延期或者分期繳納罰款問(wèn)題的探討

崔文俊

(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134)

行政機(jī)關(guān)依法作出罰款的處罰決定以后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的繳納期限屆滿前一次性繳納全部罰款。但是，法律不能強(qiáng)人所難。當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)法按期一次性繳納全部罰款的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款，以免產(chǎn)生執(zhí)行過(guò)于嚴(yán)苛，違反期待可能性原則的問(wèn)題。為此，《行政處罰法》(2009 修正)第五十二條作了規(guī)定，然而，這一規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、原則，若無(wú)具體化的實(shí)施細(xì)則，行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中很難操作執(zhí)行。目前，雖有部分行政機(jī)關(guān)對(duì)前述規(guī)定作了一些細(xì)化，但總體上仍不夠具體、明確。為了使行政機(jī)關(guān)在處理延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)時(shí)有所遵循，有必要對(duì)延期或者分期繳納罰款有關(guān)問(wèn)題予以探討。

一、申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的條件

根據(jù)《行政處罰法》第五十二條的規(guī)定，申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款，以當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款為條件。當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，主要指以下兩種情形:(1)當(dāng)事人依其經(jīng)濟(jì)狀況，無(wú)法按期一次性繳納全部罰款的;(2)當(dāng)事人因天災(zāi)、事變或者其他不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由而遭受重大財(cái)產(chǎn)損失，無(wú)法按期一次性繳納全部罰款的。①參見我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政執(zhí)行法施行細(xì)則》第27 條的規(guī)定。

在理解申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn):第一，判斷當(dāng)事人是否確有經(jīng)濟(jì)困難，不能簡(jiǎn)單地以當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)多少或者收入高低作為標(biāo)準(zhǔn)，而必須就個(gè)案的具體情況進(jìn)行衡量。因?yàn)?，這里所指的“確有經(jīng)濟(jì)困難”，是相對(duì)于當(dāng)事人按期一次性繳納全部罰款的能力而言的。當(dāng)事人雖然財(cái)產(chǎn)不多或者收入不高，但能夠按期一次性繳納全部罰款的，不能認(rèn)為其確有經(jīng)濟(jì)困難。當(dāng)事人雖然財(cái)產(chǎn)較多或者收入較高，但不能按期一次性繳納全部罰款的，也可以依法認(rèn)定其確有經(jīng)濟(jì)困難。第二，判斷當(dāng)事人是否確有經(jīng)濟(jì)困難，不能簡(jiǎn)單地把當(dāng)事人所有的財(cái)產(chǎn)計(jì)入考慮，而必須以當(dāng)事人所有的可供強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為限。［1］438

需要說(shuō)明的是，申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款是法律賦予當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利。因此，當(dāng)事人提出延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對(duì)待。只要當(dāng)事人提出的申請(qǐng)符合法律規(guī)定的條件，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)依法作出準(zhǔn)予延期或者分期繳納罰款的決定。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)要求當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款，必須以放棄申請(qǐng)復(fù)議、訴訟權(quán)利接受處罰作為前提條件①參見《蘇州市國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施＜行政處罰法＞的意見》(蘇州國(guó)稅發(fā)［1996］309 號(hào))。，這實(shí)際上是在法律之外另行為當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款增加限制條件，其合法性、妥當(dāng)性不無(wú)疑問(wèn)。

二、申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的期限

關(guān)于申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的期限，《行政處罰法》本身未作明確規(guī)定。從現(xiàn)有的細(xì)化規(guī)定來(lái)看，多數(shù)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度并不明確，但有一部分行政機(jī)關(guān)明確規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書確定的繳納期限屆滿前提出申請(qǐng)。②參見《旅游行政處罰辦法》(2013 年5 月12 日發(fā)布)第65 條;《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》(2012 年5 月12 日發(fā)布)第50 條;《重慶市環(huán)境行政處罰程序規(guī)定(試行)》(渝環(huán)發(fā)［2011］20 號(hào))第70 條第1 款;《環(huán)境行政處罰辦法》(2010 修訂)第64 條;等等。誠(chéng)如前文所述，行政機(jī)關(guān)依法作出罰款的處罰決定以后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的繳納期限屆滿前繳納全部罰款。與此相適應(yīng)，當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，也應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書確定的繳納期限屆滿以前提出申請(qǐng)。

不過(guò)，當(dāng)事人在行政處罰決定書確定的罰款繳納期限屆滿以后申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，行政機(jī)關(guān)也不能一概禁止。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，當(dāng)事人在行政處罰決定書確定的罰款繳納期限屆滿后仍然未繳納罰款的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人限期履行繳納罰款的義務(wù)。當(dāng)事人收到限期繳納罰款的催告書后，有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。在這種情況下，當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款且有正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法準(zhǔn)許，并不得無(wú)視當(dāng)事人的請(qǐng)求直接作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。這就意味著，當(dāng)事人也可以在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的事先催告繳納期間屆滿以前申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款。

三、延期或者分期繳納罰款的最長(zhǎng)期限

現(xiàn)行法律對(duì)延期或者分期繳納罰款的最長(zhǎng)期限并無(wú)明文規(guī)定，惟如延期或者分期繳納罰款的期限過(guò)長(zhǎng)，不僅會(huì)造成罰款決定執(zhí)行程序的遲延，且無(wú)法防止當(dāng)事人以延期或者分期繳納為名達(dá)到拖延罰款決定執(zhí)行程序的目的。［2］22因此，必須對(duì)延期或者分期繳納罰款的期限予以限制。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定和行政強(qiáng)制法的一般原理，在確定延期或者分期繳納罰款的最長(zhǎng)期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

1.不得逾越行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間，并酌情留出廢止分期后采取強(qiáng)制執(zhí)行措施所需的期間。為督促行政機(jī)關(guān)迅速執(zhí)行，以免當(dāng)事人的義務(wù)陷于永懸不決之狀態(tài)，法律上應(yīng)當(dāng)有行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間的規(guī)定。［3］94行政機(jī)關(guān)或者人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，必須在法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間內(nèi)為之。過(guò)了規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間，行政機(jī)關(guān)或者人民法院不得再予以強(qiáng)制執(zhí)行?；凇缎姓?qiáng)制法》第四條關(guān)于比例原則的規(guī)定以及保障當(dāng)事人權(quán)益的需要，我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行亦應(yīng)有時(shí)效期間的限制。此外，當(dāng)事人經(jīng)批準(zhǔn)延期或者分期繳納罰款以后，在未按期繳納的，行政機(jī)關(guān)可以廢止原來(lái)的批準(zhǔn)決定，在這種情況下，尚未繳納的罰款視同全部到期，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就尚未繳納的罰款，催告當(dāng)事人在一定限期內(nèi)一次全部繳清;經(jīng)催告當(dāng)事人逾期仍未繳納的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行?？紤]到采取強(qiáng)制執(zhí)行措施之前需要踐行催告履行等程序，為免逾越行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間，行政機(jī)關(guān)尚有必要留出廢止原批準(zhǔn)決定后采取強(qiáng)制執(zhí)行措施所需之期間。

2.需要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，不得逾越申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間，并酌情留出向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行所需的期間。在我國(guó)，一般行政機(jī)關(guān)對(duì)罰款決定僅有采取間接強(qiáng)制執(zhí)行措施和在一定情況下在一定范圍內(nèi)采取直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，因此，當(dāng)事人不履行罰款決定的，行政機(jī)關(guān)在依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施而無(wú)效果的情況下，仍然需要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行受到嚴(yán)格的期間限制。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的期限以及行政決定的履行期限屆滿之日起3 個(gè)月內(nèi)。在一般情況下，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的期限要長(zhǎng)于行政決定的履行期限。結(jié)合行政訴訟法的規(guī)定可知，在一般情況下，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限為行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起6 個(gè)月內(nèi)。此外，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人民法院之前，還要踐行催告、聽取當(dāng)事人意見等程序，未免因此延誤申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間，就有必要酌情留出向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行所需的合理期間。

需要說(shuō)明的是，對(duì)當(dāng)事人在行政處罰決定書確定的履行期限屆滿以后，行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的事先催告繳納期間屆滿以前申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，由于行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)效期間或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限在當(dāng)事人提出申請(qǐng)之前已經(jīng)開始起算，行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中確定延期或者分期繳納罰款的最長(zhǎng)期限時(shí)必須從嚴(yán)掌握，以免逾越前述期間或者期限。至于當(dāng)事人在行政處罰決定書確定的履行期限屆滿以前申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，由于此時(shí)行政強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)效期間或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，應(yīng)當(dāng)從批準(zhǔn)后的延期或者最后一個(gè)分期的末日的次日開始起算，行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中確定延期或者分期繳納罰款的最長(zhǎng)期限時(shí)可以靈活掌握，不必顧慮逾越前述期間或者期限的問(wèn)題。

四、行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)分期繳納罰款的期數(shù)

關(guān)于行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)分期繳納罰款的期數(shù)，目前尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定。從一部分行政機(jī)關(guān)所作的規(guī)定和行政實(shí)踐來(lái)看，分期繳納罰款的期數(shù)一般為2至3 期。其實(shí)，這種嚴(yán)格限制分期繳納罰款期數(shù)的作法，很難有效滿足行政處罰執(zhí)行的需要。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政執(zhí)行事件核準(zhǔn)分期繳納之期數(shù)，可以分為分2 至60 期(每一分期為一個(gè)月，必要時(shí)可以短于一個(gè)月);并且執(zhí)行金額(含累計(jì))在新臺(tái)幣1000 萬(wàn)元以上之行政執(zhí)行事件，經(jīng)核準(zhǔn)分60 期繳納，仍無(wú)法繳納完畢的，可以經(jīng)核準(zhǔn)繼續(xù)延長(zhǎng)期數(shù)。比較而言，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的作法要靈活務(wù)實(shí)些，能較好地兼顧當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)和行政執(zhí)行目的的達(dá)成。

一般而言，行政機(jī)關(guān)在確定分期繳納罰款的期數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在分期繳納的最長(zhǎng)期限以內(nèi)，根據(jù)罰款數(shù)額的大小和當(dāng)事人在一定期間內(nèi)可預(yù)期的罰款繳納能力、每一分期的時(shí)間長(zhǎng)短等因素確定。例如，治安違規(guī)罰款處罰的最高金額為5000 元，當(dāng)事人申請(qǐng)分期繳納罰款的，一般可以分為2 至5期;當(dāng)事人確有特殊困難的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)期數(shù)，但延長(zhǎng)的期數(shù)不宜超過(guò)5 期。又如，證券違規(guī)罰款處罰金額相對(duì)較大，且最高金額沒有具體數(shù)額的限制，大體上可以根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)確定分期繳納罰款的期數(shù):罰款金額未滿10 萬(wàn)元的，可以分為2 至5 期;罰款金額在10 萬(wàn)元以上，未滿30 萬(wàn)元的，可以分為2 至10 期;罰款金額在30 萬(wàn)元以上，未滿60 萬(wàn)元的，可以分為2 至20 期;罰款金額在60 萬(wàn)元以上的，可以分為2 至30 期繳納;當(dāng)事人確有特殊困難，按照前述最高期數(shù)標(biāo)準(zhǔn)分期繳納仍然無(wú)法全部繳納完畢的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)期數(shù)，但延長(zhǎng)的期數(shù)不宜超過(guò)30 期。此外，行政機(jī)關(guān)在確定分期繳納罰款的期數(shù)時(shí)，必須對(duì)每一期的時(shí)間長(zhǎng)短和所需繳納的罰款數(shù)額作出妥當(dāng)?shù)陌才?。就每一期的時(shí)間長(zhǎng)短而言，最好能夠固定為1 個(gè)月或者2 個(gè)月，必要時(shí)也可以短于1 個(gè)月。就每一分期應(yīng)當(dāng)繳納的數(shù)額而言，除最后一期以外，最好能夠相等，必要時(shí)也可以先多后少或先少后多。

五、延期或者分期繳納罰款的批準(zhǔn)程序

根據(jù)《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定及其原則和精神，延期或者分期繳納罰款的批準(zhǔn)程序主要有申請(qǐng)、受理、審查、決定四個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)申請(qǐng)

當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，應(yīng)當(dāng)向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)提交延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)書，對(duì)申請(qǐng)的理由作出解釋和說(shuō)明，并附具以下資料:(1)證明其負(fù)有繳納罰款義務(wù)的行政處罰決定書(復(fù)印件);(2)證明其確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的材料;(3)具體、可行的延期或者分期繳納罰款計(jì)劃。延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)書需要采用格式文本的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人提供格式文本。

(二)受理

行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理:(1)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，可以責(zé)令當(dāng)事人限期補(bǔ)正;當(dāng)事人逾期不補(bǔ)正或者補(bǔ)正后仍然不符合要求的，駁回當(dāng)事人提出的申請(qǐng)。(2)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者當(dāng)事人按照要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理當(dāng)事人提出的申請(qǐng)。

(三)審查

行政機(jī)關(guān)在受理當(dāng)事人的延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為沒必要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出書面的答復(fù)決定;認(rèn)為有必要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。為調(diào)查核實(shí)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況，行政機(jī)關(guān)可以通知當(dāng)事人到場(chǎng)報(bào)告其在一定期間內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況、收入及資金運(yùn)用情況或者為其他必要的陳述。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問(wèn)，積極配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，不得拒絕或者阻撓。

(四)決定

行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查以后，認(rèn)為當(dāng)事人的申請(qǐng)符合法律規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款的決定。行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款的，必須對(duì)罰款繳納的具體期限和數(shù)額作出明確要求。具體言之:(1)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)當(dāng)事人延期繳納罰款的，必須在決定書的主文中載明延期后的截止日期和應(yīng)當(dāng)繳納的全部罰款數(shù)額;(2)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)當(dāng)事人分期繳納罰款的，必須在決定書的主文中載明分期后每一期的截止日期和當(dāng)期應(yīng)當(dāng)繳納的罰款數(shù)額。

行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為當(dāng)事人的申請(qǐng)不符合法律規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)依法作出駁回當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款申請(qǐng)的書面決定，并向當(dāng)事人說(shuō)明理由。當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)視為其顯然有能力在行政處罰決定書確定的繳納期限內(nèi)繳納罰款，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)駁回當(dāng)事人的延期或者分期繳納罰款申請(qǐng):(1)故意隱瞞有關(guān)情況或者提交虛假材料的;(2)經(jīng)合法通知，無(wú)正當(dāng)理由而不到場(chǎng)的;(3)在行政機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)其經(jīng)濟(jì)狀況時(shí)，拒絕配合調(diào)查的。

［1］賴來(lái)焜.強(qiáng)制執(zhí)行法總論［M］.臺(tái)北：元照出版有限公司，2007.

［2］張登科.強(qiáng)制執(zhí)行法［M］.臺(tái)北：三民書局有限公司，2012.

［3］蔡震榮.行政執(zhí)行法［M］.臺(tái)北：自版，2008.