公共財(cái)政支持NPO的新視角:社會(huì)影響力債券介紹與分析

馬玉潔

近年來，隨著國內(nèi)非營利組織 (又稱為社會(huì)組織，本文簡稱NPO)的發(fā)展，對(duì)它的關(guān)注與研究已越來越超出對(duì)組織內(nèi)部的管理，進(jìn)入到社會(huì)組織與公共財(cái)政和政府治理相關(guān)的領(lǐng)域。于是，一些特定的實(shí)踐被提上議事日程，例如“政府委托社會(huì)組織提供服務(wù)”、“政府購買社會(huì)組織的服務(wù)”、“公共財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目”以及“政府出資進(jìn)行公益創(chuàng)投”等。這些說法雖然有所區(qū)別，但核心的關(guān)注點(diǎn)都在于政府應(yīng)以怎樣的方式與NPO進(jìn)行具體合作，各方的專業(yè)性如何體現(xiàn)。

在此背景下，本文將一種國際上新近興起的合作模式——社會(huì)影響力債券引入人們的視野。由于該模式具有其他合作模式所不具有的特殊優(yōu)點(diǎn)，例如，規(guī)避服務(wù)購買的風(fēng)險(xiǎn)，或者以更有效率的方式提供某些公共服務(wù)等，對(duì)它的介紹將具有明顯的政策與學(xué)術(shù)價(jià)值。但目前國內(nèi)對(duì)這方面的研究還比較少，本文希望彌補(bǔ)這一不足。

由于社會(huì)影響力債券的想法與實(shí)踐才剛剛興起，大量NPO對(duì)此進(jìn)行了研究探討，成果體現(xiàn)在它們資助的研究報(bào)告之中，而學(xué)術(shù)研究較少。本文主要通過對(duì)這些研究報(bào)告與學(xué)術(shù)文章的梳理，對(duì)社會(huì)影響力債券的概念、產(chǎn)生背景、運(yùn)作機(jī)制等進(jìn)行介紹。

一 什么是社會(huì)影響力債券?

(一)定義

要介紹社會(huì)影響力債券，必須首先介紹一個(gè)概念“payment by results”(為結(jié)果付費(fèi)，簡稱PbR)。PbR是指政府在向公共服務(wù)提供者付費(fèi)時(shí)，不再依據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入或者產(chǎn)出來支付費(fèi)用，而是根據(jù)其實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果來支付。理論上來講，PbR能夠提高解決社會(huì)問題的效率，鼓勵(lì)更多的社會(huì)創(chuàng)新出現(xiàn)，轉(zhuǎn)嫁政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從私人部門和第三部門卷入更多的力量參與社會(huì)問題的解決 (Fox＆Albertson，2011)。

社會(huì)影響力債券 (social impact bonds，簡稱SIB)是實(shí)現(xiàn)“為結(jié)果付費(fèi)”的一種模式，旨在通過向私人投資者融資以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果。為結(jié)果付費(fèi)和社會(huì)影響力債券將焦點(diǎn)關(guān)注在為社會(huì)效果付酬以及如何以最低的成本實(shí)現(xiàn)這些社會(huì)效果，以此提升解決社會(huì)問題的效率、創(chuàng)新性與影響力 (Fox＆ Albertson，2011)。

SIB結(jié)合了非營利服務(wù)的提供者、商業(yè)投資者和政府，開展早期預(yù)防項(xiàng)目以降低應(yīng)對(duì)危機(jī)和提供社會(huì)安全網(wǎng)所需要的花費(fèi)。只有項(xiàng)目達(dá)到了一定的社會(huì)效果，政府才將費(fèi)用付給投資者，如果沒有達(dá)到，則不需要向投資者付費(fèi)，因此能夠?qū)①Y助社會(huì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到私人部門，并向納稅人負(fù)責(zé) (Social Finance Ltd，2012a)。SIB為社會(huì)項(xiàng)目籌措資金的方式是，中央或者地方政府以合同的形式承諾為某種可測量的社會(huì)結(jié)果付費(fèi)，以此來吸引投資注入，作為NPO開展項(xiàng)目的前期成本。這些新的資金可能來自公共部門，也可能來自私人部門或社會(huì)投資者 (Mulgan et al.，2010)。

因此，從本質(zhì)上來講，社會(huì)影響力債券是政府、NPO與既有或潛在的社會(huì)投資者之間的一種合作伙伴關(guān)系。

需要注意的是，事實(shí)上，“社會(huì)影響力債券”并不是一種“債券”，不要被這個(gè)名字所誤導(dǎo)。債券是一種債務(wù)投資，投資人借錢給債券發(fā)行人，債券發(fā)行人需在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按照協(xié)定的利率向投資人返還本利。通常各市、州政府發(fā)行債券或類似的債務(wù)工具，目的在于為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資。政府發(fā)行的債券要么通過特定的收入來源 (例如發(fā)行債券建立一條收費(fèi)公路，所收的通行費(fèi)用可以用來償還投資人)返還，要么通過政府稅收來償還。

社會(huì)影響力債券并不是一種債券或者債務(wù)工具，而是一種通過一系列合同進(jìn)行管理的多方合作伙伴關(guān)系。事實(shí)上，起初它被命名為“社會(huì)影響力合作伙伴關(guān)系”，而不是“債券”。社會(huì)影響力債券與很多政府通過其年度預(yù)算撥款所介入的多年期合同相類似。當(dāng)政府發(fā)行債券時(shí)，其對(duì)債權(quán)人的回報(bào)是法定的。但是目前還沒有對(duì)社會(huì)影響力債券進(jìn)行立法，所以法律上來講，政府對(duì)社會(huì)影響力債券的投資人進(jìn)行回報(bào)與債券并不一樣 (McKinsey Company，2012)。

(二)SIB的目標(biāo)與潛力

SIB旨在通過籌措資金開展預(yù)防和早期干預(yù)項(xiàng)目，以解決造成某個(gè)具體社會(huì)問題的根本原因。政府、投資者與社會(huì)服務(wù)的提供者，三方合作來實(shí)現(xiàn)這一效果，以期主要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):

第一，通過SIB將政府的公共開支與那些社會(huì)效果良好的項(xiàng)目更直接地聯(lián)系起來。

第二，為社會(huì)中的預(yù)防和早期干預(yù)項(xiàng)目建立一個(gè)可用的資金池。

第三，使多樣化的社會(huì)服務(wù)供給者建立更廣泛的合作。

第四，使那些能夠更為有效地提供社會(huì)服務(wù)的NPO獲得更加穩(wěn)定的收益。

第五，鼓勵(lì)以更嚴(yán)格的方式進(jìn)行績效管理，包括對(duì)結(jié)果的客觀測量，這將有助于通過實(shí)證來判斷哪些做法是有效的 (Social Finance Ltd，2012b)。

SIB結(jié)合了非營利服務(wù)的提供者、商業(yè)投資者和政府，它最好的投資對(duì)象是那些為明確的目標(biāo)人群提供服務(wù)，并在過去實(shí)現(xiàn)了良好社會(huì)效果的NPO。這些NPO開展早期預(yù)防項(xiàng)目，以降低政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)和提供社會(huì)安全網(wǎng)時(shí)所需要的支出。它們所達(dá)到的社會(huì)效果能夠在短期內(nèi)為政府節(jié)省開支，而所節(jié)省下的這部分錢足以覆蓋該項(xiàng)目成本，并給予投資人合理回報(bào) (Social Finance Ltd，2012a)。圖1反映出社會(huì)影響力債券實(shí)施以后，政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，仍將能夠節(jié)省一部分公共支出。

圖1 社會(huì)影響力債券的財(cái)務(wù)模型*

此外，有一些報(bào)告也已經(jīng)證實(shí)了SIB的潛力:在降低納稅人花費(fèi)的情況下提升社會(huì)效果;將執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)從政府轉(zhuǎn)移到投資人身上，這些投資人更能夠估計(jì)出產(chǎn)品價(jià)格并承受它;用長期增長的資本來獎(jiǎng)勵(lì)高績效的非營利組織擴(kuò)大創(chuàng)新 (Social Finance Ltd，2012a)。

二 社會(huì)影響力債券是在什么背景下產(chǎn)生的?

(一)公共財(cái)政面臨的緊張壓力與風(fēng)險(xiǎn)

首先，政府面臨著公共財(cái)政緊張的現(xiàn)狀。例如，在英國，政府面臨公共財(cái)政吃緊的情況非常突出。由于世界金融危機(jī)與上屆政府的遺留問題，在接下來幾年內(nèi)，英國政府都要面臨緊縮的財(cái)政，其財(cái)政赤字已經(jīng)達(dá)到了歷史最高水平。政治家的口頭禪總是“花更少的錢，辦更多的事”，因此，只為結(jié)果付費(fèi)的想法很受當(dāng)前英國政府的歡迎 (Fox＆Albertson，2011)。

其次，雖然政府承認(rèn)一些早期預(yù)防干預(yù)項(xiàng)目能夠帶來一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但是由于政府的公共資金已經(jīng)用于那些解決社會(huì)問題的治理方案，而這些治理方案通常是成本很高的，因此它們常常無法再承受這些早期干預(yù)項(xiàng)目所需的成本。事實(shí)上，即便政府資助了這些預(yù)防項(xiàng)目，還是會(huì)面臨著一種風(fēng)險(xiǎn)，即如果這些項(xiàng)目失敗了，沒有起到預(yù)防社會(huì)問題發(fā)生的效果，那么政府最后仍然要為治理社會(huì)問題付費(fèi)。這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，使得不論哪一屆政府都更傾向于回避在早期干預(yù)項(xiàng)目上進(jìn)行長期的投資。

在這種情況下，SIB應(yīng)運(yùn)而生，它使政府能夠根據(jù)對(duì)未來可節(jié)省公共支出的預(yù)期，將投資這些干預(yù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私人投資者。此外，還為不同部門之間的合作提供了動(dòng)力，將各個(gè)部門節(jié)省下來的公共資金用于償還投資者。

(二)NPO發(fā)育面臨經(jīng)費(fèi)短缺

通常NPO從政府和社會(huì)兩個(gè)渠道籌資，這兩個(gè)渠道都很重要，但是依然無法滿足需要。因此，在社會(huì)領(lǐng)域缺乏充足的測量方法衡量效果時(shí)，如何能夠讓有限的資金花在那些更有效果的項(xiàng)目上是個(gè)難題。結(jié)果導(dǎo)致NPO花了大量的時(shí)間籌集那些短期資金，而限制了它們長期發(fā)展的能力。因此，在美國，NPO面臨著資金短缺，尤其是長期資助短缺的問題，限制了NPO的發(fā)展，使社會(huì)部門碎片化。即便業(yè)績最好的NPO想要擴(kuò)展自己的服務(wù)使更多的人群受益也是非常困難的 (Social Finance Ltd，2012a)。

三 社會(huì)影響力債券在當(dāng)今世界上的發(fā)展

2007年，英國出現(xiàn)社會(huì)影響力債券的構(gòu)思，很多研究機(jī)構(gòu)對(duì)此開展了大量研究。2010年英國實(shí)施了第一個(gè)SIB項(xiàng)目:司法部在Peterborough的監(jiān)獄項(xiàng)目。該項(xiàng)目目的明確，旨在減少刑滿釋放人員的再犯罪率，于是，它在短期徒刑人員獲釋以后，為其提供康復(fù)服務(wù)，以降低其重犯率。截至2013年5月，英國一共有13個(gè)SIB項(xiàng)目，范圍涉及從支持年輕人找工作到幫助大街上無家可歸的流浪漢 (Social Finance Ltd，2012b)。

SIB的精髓在于為成功項(xiàng)目付費(fèi)，在美國直接叫“pay-for-successbond”(為成果付費(fèi))。2011年5月，馬薩諸塞州政府正式開始了這種綜合性的社會(huì)創(chuàng)新融資方法，開始了社會(huì)影響力債券項(xiàng)目，并簽訂了為成功項(xiàng)目付費(fèi)的合同 (Social Finance Ltd，2012a)。日前，紐約和其他地方當(dāng)局開始嘗試在司法和住房問題上引用SIB。奧巴馬政府已經(jīng)拿出一部分資金開展試點(diǎn)工作。例如美國勞動(dòng)部將拿出2000萬，以此司法部將開展一個(gè)名為“second chance”的項(xiàng)目，這方面的經(jīng)費(fèi)雖然低于之前聲稱的1億美元，但仍然會(huì)激勵(lì)各州和各市考慮這種方式。

2011年澳大利亞開始探索SIB，2012年新南威爾士州政府嘗試開展了提高青年家庭寄養(yǎng)服務(wù)與降低重復(fù)犯罪的項(xiàng)目 (Mendell＆Gruet，2012)。

此外，加拿大也在運(yùn)行社會(huì)影響力債券方面進(jìn)行了很多探索。

四 社會(huì)影響力債券如何運(yùn)行?

(一)社會(huì)影響力債券的運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)影響力債券將三大部門中的主體——政府、投資、NPO全部調(diào)動(dòng)起來，共同提升人們的生活質(zhì)量并滿足社區(qū)的需求。其核心功能是，提前開展針對(duì)某些社會(huì)問題的預(yù)防和早期干預(yù)項(xiàng)目，以節(jié)省日后治理社會(huì)問題時(shí)所需的經(jīng)費(fèi)。本·富蘭克林有句名言“預(yù)防勝于治療”，SIB致力于資助那些解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題根源的項(xiàng)目。

1.第一階段:設(shè)立SIB項(xiàng)目

本研究顯示，觀察組肺癌手術(shù)患者滿意水平高于對(duì)照組，組間比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）；觀察組術(shù)后康復(fù)鍛煉依從性、康復(fù)知識(shí)認(rèn)知優(yōu)于對(duì)照組，組間比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）；護(hù)理后，觀察組生活質(zhì)量狀況較對(duì)照組呈現(xiàn)更優(yōu)，而并發(fā)癥發(fā)生率低于對(duì)照組，組間比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）。

這一階段是指中介機(jī)構(gòu)發(fā)起SIB項(xiàng)目，與政府、NPO、投資者訂立合同、籌集資金的過程。設(shè)立一個(gè)SIB項(xiàng)目，最關(guān)鍵的就是在前期尋找并鑒別出一個(gè)具有潛力的項(xiàng)目和執(zhí)行項(xiàng)目的NPO，之后，與政府談判，使政府同意當(dāng)所選擇的NPO提供服務(wù)并能夠達(dá)到預(yù)定的社會(huì)效果指標(biāo)時(shí)，向投資者支付成本與回報(bào)，并以合同的形式確立下來。具體可見表1中第一步至第四步 (Social Finance Ltd，2012a)。

第一，發(fā)起合作意向。

首先，中介機(jī)構(gòu)通過調(diào)研確定政府努力改善的領(lǐng)域，定義所要解決的社會(huì)問題和需要服務(wù)的目標(biāo)群體。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)定義衡量這一問題得以解決的標(biāo)準(zhǔn)，考察評(píng)價(jià)體系。例如，測量基線數(shù)據(jù)或設(shè)立恰當(dāng)?shù)膶?duì)照組，在項(xiàng)目實(shí)施前后進(jìn)行對(duì)比，以便對(duì)社會(huì)效果進(jìn)行衡量。只有當(dāng)社會(huì)效果具有準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，投資者才能據(jù)此做出投資決策。同時(shí)，將這一社會(huì)效果賦予經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以便政府據(jù)此決定回報(bào)率。

其次，中介機(jī)構(gòu)考察解決社會(huì)問題的最佳方式，尋找并鑒別能夠提供良好服務(wù)的NPO。之后，預(yù)估NPO提供這些早期預(yù)防項(xiàng)目能夠在短期內(nèi)為政府節(jié)省多少公共開支，進(jìn)行金融建模。

第二，與政府談判，使其同意在社會(huì)效果實(shí)現(xiàn)時(shí)付費(fèi)，并訂立合同。

第三，建構(gòu)實(shí)現(xiàn)合同的工具。獲得政府合同之后，中介機(jī)構(gòu)開始建構(gòu)投資模型，確定衡量社會(huì)效果的指標(biāo)與評(píng)估策略，確定NPO及其提供的服務(wù)。

第四，中介機(jī)構(gòu)向投資者籌集資金。SIB項(xiàng)目啟動(dòng)后，中介機(jī)構(gòu)開始向NPO撥付資金，同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)還要擔(dān)負(fù)起監(jiān)測項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)和社會(huì)效果指標(biāo)的任務(wù)，并定期向投資者反饋項(xiàng)目進(jìn)展。

表1 設(shè)立SIB項(xiàng)目的流程

2.第二階段:執(zhí)行SIB項(xiàng)目、評(píng)估社會(huì)效果與付費(fèi)

這一階段是指，SIB項(xiàng)目設(shè)立以后，NPO提供公共服務(wù)、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估社會(huì)效果與政府付費(fèi)的過程，即進(jìn)入表1中的第五步，具體運(yùn)作方式可見圖2。

第一步，在中介機(jī)構(gòu)的努力下，私人投資者為項(xiàng)目進(jìn)行長期投資。

第二步，中介機(jī)構(gòu)將資金撥付給NPO，NPO提供服務(wù)。在整個(gè)項(xiàng)目周期里，中介機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)者，此時(shí)可引入咨詢顧問，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、執(zhí)行、管理等方面提供技術(shù)支持，使項(xiàng)目按照正確的方式執(zhí)行，確保能夠達(dá)到預(yù)計(jì)的社會(huì)效果。

第三步，通過實(shí)施有效的預(yù)防項(xiàng)目，NPO實(shí)現(xiàn)了一定的社會(huì)效果，減少了目標(biāo)群體對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)的需要。

第四步，中介機(jī)構(gòu)引入第三方評(píng)估，設(shè)計(jì)項(xiàng)目社會(huì)效果的衡量指標(biāo)，并進(jìn)行獨(dú)立的第三方評(píng)估，根據(jù)合同判斷NPO的服務(wù)是否實(shí)現(xiàn)了約定的社會(huì)效果。如果達(dá)到了約定的社會(huì)效果，政府支付項(xiàng)目成本和一定的投資回報(bào);如果沒有達(dá)到，政府則無須支付任何費(fèi)用。

第五步，若社會(huì)效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，投資者將收到本金和投資回報(bào)。具體的回報(bào)率根據(jù)社會(huì)效果而定:社會(huì)效果越好，回報(bào)率越高 (上限是政府合同中約定的比例)。

圖2 社會(huì)影響力債券的運(yùn)行機(jī)制

3.第三階段:SIB項(xiàng)目結(jié)束以后

理論上來講，在SIB項(xiàng)目結(jié)束以后，政府有兩個(gè)選擇:一是，政府可以直接對(duì)這種項(xiàng)目進(jìn)行資助;二是，這種運(yùn)用了市場規(guī)律的模式使SIB成為為項(xiàng)目籌資的有效方法，因此可以再次執(zhí)行一個(gè)為期5～10年的SIB項(xiàng)目。

(二)社會(huì)影響力債券的利益相關(guān)者

SIB項(xiàng)目的利益相關(guān)者包括NPO、投資者、政府和社區(qū)。

NPO能夠獲得發(fā)展資金以擴(kuò)大業(yè)務(wù)，這種可預(yù)期的穩(wěn)定的捐贈(zèng)收入能夠使NPO無須在募款上花費(fèi)太多時(shí)間，而將更多的時(shí)間和人力聚焦在發(fā)展自己的核心技能上。同時(shí)與其他NPO的協(xié)作增加，它們共同解決某個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，能夠獲得更好的社會(huì)效果(Social Finance Ltd，2012a)。此外，SIB還促使NPO能夠創(chuàng)新探索，開展那些預(yù)計(jì)能夠成功達(dá)到設(shè)定指標(biāo)的項(xiàng)目，即使項(xiàng)目最終沒有達(dá)到預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，依然會(huì)有人為此買單，即投資者 (Kim＆Kang，2012)。

對(duì)投資者來說，這種投資方式將創(chuàng)造社會(huì)效果，并同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)方面，投資者投資SIB項(xiàng)目，與其在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域里的投資沒有太大區(qū)別 (Kim＆Kang，2012)。此外，參與一種新的投資模式，還能夠使其獲得投資組合多元化帶來的收益。

政府通過這種方式能夠更好地向納稅人負(fù)責(zé)，即使在給予投資者一定回報(bào)之后，依然能夠在沒有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，以更少的公共開支增加向公民提供的有效公共服務(wù)。更重要的是，這種方式打破了總是進(jìn)行事后干預(yù)的模式，廣泛的早期預(yù)防項(xiàng)目使弱勢群體、家庭和社區(qū)獲得更多有效的社會(huì)服務(wù)，因而能夠減少社會(huì)問題發(fā)生之后昂貴的治理成本。

(三)核心是中介機(jī)構(gòu)

專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)是SIB成功的關(guān)鍵，它在三個(gè)部門的合作過程中，發(fā)揮著紐帶作用，從設(shè)立SIB項(xiàng)目，到項(xiàng)目執(zhí)行、評(píng)估與付費(fèi)，中介機(jī)構(gòu)都至關(guān)重要。

在第一個(gè)階段，中介機(jī)構(gòu)需要發(fā)起合作意向，與政府和NPO訂立合同，吸引投資資金等。在第二個(gè)階段，即整個(gè)合同執(zhí)行的5～10年里，中介機(jī)構(gòu)在管理復(fù)雜的項(xiàng)目、降低風(fēng)險(xiǎn)、幫助NPO實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)效果上都發(fā)揮著特別重要的作用 (Social Finance Ltd，2012a)。尤其是，中介機(jī)構(gòu)需在其與NPO之間引入咨詢顧問，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、執(zhí)行、管理等方面提供技術(shù)支持，使項(xiàng)目按照正確的方式執(zhí)行，確保能夠達(dá)到預(yù)計(jì)的社會(huì)效果;并在其與政府之間引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目社會(huì)效果的衡量指標(biāo)，進(jìn)行獨(dú)立的第三方評(píng)估。

因此，中介機(jī)構(gòu)是三個(gè)部門合作的核心。

(四)社會(huì)影響力債券的風(fēng)險(xiǎn)分析 (Social Finance Ltd，2012a)

雖然SIB有眾多優(yōu)點(diǎn)，但它并非沒有風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)上政府將公共服務(wù)簽約外包給私人部門或第三部門時(shí)所未涉及的風(fēng)險(xiǎn)，在SIB這種跨部門的綜合性解決方案當(dāng)中可能會(huì)有所涉及，以下列舉一些可能存在風(fēng)險(xiǎn)。

1.干預(yù)模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)

如果中介機(jī)構(gòu)事先未對(duì)干預(yù)模式進(jìn)行仔細(xì)考量，則可能無法產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)成果。前期的調(diào)查應(yīng)當(dāng)包括對(duì)NPO能力、項(xiàng)目所需現(xiàn)金流、項(xiàng)目所提供的解決方案的有效性考察。

2.在項(xiàng)目執(zhí)行過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)參與各方之間溝通不暢、未能及時(shí)收集項(xiàng)目進(jìn)展的相關(guān)數(shù)據(jù)、管理混亂時(shí)都有可能發(fā)生問題。此外，SIB對(duì)NPO的項(xiàng)目管理、項(xiàng)目執(zhí)行和績效測量方面提出了要求，可能會(huì)遇到NPO能力不足的問題。此時(shí)，利益相關(guān)者必須保證即使SIB項(xiàng)目失敗，也不會(huì)對(duì)目標(biāo)受益人造成傷害。

3.中介機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

中介機(jī)構(gòu)從發(fā)起合作意向到最終政府支付費(fèi)用全程參與，它需要籌資、總體協(xié)調(diào)并管理可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。不管經(jīng)費(fèi)不足還是缺乏治理能力，都會(huì)使SIB項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。理想情況下，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有包括金融、政府治理、NPO管理等跨學(xué)科知識(shí)，并與評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家有非常好的合作關(guān)系。如果它不具有這樣的背景，SIB的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很高。

4.政府信用風(fēng)險(xiǎn)

即使在項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期社會(huì)效果之后，政府仍有可能不付費(fèi)。鑒于此，投資者需要與政府訂立明確的合同。即便在這種情況下，政府依然有可能在信用方面出現(xiàn)問題。

理想情況下，對(duì)SIB進(jìn)行還款將不受政府換屆的影響，否則投資者將不愿為5年或5年以上的項(xiàng)目投資。

5.私人投資者面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

SIB意味著公私合作伙伴關(guān)系的一個(gè)新型范例，精髓在于風(fēng)險(xiǎn)私有化，私人投資者承擔(dān)了100%的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，然而成果與收益卻實(shí)現(xiàn)了共享。

6.NPO和政府面臨的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

如果SIB項(xiàng)目失敗了，承擔(dān)服務(wù)的NPO的聲譽(yù)將可能受損，對(duì)其未來籌資可能不利。與此類似，如果政府不能履約償還投資者本利，其信譽(yù)也會(huì)受到影響。

(五)社會(huì)影響力債券的適用范圍

SIB并不適合所有情形，在很多領(lǐng)域，傳統(tǒng)的資助方式仍然占據(jù)主要地位。衡量一個(gè)具體的社會(huì)問題是否適合由SIB的方式來解決有一些重要因素需要考慮，下面列舉三種情形。

第一，有些風(fēng)險(xiǎn)不適合轉(zhuǎn)嫁給服務(wù)提供者，例如，當(dāng)政策法規(guī)規(guī)定了某些公共服務(wù)的提供方式時(shí)，基于結(jié)果付費(fèi)的創(chuàng)新空間就非常小了。

第二，有些項(xiàng)目無法有效地基于產(chǎn)出訂立合同，例如，有些項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效果與其說是項(xiàng)目干預(yù)帶來的，還不如說是由于外界因素偶然導(dǎo)致的。

第三，有些項(xiàng)目適合直接支付費(fèi)用，不適合延遲支付時(shí)間，為了驗(yàn)證項(xiàng)目效果而拖延付款，只會(huì)增加成本 (Social Finance Ltd，2012b)。

五 SIB所面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

有效運(yùn)行社會(huì)影響力債券，對(duì)政府和私人部門有一定的能力和專業(yè)性要求。例如，對(duì)發(fā)起SIB項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)具有與政府合作、社會(huì)融資、鑒別業(yè)績良好的NPO并幫助其順利完成項(xiàng)目等能力;對(duì)政府而言，應(yīng)有能力與合作伙伴訂立基于績效的合同;對(duì)獨(dú)立的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)有專業(yè)能力測量社會(huì)效果，并在社會(huì)效果未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)協(xié)調(diào)可能出現(xiàn)的糾紛 (Liebman，2011)。

SIB所面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，也是為成果付費(fèi)機(jī)制有效發(fā)揮作用時(shí)必須面對(duì)的，即應(yīng)當(dāng)如何對(duì)社會(huì)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)衡量以及如何確定這一社會(huì)效果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。具體來說，則可分為三點(diǎn)。

第一，用什么評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來衡量項(xiàng)目實(shí)施后所發(fā)生的改變。這一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是必要的，且需要具有統(tǒng)計(jì)意義上的顯著性。如果項(xiàng)目所帶來的改變無法用一個(gè)清晰恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)體系來衡量，只能用質(zhì)性描述來呈現(xiàn)，而無法用數(shù)據(jù)表達(dá)，那么投資人就很難確定什么樣的回報(bào)才是合理的。對(duì)政府和評(píng)估者而言，他們希望看到的是確切的變化，而不是一些偶然發(fā)生的改變。

第二，怎樣的實(shí)證證據(jù)能夠呈現(xiàn)出項(xiàng)目的社會(huì)效果。很難提前預(yù)知哪些干預(yù)項(xiàng)目會(huì)達(dá)到預(yù)期效果，這加大了投資者做出投資決策的難度。因此清晰地定義項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果是PbR機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵，之后才能測量并評(píng)價(jià)項(xiàng)目的影響力。

第三，如何確定這一社會(huì)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以給予投資人合理的回報(bào) (Fox＆ Albertson，2011)。

六 經(jīng)典案例:英國Peterborough監(jiān)獄項(xiàng)目(Liebman，2011)

2010年9月，英國一家名為Social Finance(U.K.)的機(jī)構(gòu)發(fā)起了世界上第一個(gè)社會(huì)影響力債券項(xiàng)目—— “彼得堡監(jiān)獄項(xiàng)目”。由于一年以內(nèi)的刑滿釋放人員在離開監(jiān)獄時(shí)身上只有46英鎊，約合450元人民幣，他們沒有住房、工作和家庭的支持，因此，超過60%的人會(huì)在一年內(nèi)再次犯罪。為此，Social Finance(U.K.)向17位投資人籌集了約500萬英鎊，與一些慈善服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約，在彼得堡監(jiān)獄開展一個(gè)綜合性社會(huì)融入項(xiàng)目——在監(jiān)獄里為3000名獄犯提供全方位服務(wù)以幫助他們能夠重新融入社會(huì)，并將這些服務(wù)延續(xù)到他們出獄后的六年當(dāng)中，這種服務(wù)方式被稱作“一站式服務(wù)”。

提供服務(wù)的 NPO包括 St Giles Trust①圣·吉爾斯信托基金，該慈善機(jī)構(gòu)致力于通過支持人們改善自己的生活從而打破弱勢群體與犯罪行為之間的惡性循環(huán)，創(chuàng)造一個(gè)更加安全的社區(qū)。、YMCA②基督教青年會(huì)。、Ormiston Children and Families Trust③奧米斯頓兒童與家庭信托為紀(jì)念Fiona Ormiston Murray而成立，是英格蘭東部一家致力于服務(wù)兒童和青少年的慈善機(jī)構(gòu)，他們?yōu)閬碜匀鮿萑后w、面臨著社會(huì)排斥的兒童和青少年提供服務(wù)。與SOVA④SOVA是英國一家慈善機(jī)構(gòu)，在英格蘭和威爾士地區(qū)開展幫助人們遠(yuǎn)離犯罪的項(xiàng)目長達(dá)35年之久，致力于建設(shè)更加安全和公平的社會(huì)。。它們用自己最核心的技術(shù)為目標(biāo)群體在不同時(shí)期提供服務(wù)，包括就業(yè)培訓(xùn)、家庭支持、臨時(shí)住所、醫(yī)療服務(wù)等。

為這一項(xiàng)目提供資金的投資者包括洛克菲勒基金會(huì)、Barrow Cadbury Charitable Trust①巴羅吉百利慈善信托基金，為社區(qū)中的弱勢和邊緣群體提供服務(wù)。、Esmee Fairbairn Foundation②埃斯米·費(fèi)爾貝恩基金會(huì)，創(chuàng)建于1961年，由伊恩·費(fèi)爾貝恩為紀(jì)念他的妻子埃斯米而建，是目前英國最大型的獨(dú)立資助性基金會(huì)之一，旨在改善英國人民與社區(qū)的生活質(zhì)量。每年基金會(huì)資助額度達(dá)3000萬～3500萬英鎊，領(lǐng)域覆蓋藝術(shù)、教育學(xué)習(xí)、環(huán)境和社會(huì)變革。此外，基金會(huì)還運(yùn)作2600萬英鎊的金融基金，投資那些同時(shí)追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的組織。等。英國司法部以及大樂透基金承諾，如果與對(duì)照組相比，受助者在釋放后的一年內(nèi)再次犯罪并被判刑的數(shù)量下降至少7.5%，則會(huì)給予投資者回報(bào)。當(dāng)然下降的幅度越大，政府將給予投資者的回報(bào)會(huì)越多。如果下降的幅度能夠達(dá)到12.5%，這些投資者的回報(bào)率將高達(dá)13%。衡量這一項(xiàng)目效果的標(biāo)準(zhǔn)是累犯③累犯，是指受過一定的刑罰處罰，刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在法定期限內(nèi)又犯被判處一定的刑罰之罪的罪犯。的數(shù)量，而不是這些刑滿釋放人員是否再次犯罪。因此鼓勵(lì)這些提供服務(wù)的NPO向所有即將從彼得堡監(jiān)獄刑滿釋放的人員提供服務(wù)，包括那些最難搞定的獄犯。

這一項(xiàng)目為期六年，由于從NPO開始提供服務(wù)，到觀察并測量累犯的數(shù)量，再到分析數(shù)據(jù)、確定社會(huì)效果需要一定的時(shí)間，因此投資者將從第四年開始收到回報(bào)，具體回報(bào)多少則與社會(huì)效果相稱，一般在2.5%至13%。

七 小結(jié)

社會(huì)影響力債券的精髓在于依據(jù)項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)。與現(xiàn)存的政府購買服務(wù)的合作方式相比，它具有一種獨(dú)特的優(yōu)勢。首先，在這種合作模式下，政府資助公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)嫁給了其他部門。其次，由于不需要提前預(yù)測，只要對(duì)已有的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，因而，在選擇資助對(duì)象的過程中，會(huì)更加突出對(duì)社會(huì)效果評(píng)估的專業(yè)性，而不是依據(jù)特權(quán)和政治化取向而進(jìn)行的主觀猜測，因而，公正性所面臨的挑戰(zhàn)也會(huì)大大降低。

實(shí)施這一模式的難點(diǎn)在于如何通過專業(yè)化的方法對(duì)公益項(xiàng)目的社會(huì)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。但在這一方面的努力將推動(dòng)整個(gè)社會(huì)對(duì)解決社會(huì)問題有更加深刻認(rèn)識(shí)。這些特點(diǎn)，都促使它成為政府與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)的更有效方式。

Fox，C.，＆Albertson，K.(2011)，“Payment by results and social impact bonds in the criminal justice sector:New challenges for the concept of evidence-based policy?”，11(5)Criminology and criminal justice，pp.395～413.

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