèi)新增組織或增加員額之困難度，但為達(dá)成《老人福利法》相關(guān)規(guī)定之要求，其開始結(jié)合民間資源提供居家服務(wù);且其多依據(jù)上述“內(nèi)政部”訂頒《推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化實(shí)施要點(diǎn)》，其規(guī)范可委托辦理服務(wù)的要件有二，一是“服務(wù)項(xiàng)目之內(nèi)容系服務(wù)接受者迫切需要，而委托者已無適當(dāng)機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)介提供該項(xiàng)服務(wù)，或委托者必須加強(qiáng)辦理之服務(wù)”，二是“委托者以其現(xiàn)有資源結(jié)合受托者提供服務(wù)，可充分運(yùn)作社會(huì)資源，提升服務(wù)質(zhì)量”。各項(xiàng)小區(qū)及居家式服務(wù)即符合上述兩要件規(guī)范，也就是各地政府“依法”應(yīng)提供之福利服務(wù)，但在委托單位 (各地政府)無法提供服務(wù)情況下，得以“結(jié)合民間資源方式”辦理，如臺(tái)北市、臺(tái)北縣、高雄縣、花蓮縣及新竹市等五個(gè)縣市政府即開始委托專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理居家服務(wù) (吳玉琴，2004)。

但真正促使政府大量采取“購(gòu)買服務(wù)契約”提供老人居家式服務(wù)的源起，乃是臺(tái)灣“行政院”于1998年訂頒《加強(qiáng)老人贍養(yǎng)服務(wù)方案》。為促使患有慢性病需協(xié)助接送就醫(yī)之老人、自理能力缺損需長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)的老人、需生活照顧的老人就近獲得照顧，要求各地政府于每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)里普遍設(shè)置“小區(qū)居家服務(wù)支持中心”(簡(jiǎn)稱居服中心)，“內(nèi)政部”補(bǔ)助后者必需之設(shè)施設(shè)備，如廚具、洗衣機(jī)及辦公設(shè)備等，作為小區(qū)推展居家服務(wù)，或提供家庭照顧者咨詢或轉(zhuǎn)介服務(wù)，并就近提供居家服務(wù)員相關(guān)支持服務(wù)的據(jù)點(diǎn)，以提供老人周全的福利服務(wù)，總目標(biāo)預(yù)定設(shè)置400所居家服務(wù)中心。而為鼓勵(lì)各地政府達(dá)成臺(tái)灣“行政院”設(shè)定之政策目標(biāo)，“內(nèi)政部”特于1999年下半年及2000年推展《社會(huì)福利服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)補(bǔ)助項(xiàng)目及基準(zhǔn)》，增列居家服務(wù)支持中心開辦設(shè)施設(shè)備費(fèi)，最高補(bǔ)助80萬元。

檢視“內(nèi)政部”制定的居家服務(wù)支持中心補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)助原則為“直轄市及縣市政府應(yīng)整合居家服務(wù)單位及設(shè)施、計(jì)劃，以利委托推展”，并強(qiáng)調(diào)“‘內(nèi)政部’1999年推廣居家服務(wù)補(bǔ)助對(duì)象為直轄市、縣 (市)政府及鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū))公所”，“各縣市從事居家照顧服務(wù)者，欲申請(qǐng)中央政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，需接受直轄市、縣市政府委托”，顯示臺(tái)灣當(dāng)局補(bǔ)助政策系引導(dǎo)地方以購(gòu)買服務(wù)契約方式來達(dá)成政策目標(biāo)。而多數(shù)地方政府在政府的人事精簡(jiǎn)策略以減少公務(wù)人員進(jìn)用的環(huán)境限制下，大部分采取以“購(gòu)買服務(wù)契約”達(dá)成政策目標(biāo)之策略。截至1999年年底，在“內(nèi)政部”補(bǔ)助14個(gè)縣市政府設(shè)置的91所居家服務(wù)中心當(dāng)中，以委托民間單位經(jīng)營(yíng)者占81%。由此顯示上述補(bǔ)助政策措施的確有效鼓勵(lì)民間組織，如財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)、醫(yī)療院所、社會(huì)福利團(tuán)體、宗教團(tuán)體及照護(hù)單位成立居家服務(wù)中心 (官有垣、陳正芬，1999)。

有鑒于上述采用購(gòu)買服務(wù)向非營(yíng)利組織購(gòu)買居家服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，臺(tái)灣“行政院”于2001年制定《照顧服務(wù)福利及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案》，即企圖立基于政策推展經(jīng)驗(yàn)將照顧服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，期待借由同時(shí)鼓勵(lì)非營(yíng)利團(tuán)體及民間企業(yè)共同投入照顧服務(wù)體系，同時(shí)解決中高齡人口失業(yè)及老人照顧的問題。然而，開放營(yíng)利組織進(jìn)入老人照顧服務(wù)領(lǐng)域之政策卻遭受到極大阻力，政府部門代表、非營(yíng)利及營(yíng)利機(jī)構(gòu)代表、學(xué)者專家或團(tuán)體人士等，對(duì)此議題亦分歧極大:就政府部門的立場(chǎng)，原則上是期待通過營(yíng)利事業(yè)的加入滿足照顧服務(wù)需求;相對(duì)于營(yíng)利事業(yè)組織期待營(yíng)利經(jīng)營(yíng)的合理化，非營(yíng)利組織一則擔(dān)心案主權(quán)益無法被妥適維護(hù)，另一則更擔(dān)心非營(yíng)利組織的生存空間因此遭到壓縮;學(xué)者專家等有支持此等發(fā)展趨勢(shì)的到來，但亦有認(rèn)為此舉將危害對(duì)弱勢(shì)族群的照顧，尤其是在質(zhì)量監(jiān)督方面，最后政策方向仍定調(diào)為政府應(yīng)以非營(yíng)利化為原則來制定有效政策結(jié)合民間資源提供老人照顧服務(wù)，政策焦點(diǎn)集中于營(yíng)造有利第三部門參與長(zhǎng)期照顧的環(huán)境 (臺(tái)灣省商業(yè)會(huì)，2006;郭登聰，2005)。

據(jù)此，臺(tái)灣“行政院”2007年訂頒的《臺(tái)灣長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃》涵蓋的照顧服務(wù)項(xiàng)目，雖然項(xiàng)目眾多與廣泛，包括居家服務(wù)、日間照顧、失智癥日間照顧、家庭托顧、老人營(yíng)養(yǎng)餐飲、交通接送、輔具購(gòu)買及居家無障礙環(huán)境改善、長(zhǎng)期照顧機(jī)構(gòu)、居家護(hù)理、小區(qū)及居家復(fù)健、喘息服務(wù)共11項(xiàng)服務(wù)，但仍維持僅向非營(yíng)利組織購(gòu)買的模式。值得注意的是，此一階段政策重點(diǎn)是擴(kuò)大老人福利服務(wù)的供給量，故同一地區(qū)的服務(wù)單位并不局限于單一服務(wù)受托者，換言之，采購(gòu)數(shù)量從原本的“單數(shù)標(biāo)”改變?yōu)椤皬?fù)數(shù)標(biāo)”，形成同一服務(wù)項(xiàng)目有多個(gè)非營(yíng)利組織提供的樣貌，以及一個(gè)非營(yíng)利組織同時(shí)亦可承接多個(gè)老人福利服務(wù)委托方案的狀況，唯補(bǔ)助項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)亦由委托單位單方設(shè)定，被委托單位僅能依據(jù)自己機(jī)構(gòu)的狀況評(píng)估是否加入服務(wù)行列。

但在此期間，臺(tái)灣“行政院”于2005年另外核定通過《建立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃》的購(gòu)買服務(wù)方式亦值得關(guān)注。小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施的目的是為老人提供初級(jí)預(yù)防照護(hù)服務(wù)，同時(shí)結(jié)合居家服務(wù)、日間照護(hù)等相關(guān)福利，充分運(yùn)用民間力量，建構(gòu)全面性的照顧網(wǎng)絡(luò)，也期待達(dá)到老人健康促進(jìn)之目標(biāo)，建構(gòu)老人連續(xù)性的照顧服務(wù)原則 (郭登聰，2013;羅秀華，2010)?！瓣P(guān)懷據(jù)點(diǎn)的運(yùn)作模式可分為三類:(1)鼓勵(lì)小區(qū)自主提案申請(qǐng)?jiān)O(shè)置據(jù)點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)厝肆?、物力及相關(guān)資源，進(jìn)行小區(qū)需求調(diào)查，提供在地老人預(yù)防照護(hù)服務(wù);(2)輔導(dǎo)現(xiàn)行辦理老人小區(qū)照顧服務(wù)之相關(guān)團(tuán)體，在既有的基礎(chǔ)上，擴(kuò)充服務(wù)項(xiàng)目至3項(xiàng)以上，設(shè)置據(jù)點(diǎn)提供服務(wù);(3)由各地政府針對(duì)位處偏遠(yuǎn)或資源缺乏之小區(qū)，透過小區(qū)照顧服務(wù)人力培訓(xùn)過程，增進(jìn)其小區(qū)組織能力，進(jìn)而設(shè)置據(jù)點(diǎn)提供服務(wù)?！睓z視上述運(yùn)作模式，小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的單位資格可由兩種服務(wù)單位類型進(jìn)行辦理，一為小區(qū)自愿團(tuán)體自行創(chuàng)立，運(yùn)用小區(qū)在地資源，如村里辦公室、農(nóng)漁會(huì)與小區(qū)自愿服務(wù)隊(duì)等力量成立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn);二為已辦理老人福利服務(wù) (日間照顧、居家服務(wù)、老人營(yíng)養(yǎng)餐飲、長(zhǎng)青學(xué)苑與老人活動(dòng)據(jù)點(diǎn)等服務(wù)項(xiàng)目)之團(tuán)體，包括立案社會(huì)團(tuán)體與財(cái)團(tuán)法人社會(huì)福利、宗教、文教基金會(huì)等，在其小區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上辦理小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)。服務(wù)提供方面，民間團(tuán)體提供申請(qǐng)?jiān)O(shè)置關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，至少應(yīng)從下列四項(xiàng)服務(wù)選擇三項(xiàng)辦理，四項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目包括:(1)關(guān)懷訪視;(2)電話問安、咨詢及轉(zhuǎn)介服務(wù);(3)餐飲服務(wù);(4)健康促進(jìn)活動(dòng)。委托單位提供據(jù)點(diǎn)每月1萬元的費(fèi)用補(bǔ)助，據(jù)點(diǎn)可依據(jù)自身需求決定是否申請(qǐng)補(bǔ)助，委托單位依據(jù)據(jù)點(diǎn)是否申請(qǐng)業(yè)務(wù)補(bǔ)助費(fèi)用，將據(jù)點(diǎn)分為“經(jīng)費(fèi)型”與“功能型”(未申請(qǐng)業(yè)務(wù)費(fèi)用)兩類。

根據(jù)“內(nèi)政部”2012年統(tǒng)計(jì)，臺(tái)灣地區(qū)小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)于2011年設(shè)置總量已達(dá)1714個(gè)。根據(jù)小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的實(shí)施方式的特色，可將其歸納為四大重點(diǎn):首先，立基于長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃的實(shí)施策略，同一服務(wù)區(qū)域鼓勵(lì)多個(gè)服務(wù)提供單位同時(shí)提供服務(wù)，也就是有別于過去購(gòu)買服務(wù)契約經(jīng)常采用的“以價(jià)制量”或“以價(jià)格標(biāo)”等委托方式;其次，鼓勵(lì)已辦理老人福利服務(wù)的單位同時(shí)承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，企圖發(fā)揮一加一大于二的服務(wù)效果;再次，首度于購(gòu)買服務(wù)契約中開放服務(wù)提供單位選擇權(quán)，也就是讓服務(wù)單位依據(jù)本身服務(wù)能量與特色自行選擇服務(wù)項(xiàng)目;最后，也是最重要的是，接受委托的單位亦可依據(jù)本身意愿決定是否申請(qǐng)一年12萬元的業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。綜上所述，小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的實(shí)施意味著臺(tái)灣老人福利領(lǐng)域?qū)嵤┵?gòu)買服務(wù)策略邁向新的里程碑，以下即以社會(huì)福利非營(yíng)利組織密度最高的臺(tái)北市為例，探討其小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的實(shí)施現(xiàn)況與對(duì)策。

三 臺(tái)北市政府運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)契約推動(dòng)小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之實(shí)證研究

(一)研究方法與數(shù)據(jù)源

研究者若要適切地解答其研究問題，即需依據(jù)其研究主題慎選研究方法來進(jìn)行實(shí)證資料的收集與分析。就本研究而言，目的是檢視臺(tái)北市政府運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)契約推動(dòng)小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的成果與影響因素，需要量化數(shù)據(jù)支持研究者的論述與假設(shè)，因此本研究采用次級(jí)數(shù)據(jù)分析(Secondary Qualitative Study)方法。以政府部門訂頒及公布的法規(guī)、補(bǔ)助與實(shí)施成果為核心資料，這是考慮研究者在數(shù)據(jù)搜集中對(duì)數(shù)據(jù)本身的直接干預(yù)相對(duì)較少，實(shí)物所提供的背景知識(shí)相對(duì)“真實(shí)”與“可信”，亦可表達(dá)一些語言無法表達(dá)的思想與情感。

表2呈現(xiàn)的是各縣市之功能型與經(jīng)費(fèi)型小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)于2008～2011年的變化趨勢(shì)。以2011年為例，22個(gè)縣市當(dāng)中，9個(gè)縣市，也就是超過四成的縣市仍必須通過業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式才能鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)。臺(tái)北市于2011年成立的小區(qū)據(jù)點(diǎn)并不算多，但依據(jù)羅秀華與黃琳惠 (2009)的研究，臺(tái)北市小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的承辦單位包括村里辦公處與小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)、人民團(tuán)體、福利部門等屬性，其中村里辦公處與小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)超過半數(shù) (占54.4%)，具備宗教性質(zhì)的人民團(tuán)體占16.2%，福利部門約占三成 (29.4%)，據(jù)點(diǎn)屬性十分多樣化。本研究的分析聚焦于臺(tái)北市辦理小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的“立案社會(huì)團(tuán)體”與“財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)”，包含不申請(qǐng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“功能型”與“經(jīng)費(fèi)型”兩類據(jù)點(diǎn)。2011年的數(shù)據(jù)顯示，排除政府部門自行營(yíng)運(yùn)的據(jù)點(diǎn)數(shù)量之后，臺(tái)北市共有31個(gè)由非營(yíng)利組織成立的小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，其中立案社會(huì)團(tuán)體為13個(gè)、財(cái)團(tuán)法人社會(huì)福利基金會(huì)為10個(gè)、財(cái)團(tuán)法人宗教基金會(huì)為7個(gè)、財(cái)團(tuán)法人文教基金會(huì)有1個(gè)。以下即針對(duì)承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的非營(yíng)利組織之屬性，及其承辦其他老人福利服務(wù)方案的狀況進(jìn)行分析。

表2 功能型與經(jīng)費(fèi)型小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)數(shù)量 (2008～2011年) 單位:個(gè)

續(xù)表

(二)臺(tái)北市不同屬性的小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)變化趨勢(shì)之分析

回顧臺(tái)北市小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的成長(zhǎng)與變化趨勢(shì)，2005年開辦初期，僅有2個(gè)非營(yíng)利組織類型成立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，分別為“臺(tái)北市瞽者福利協(xié)進(jìn)會(huì)”與“財(cái)團(tuán)法人天下為公社會(huì)福利慈善事業(yè)基金會(huì)”。2006年與2007年是據(jù)點(diǎn)數(shù)量急劇擴(kuò)張時(shí)期，成長(zhǎng)速度以倍數(shù)增加，而投入的據(jù)點(diǎn)又以立案的社會(huì)團(tuán)體為多數(shù)。2008年后，據(jù)點(diǎn)數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r，立案社會(huì)團(tuán)體成立的據(jù)點(diǎn)數(shù)量最多，其余依次為社會(huì)福利基金會(huì)、宗教基金會(huì)與文教基金會(huì) (參見圖3)。

圖3 臺(tái)北市不同屬性的非營(yíng)利組織承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的變化趨勢(shì)

在臺(tái)灣行政當(dāng)局推動(dòng)社會(huì)福利委托民間非營(yíng)利組織提供服務(wù)的過程中，由于上述各屬性的非營(yíng)利組織皆可成為服務(wù)提供商，因此各屬性的非營(yíng)利組織皆配合政府政策陸續(xù)成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，其中又以立案的社會(huì)團(tuán)體，也就是社團(tuán)法人性質(zhì)的非營(yíng)利組織配合程度最高。

(三)臺(tái)北市不同屬性的小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)“類型”之分析

依據(jù)上述針對(duì)小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的分析可知，成立據(jù)點(diǎn)的非營(yíng)利組織以社團(tuán)法人居首，其次才是財(cái)團(tuán)法人之非營(yíng)利組織。據(jù)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)模式依本身是否申請(qǐng)業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)可分為未申請(qǐng)一年12萬元經(jīng)費(fèi)的“功能型”與申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的“經(jīng)費(fèi)型”。圖4呈現(xiàn)的是臺(tái)北市不同屬性的非營(yíng)利組織承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的類型，數(shù)量最多的社團(tuán)法人成立的據(jù)點(diǎn)類型以“經(jīng)費(fèi)型”占多數(shù)，宗教基金會(huì)成立的據(jù)點(diǎn)亦以“經(jīng)費(fèi)型”居多，而據(jù)點(diǎn)數(shù)量居次的社會(huì)福利基金會(huì)的類型呈現(xiàn)較為均衡的發(fā)展。上述分析顯示，相較于以“基金/財(cái)產(chǎn)”運(yùn)作為基礎(chǔ)的財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)，以會(huì)員運(yùn)作為核心的社團(tuán)法人之社會(huì)團(tuán)體相對(duì)較需要政府資源的挹注，方能配合政府政策提供社會(huì)福利服務(wù);換言之，也可以推論在經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助前提要件下，社團(tuán)法人配合政府政策成立據(jù)點(diǎn)的意愿相對(duì)較高。

圖4 臺(tái)北市不同屬性的非營(yíng)利組織承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的類型分析

但對(duì)圖4的初步分析仍無法解釋為何少數(shù)社團(tuán)法人的立案社會(huì)團(tuán)體選擇經(jīng)營(yíng)沒有業(yè)務(wù)補(bǔ)助的“功能型據(jù)點(diǎn)”，而宗教基金會(huì)為何又以成立“經(jīng)費(fèi)型”的據(jù)點(diǎn)為主。如前所述，依據(jù)“內(nèi)政部”訂頒的《建立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃》，關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的運(yùn)作模式主要分為“鼓勵(lì)小區(qū)自主提案申請(qǐng)?jiān)O(shè)置據(jù)點(diǎn)”，以及“輔導(dǎo)現(xiàn)行辦理老人小區(qū)照顧服務(wù)之相關(guān)團(tuán)體，在既有的基礎(chǔ)上設(shè)置據(jù)點(diǎn)提供服務(wù)”兩大類，前類需要結(jié)合當(dāng)?shù)厝肆?、物力及相關(guān)資源，后者則顯然企圖發(fā)揮一加一大于二的服務(wù)效果，鼓勵(lì)接受政府委托辦理其他類型老人福利服務(wù)之團(tuán)體同時(shí)成立據(jù)點(diǎn)。立基于“資源相互依賴模型”(resource interdependence)的理論假設(shè)，本研究認(rèn)為政府部門提供一年12萬元的業(yè)務(wù)費(fèi)用對(duì)受托單位來說，如果被視為成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)不可或缺的重要資源，那非營(yíng)利組織就會(huì)選擇成立“經(jīng)費(fèi)型”據(jù)點(diǎn);反之，若這12萬元對(duì)受托單位來說，不申請(qǐng)?jiān)撡Y源或經(jīng)費(fèi)仍可運(yùn)作小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，則該屬性的非營(yíng)利組織就會(huì)選擇成立“功能型”據(jù)點(diǎn) (表3)。然而，圖5的結(jié)果分析僅支持研究者的第一項(xiàng)假設(shè)，也就是小區(qū)自主成立的據(jù)點(diǎn)，確實(shí)需要政府經(jīng)費(fèi)的挹注，故全部16個(gè)小區(qū)自行成立的據(jù)點(diǎn)類型皆為“經(jīng)費(fèi)型”，但已接受政府委托承辦老人福利服務(wù)的非營(yíng)利組織成立的據(jù)點(diǎn)雖以“功能型”居多 (10個(gè))，但仍有3個(gè)非營(yíng)利組織選擇繼續(xù)申請(qǐng)據(jù)點(diǎn)營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)，顯示一年僅12萬元的業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)助對(duì)受委托單位而言仍不可或缺。另一方面，研究者也認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步分析非營(yíng)利組織已接受委托的服務(wù)類型與補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，方能深入剖析小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)對(duì)非營(yíng)利組織的影響。

表3 本研究假設(shè)據(jù)點(diǎn)背景與據(jù)點(diǎn)類型的組成模式

(四)臺(tái)北市已承辦老人福利方案的小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之分析

圖5 據(jù)點(diǎn)背景與據(jù)點(diǎn)類型的交叉分析

依據(jù)資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，委托單位與受托單位在購(gòu)買服務(wù)契約執(zhí)行過程中的互動(dòng)狀況，不僅依據(jù)受托單位依賴資源的程度來決定受托與否，其他替代資源的可及性亦會(huì)影響受托單位接受委托的意愿;更重要的是，驅(qū)使對(duì)方提供資源的能力更是關(guān)鍵因素，也就是越能對(duì)另一方施加壓力使之遵從者，依賴程度越低。本研究檢視“內(nèi)政部”制定的《建立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃》及其政策目標(biāo)，認(rèn)為臺(tái)灣當(dāng)局既已明定三年需達(dá)成2000個(gè)據(jù)點(diǎn)的政策目標(biāo)，必會(huì)驅(qū)使各地政府配合;而各地政府除運(yùn)用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助來鼓勵(lì)非營(yíng)利組織接受委托，亦可驅(qū)使當(dāng)?shù)胤菭I(yíng)利組織配合的政策工具就是其他替代資源的剝奪之懲罰手段。換言之，雖然一年僅有12萬元的業(yè)務(wù)補(bǔ)助對(duì)已接受臺(tái)北市政府委托，執(zhí)行其他老人福利服務(wù)的非營(yíng)利組織而言，此經(jīng)費(fèi)規(guī)模對(duì)非營(yíng)利組織的運(yùn)作不會(huì)產(chǎn)生關(guān)鍵性影響，可能選擇不配合臺(tái)北市政府成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn);然而，若非營(yíng)利組織選擇不成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的抵制策略，可能委托單位就會(huì)采取解除其他老人福利服務(wù)委托的懲罰性手段。故研究者假設(shè)，已承辦其他老人福利服務(wù)的非營(yíng)利組織會(huì)選擇配合臺(tái)北市政策而成立小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，但成立據(jù)點(diǎn)的形式會(huì)以“功能型”為主，也就是借由其他替代性資源來營(yíng)運(yùn)小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn);除非，非營(yíng)利組織接受委托的老人福利方案之補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不足，已承辦老人福利方案的非營(yíng)利組織才會(huì)選擇成立“經(jīng)費(fèi)型”據(jù)點(diǎn)。

進(jìn)一步分析各項(xiàng)老人福利方案的補(bǔ)助項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)規(guī)模，依據(jù)“內(nèi)政部”2013年《推展社會(huì)福利補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)補(bǔ)助項(xiàng)目及基準(zhǔn)》，各項(xiàng)老人福利方案的補(bǔ)助以機(jī)構(gòu)式服務(wù)最為優(yōu)厚，受托單位不僅可依據(jù)機(jī)構(gòu)住民人數(shù)獲得每人2萬元的設(shè)施設(shè)備費(fèi)用補(bǔ)助 (上限為200位)，機(jī)構(gòu)內(nèi)社會(huì)工作人員、護(hù)理人員、物理治療、職能治療與營(yíng)養(yǎng)師，以及照顧服務(wù)員等各類工作人員的薪資亦可獲得1萬～1.5萬的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。而居家與小區(qū)式委托服務(wù)，例如居家服務(wù)、日間照顧與家庭托顧服務(wù)，補(bǔ)助項(xiàng)目則局限于人事費(fèi)，辦公室設(shè)施設(shè)備費(fèi)已接受委托的非營(yíng)利組織為補(bǔ)助單位，每單位每年度最高補(bǔ)助10萬元，歷年累計(jì)達(dá)新臺(tái)幣20萬元時(shí)不再補(bǔ)助，且同時(shí)接受政府委托，辦理兩項(xiàng)以上照顧方案 (居家服務(wù)、日間照顧、營(yíng)養(yǎng)餐飲與家庭托顧)者不得重復(fù)申請(qǐng)。依據(jù)上述分析，不同類型的老人福利服務(wù)補(bǔ)助項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)，本研究認(rèn)為獲得政府委托經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)式服務(wù)的非營(yíng)利組織成立的小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)會(huì)是“功能型”，而僅接受委托一項(xiàng)居家或小區(qū)式方案的非營(yíng)利組織，則會(huì)成立“經(jīng)費(fèi)型”據(jù)點(diǎn)來充實(shí)組織本身的資源。

表4呈現(xiàn)臺(tái)北市“具老人服務(wù)基礎(chǔ)”非營(yíng)利組織之購(gòu)買式契約方案、公設(shè)民營(yíng)與小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型，圖6呈現(xiàn)已承辦老人福利服務(wù)的非營(yíng)利組織之據(jù)點(diǎn)類型分析結(jié)果，皆支持本研究上述假設(shè)，“僅接受委托一項(xiàng)方案的非營(yíng)利組織，承辦的關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型為經(jīng)費(fèi)型”，以及“辦理多項(xiàng)老人服務(wù)方案與公設(shè)民營(yíng)之非營(yíng)利組織，承辦的關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型為功能型”，以下進(jìn)一步分析論述。

1.僅接受委托一項(xiàng)方案的非營(yíng)利組織，承辦的關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型為經(jīng)費(fèi)型

資源依賴模型認(rèn)為:“對(duì)于組織運(yùn)作、功能發(fā)揮與方案推動(dòng)所需資源越重要，則依賴程度越高?！北狙芯堪l(fā)現(xiàn)，對(duì)社團(tuán)法人類型的非營(yíng)利組織來說，承辦關(guān)懷據(jù)點(diǎn)可獲得的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，雖僅每月1萬元，卻是影響組織運(yùn)作及生存的重要與關(guān)鍵性資源。再者，資源依賴模型亦認(rèn)為:“替代資源的可及性越低則依賴程度越高，相反地，若資源可從雙方之外的另一個(gè)組織獲得，依賴程度將會(huì)下降。”小區(qū)自愿創(chuàng)立團(tuán)體未承辦其他老人服務(wù)方案，僅握有關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的單一資源，可替代的環(huán)境資源與開發(fā)程度較缺乏，即對(duì)其他資源的可及性低，故依賴程度相對(duì)越高。因此，非營(yíng)利組織的類型將考驗(yàn)其對(duì)來自政府補(bǔ)助的依賴程度，社團(tuán)法人組織相對(duì)選擇辦理經(jīng)費(fèi)型關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的比率較高。

另外，針對(duì)經(jīng)費(fèi)型承辦單位現(xiàn)況亦發(fā)現(xiàn)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)象。關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃目標(biāo)、補(bǔ)助項(xiàng)目與規(guī)定等皆強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“由小區(qū)照顧”概念與“小區(qū)自助互助”精神，符合計(jì)劃效益下原則補(bǔ)助三年，接受補(bǔ)助期間應(yīng)妥善規(guī)劃財(cái)務(wù)，已達(dá)自給自足為目標(biāo)。但研究分析經(jīng)費(fèi)型關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之辦理年數(shù)發(fā)現(xiàn)，超過六成的 (12個(gè))關(guān)懷據(jù)點(diǎn)辦理時(shí)間超過三年，但辦理型態(tài)仍為經(jīng)費(fèi)型，顯然有違推行關(guān)懷據(jù)點(diǎn)方案的初衷。換言之，對(duì)于小型社會(huì)福利組織來說，組織本身的服務(wù)基礎(chǔ)與財(cái)務(wù)能力相對(duì)薄弱，故承辦關(guān)懷據(jù)點(diǎn)而獲得的資源對(duì)新興團(tuán)體發(fā)展小區(qū)服務(wù)是相對(duì)重要的。然而，本關(guān)懷據(jù)點(diǎn)計(jì)劃原以12萬元補(bǔ)助啟動(dòng)小區(qū)自立與在地資源投入服務(wù)行列的做法，實(shí)證數(shù)據(jù)卻顯示資源的挹注卻無形中導(dǎo)致新興團(tuán)體對(duì)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)資源的依賴。因此，該如何避免小型團(tuán)體獲得資源后產(chǎn)生依賴現(xiàn)象將是未來有待進(jìn)一步探究的政策課題。

2.辦理多項(xiàng)老人服務(wù)方案與公設(shè)民營(yíng)之非營(yíng)利組織，承辦的關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型為功能型

如前所述，非營(yíng)利組織的老人服務(wù)方案基礎(chǔ)越豐富，則越可能傾向辦理功能型關(guān)懷據(jù)點(diǎn)。然而，在未獲得補(bǔ)助的情況之下，非營(yíng)利組織為何仍承辦關(guān)懷據(jù)點(diǎn)?資源依賴觀點(diǎn)認(rèn)為雙方在資源互動(dòng)過程中，存在“驅(qū)使對(duì)方提供資源能力”的關(guān)系，當(dāng)非營(yíng)利組織透過購(gòu)買式契約獲得自身所需資源時(shí)，政府亦能依其權(quán)責(zé)采取規(guī)約性質(zhì)的獎(jiǎng)懲手段。圖5數(shù)據(jù)顯示，臺(tái)北市功能型關(guān)懷據(jù)點(diǎn)之承辦單位同時(shí)皆為政府公辦民營(yíng)委辦單位，又以老人福利服務(wù)中心為主;檢視臺(tái)北市公設(shè)民營(yíng)老人服務(wù)中心及日間照顧中心評(píng)鑒指標(biāo)，其中“小區(qū)資源開發(fā)與整合”項(xiàng)目，涵蓋了強(qiáng)調(diào)小區(qū)服務(wù)據(jù)點(diǎn)開發(fā)成效，積極引導(dǎo)小區(qū)資源參與服務(wù)提供，并建構(gòu)緊密合作模式;Cho＆Gillespie(2006)提出“動(dòng)力資源論”詮釋政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，指出政府對(duì)非營(yíng)利組織提供經(jīng)費(fèi)的同時(shí)亦加諸管理制度，相對(duì)地，非營(yíng)利組織也應(yīng)維持與政府之間的責(zé)信 (劉淑瓊，2011)。因此，即使政府提供關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的資源相對(duì)不重要，非營(yíng)利組織礙于與政府的購(gòu)買服務(wù)的約束與責(zé)信，必定配合政策發(fā)展。

因此，雖然關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃中規(guī)定，已承接其他老人福利方案的非營(yíng)利組織，即使承辦小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，亦無法申請(qǐng)開辦費(fèi)，此一補(bǔ)助限制降低了非營(yíng)利組織承辦關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的進(jìn)場(chǎng)誘因;但為繼續(xù)獲得地方政府委托公設(shè)民營(yíng)老人服務(wù)中心及日間照顧中心，非營(yíng)利組織本身評(píng)估各項(xiàng)服務(wù)方案的資源多寡程度，選擇對(duì)組織發(fā)展最具成效的方式進(jìn)行衡量，也就是當(dāng)日間照顧與關(guān)懷據(jù)點(diǎn)開辦費(fèi)補(bǔ)助差異極大，非營(yíng)利組織會(huì)舍棄成為經(jīng)費(fèi)型態(tài)的據(jù)點(diǎn)，而在日間照顧服務(wù)或公辦民營(yíng)中心的基礎(chǔ)上擴(kuò)充辦理功能型關(guān)懷據(jù)點(diǎn)，一方面既可以不必接受據(jù)點(diǎn)評(píng)鑒考核，另一方面亦可減少政府控制與節(jié)省大量的行政事務(wù)工作，更重要的是，借此又可維系與委托單位之間的友善關(guān)系。

表4 臺(tái)北市“具老人服務(wù)基礎(chǔ)”非營(yíng)利組織之購(gòu)買式契約方案、公設(shè)民營(yíng)與小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)類型一欄表

續(xù)表

圖6 臺(tái)北市已承辦老人福利服務(wù)的非營(yíng)利組織之據(jù)點(diǎn)類型分析

四 討論與結(jié)論

回顧臺(tái)灣老人福利服務(wù)民營(yíng)化的政策發(fā)展，政府與非營(yíng)利組織雙方的合作關(guān)系從一開始個(gè)案委托單一模式，逐步拓展為方案委托與公辦民營(yíng)等多樣模式;隨著委托單位逐步增加委托項(xiàng)目的政策趨勢(shì)，可以提供服務(wù)的非營(yíng)利組織不斷迅速增加，同一個(gè)非營(yíng)利組織承接越來越多服務(wù)方案的案例也越來越多見，政府部門在購(gòu)買服務(wù)契約實(shí)行過程中，能否在控制經(jīng)費(fèi)、選擇適當(dāng)?shù)奈袑?duì)象、確保行政流程的流暢與監(jiān)督服務(wù)成效等方面，皆適切扮演的服務(wù)購(gòu)買者角色，乃是學(xué)者撰文提醒的重要課題 (劉淑瓊，2005)。另一方面，非營(yíng)利組織亦開始省思民營(yíng)化對(duì)社會(huì)福利團(tuán)體的影響，并以公設(shè)民營(yíng)的議題討論民營(yíng)化相關(guān)法規(guī)、非營(yíng)利組織因應(yīng)民營(yíng)化的配套措施以及評(píng)鑒制度的意義等方向進(jìn)行討論 (黃琢嵩等，2005)。唯就委托單位與受托單位來說，最關(guān)鍵的議題仍是雙方的地位是否平等，也就是政府推動(dòng)的購(gòu)買服務(wù)契約內(nèi)容傾向以政府握有契約主導(dǎo)之地位，未充分顧及受委托單位之權(quán)益，而非營(yíng)利組織如何在受托過程中獲得經(jīng)費(fèi)或設(shè)施設(shè)備的挹注，但又讓委托業(yè)務(wù)的執(zhí)行符合非營(yíng)利組織本身成立的宗旨，都是雙方多年來政策攻防的焦點(diǎn)。

然而，臺(tái)灣“行政院”推動(dòng)的《建立小區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃》，看來是臺(tái)灣老人福利服務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)購(gòu)買服務(wù)契約嶄新的里程碑。小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施方式對(duì)委托單位與受托單位雙方來說都是新的合作模式，委托單位可以通過“復(fù)數(shù)標(biāo)”的方式，同時(shí)創(chuàng)造很多服務(wù)提供單位，特別是在實(shí)施計(jì)劃中將合作單位區(qū)分為“新伙伴” (故鼓勵(lì)小區(qū)自主成立據(jù)點(diǎn))與“老朋友”(鼓勵(lì)已接受委托服務(wù)的單位也成立據(jù)點(diǎn))的方式，顯示臺(tái)灣當(dāng)局已意識(shí)到應(yīng)善用過去購(gòu)買服務(wù)累積的基礎(chǔ)，發(fā)揮一加一大于二的政策效果;而對(duì)受托單位來說，此次的購(gòu)買服務(wù)方案首度開放服務(wù)提供單位自主選擇權(quán)，不僅受讓服務(wù)單位依據(jù)本身服務(wù)能量與特色自行選擇服務(wù)項(xiàng)目，最后，也是最重要的是，接受委托的單位亦可依據(jù)本身意愿決定是否申請(qǐng)一年12萬元的業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

檢視社會(huì)福利購(gòu)買服務(wù)契約發(fā)展的理論基礎(chǔ)可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境中擁有一定程度以上競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的福利服務(wù)供給市場(chǎng)，讓一定數(shù)量且能力足夠的民間福利機(jī)構(gòu)團(tuán)體前來競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)委托標(biāo)的，乃是購(gòu)買服務(wù)契約推動(dòng)成功的前提要件;但過去受限于委托家數(shù)，且在規(guī)范委托著重財(cái)務(wù)健全且具備方案執(zhí)行能力條件下，能夠執(zhí)行政府委托服務(wù)的非營(yíng)利組織多是政府部門長(zhǎng)期的合作伙伴，甚至導(dǎo)致少數(shù)機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張?jiān)鲩L(zhǎng)，形成大型非營(yíng)利組織壟斷某些地區(qū)服務(wù)提供的狀態(tài)。此次小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃首創(chuàng)開放不同條件的非營(yíng)利組織參與服務(wù)提供的機(jī)會(huì)，不僅有助于避免資源過度集中于少數(shù)團(tuán)體，亦可借此機(jī)會(huì)扶持新興或相對(duì)弱勢(shì)的非營(yíng)利組織，可謂極為聰明的購(gòu)買策略。雖然，一年僅12萬元的業(yè)務(wù)費(fèi)用對(duì)服務(wù)規(guī)模相對(duì)較大的非營(yíng)利組織而言，此資源不具備接受委托的誘因，但小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)鼓勵(lì)已提供老人服務(wù)的非營(yíng)利組織依據(jù)本身意愿，從四項(xiàng)服務(wù)選擇三項(xiàng)服務(wù)的條文，對(duì)于地方政府鼓勵(lì)或誘導(dǎo)已獲得重要資源 (公設(shè)民營(yíng))的非營(yíng)利組織同時(shí)加入服務(wù)行列而言，具備尊重受委托單位的自主選擇權(quán)的重要象征意義。

綜上言之，當(dāng)政府在社會(huì)福利中的角色已由傳統(tǒng)福利供給者調(diào)整為福利規(guī)范者及購(gòu)買者時(shí)，如何建立平等的委托與受托關(guān)系，并務(wù)實(shí)地面對(duì)現(xiàn)階段各地方服務(wù)受托數(shù)量與服務(wù)素質(zhì)存在嚴(yán)重落差之事實(shí)，針對(duì)不同服務(wù)方案開放不同的委托對(duì)象與提供不同的委托條件，臺(tái)灣老人福利領(lǐng)域現(xiàn)正推動(dòng)的小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)顯然是一個(gè)很好的參考范例。

陳正芬 (2002):《老人福利推動(dòng)聯(lián)盟在未立案養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)法制化過程中的倡導(dǎo)角色分析》，《社會(huì)政策與社會(huì)工作學(xué)刊》，6(2)，第223～267頁。

馮燕 (2009):《非營(yíng)利組織的法律規(guī)范與架構(gòu)》，載蕭新煌等編《非營(yíng)利部門:組織與運(yùn)作》，新北市:巨流。

郭登聰 (2005): 《再論營(yíng)利性組織參與老人贍養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的可行性探討》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(110)，第95～110頁。

—— (2013):《建構(gòu)高齡友善城市的重要議題——營(yíng)造老人在地老化的挑戰(zhàn)與考驗(yàn)》，“第四屆社會(huì)思想學(xué)術(shù)研討會(huì):打造高齡城市”，臺(tái)北。

官有垣 (2000):《非營(yíng)利組織在臺(tái)灣的發(fā)展:兼論政府對(duì)財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)的法令規(guī)范》，《中國(guó)行政評(píng)論》，10(1)，第75～110頁。

官有垣、陳正芬 (1999):《我國(guó)居家服務(wù)購(gòu)買服務(wù)契約體系運(yùn)作之初探》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，第170～182頁。

黃源協(xié) (2001a): 《社會(huì)福利民營(yíng)化——發(fā)展脈絡(luò)、實(shí)踐省思與新出路》，《社會(huì)福利專題研習(xí)教材》，南投:“內(nèi)政部”社會(huì)福利人員研習(xí)中心。

—— (2001b):《社會(huì)福利民營(yíng)化——發(fā)展脈絡(luò)、實(shí)踐省思與新出路》，南投:“內(nèi)政部”社會(huì)福利工作人員研習(xí)中心。

黃琢嵩等 (2005):《社會(huì)福利團(tuán)體承接政府公設(shè)民營(yíng)服務(wù)之省思》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(108)，第147～154頁。

林萬億 (2006):《臺(tái)灣的社會(huì)福利——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)與制度分析》，臺(tái)北市:五南。

江亮演、應(yīng)福國(guó) (2005):《社會(huì)福利與公設(shè)民營(yíng)化制度之探討》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(108)，第54～72頁。

劉淑瓊 (1997):《依賴與對(duì)抗——論福利服務(wù)契約委托下政府與民間受托單位間的關(guān)系》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(80)，第113～129頁。

劉淑瓊 (1998):《社會(huì)福利民營(yíng)化之研究——以臺(tái)北市政府契約委托社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為例》，臺(tái)灣大學(xué)三民主義研究所博士論文。

—— (2005):《精明的委外:論社會(huì)服務(wù)契約委托之策略規(guī)劃》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(108)，第120～134頁。

—— (2011): 《理想與現(xiàn)實(shí):論臺(tái)灣社會(huì)服務(wù)契約委托的變遷及課題》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(133)，第462～478頁。

劉淑瓊、彭淑華 (2008):《社會(huì)福利引進(jìn)民間資源及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之研究:行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)委托研究》。

劉淑瓊、彭惠 (2007):《專業(yè)自主?組織自利?論少年安置機(jī)構(gòu)契約委托的篩案問題》，《臺(tái)大社會(huì)工作學(xué)刊》，(14)，第61～122頁。

羅秀華 (2010):《小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)的使用空間分析》，《東吳社會(huì)工作學(xué)報(bào)》，(22)，第51～88頁。

羅秀華、黃琳惠 (2009):《福利服務(wù)小區(qū)化的本土發(fā)展》，載羅秀華、黃琳惠編《臺(tái)北都會(huì)的小區(qū)關(guān)懷據(jù)點(diǎn)——小區(qū)、宗教與專業(yè)力的結(jié)合實(shí)踐》，臺(tái)北:松慧。

〔美〕薩瓦斯 (2005):《民營(yíng)化歷程:公部門、非營(yíng)利、企業(yè)的伙伴雙贏之道》，黃煜文譯，臺(tái)北:五觀藝術(shù)管理有限公司。

蘇昭如 (1993):《政府委托民間辦理社會(huì)福利服務(wù)之條件與方式》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(63)，第59～69頁。

蘇麗瓊等 (2005):《社會(huì)服務(wù)民營(yíng)化——以內(nèi)政部所屬社會(huì)福利機(jī)構(gòu)委外辦理為例》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(108)，第11～21頁。

臺(tái)灣省商業(yè)會(huì) (2006):《臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展會(huì)議》，修訂于2008年12月25日。

吳玉琴 (2004):《臺(tái)灣居家服務(wù)的現(xiàn)況與檢討》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(106)，第132～140頁。

“行政院”經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì) (2012):《中華民國(guó)2012～2060年人口推計(jì):行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)》。

薛承泰、黃文鳳 (2005):《臺(tái)北市社會(huì)局推動(dòng)公設(shè)民營(yíng)二十年》，《小區(qū)發(fā)展季刊》，(108)，第22～31頁。

鄭清霞等 (1995):《“福利私有化”及其對(duì)臺(tái)灣福利政策的意涵》，《人文及社會(huì)科學(xué)集刊》，7(2)，第147～174頁。

Bailey，R.W.(1987)，“Uses and Misuses of Privatization”，36(3)，Proceedings of the Academy of Political Science，pp.138-152.

Gibson，M.J.，et al.(2003)，Long-term Care in Developed Nations:A Brief Overview，Washington，D.C.:AARP.

Kent，C.A.(1987)，Entrepreneurship and the Privatizing of Government，New York:Quorum Books.

Kuan，Y.Y. ＆Chen，C.C.(2013a)，“Does It Matter whether‘Nonprofit’or‘For-profit’?A Comparison of the Government's Purchase of Long-Term Care Services for the Low-income Elders in Taipei and New Taipei Cities”，Paper presented at the 日本社會(huì)政策學(xué)會(huì)第127回大會(huì)，Osaka，Japan.

Kuan，Y.Y.＆Chen，C.C.(2013b，March 14-15)， “Does It Matter whether‘Nonprofit’or“For-profit”?A Study of the Taipei City Government's Purchase of Long-Term Care Services for the Low-income Elderly”，Paper presented at the Workshop on Enhancing Government – Civil Society Relations in Great China，Hong Kong.

Pavolini，E. ＆Ranci，C.(2008)，“Restructuring the welfare state:reforming in long-term care in Western European countries”，18(3)，Journal of European Social Policy，pp.246-259.

Powell，W.W. ＆ Steinberg，R.(2006)，The Nonprofit Sector:A Research Handbook，2ndedn.，New Haven:Yale University Press.

Starr(1989)，“The Meaning of Privatization”，in S.Kamerman ＆ A.Kahn(eds.)，Privatization and the Welfare State，Princeton，N.J.:Princeton University Press.