建國初期國家管理和治理政策司法化探析

張 溪

(1.南開大學 法學院，天津 300071;2.許昌學院 法政學院，河南 許昌 461000)

1949 年-1954 年的建國初期，是我國歷史上重要的社會轉型期，中國共產黨先后在全國開展土地改革運動、鎮(zhèn)壓反革命運動、三反五反運動、普選運動，改造中國社會結構，向著民主法治的現代社會進發(fā)。囿于建國初期的社會環(huán)境，中國共產黨采取不同的國家管理和治理方式，基本保持了整個國家和社會秩序的穩(wěn)定，政權得到鞏固。

一、建國初期的嚴峻形勢

1949 年10 月1 日中華人民共和國宣布成立，意味著中國共產黨領導的新政權戰(zhàn)勝國民黨領導的舊政權，但建國初期，擺在中國人民面前有很多困難，形勢多變和嚴峻。

軍事上，到臺灣的蔣介石國民政府不甘心失敗，利用自己在大陸統治20 多年時間，建立的政治、軍事、黨團組織等機構的遺留人員，進行頑強的抵抗、破壞。一大批忠實于國民黨的土匪、惡霸、特務、反動黨團骨干分子、反動會道門頭子，相互勾結，形成相當頑固的與新生人民政權對抗的反動勢力。據當時粗略統計，國民黨反動派在潰逃時在大陸遺留和潛伏下來的政治土匪約200 萬，反動黨團骨干分子約60 余萬，各種特務分子約60 萬，總計300 余萬，這是一個相當大的數字。另外，國民黨反動派逃竄到臺灣后，還不斷派間諜、特務潛入大陸進行破壞活動。［1］137經濟上，國共兩黨經過多年的戰(zhàn)爭，生產力遭到破壞，物價上漲，通貨膨脹，投機猖狂，國民經濟處于崩潰的邊緣，擺在新中國面前的是一個千瘡百孔的爛攤子。

面對復雜局勢和困難，中國共產黨信心十足的迎接挑戰(zhàn)，為鞏固新生的人民政權，采取多種治國理政方法。

二、治國利器:指示、規(guī)定、條例

早在新中國成立前的1949 年2 月22 日，中共中央就發(fā)出了《關于廢除國民黨＜六法全書＞和確定解放區(qū)司法原則的指示》，指示的精神是要求在即將成立的新中國，廢除國民黨的《六法全書》，司法工作不能再以舊的的《六法全書》作依據，而應該以制定的新的法律作依據，在新的法律沒有發(fā)布以前，應該以共產黨的政策以及人民政府所已發(fā)布的各種指示、規(guī)定、命令、條例、決議作依據。在適用法律時，司法機關的辦事原則，有綱領、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規(guī)定;無綱領、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從政策，這條原則確立了新中國的司法原則。新中國成立后，在土地改革運動、鎮(zhèn)壓反革命運動、“三反”“五反”運動、全國普選運動中，中共中央發(fā)布許多指示、規(guī)定，頒布眾多條例遵循這一綱領性原則，管理國家。

土地改革運動中，政務院先后發(fā)布《關于處理老解放區(qū)市郊農業(yè)土地問題的指示》、《關于新解放區(qū)土地改革及征收公糧的指示》，批準《河南省土地改革條例》，頒布《土地改革法》、《人民法庭組織通則》、《關于劃分農村階級成分的決定》、《城市郊區(qū)土地改革條例》［2］2等指示、規(guī)定和條例，解決中國農村農民迫切要求的千年未決的土地分配不均問題，“實現耕者有其田”，打擊農村的地主惡霸，主持正義，為農民掙得公平，贏得農民的支持和擁護，使中國共產黨在農民心目中具有崇高的威望，同時，通過土地改革運動，使中國共產黨完善了農村的基層政權建設。

鎮(zhèn)壓反革命運動中，中共中央發(fā)布《關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，政務院和最高人民法院聯合發(fā)布《關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，當運動中出現“寬大無邊”，曲解“鎮(zhèn)壓與寬大”刑事政策時，中共中央又及時發(fā)布《關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，糾正運動中出現的“右”傾問題。1951年2 月21 日政務院公布實施《懲治反革命條例》，作為鎮(zhèn)壓反革命運動中，對反革命分子量刑的法律依據。鎮(zhèn)壓反革命運動，落實了“首惡必辦，脅從者不問，立功者受獎的政策”，肅清了一大批危害人民的土匪、特務、惡霸和其他反革命分子，鞏固人民民主專政的國家政權。

“三反”“五反”運動中，劉青山、張子善的案件影響巨大，是新中國懲貪的特大腐敗案件，影響和意義深遠。［3］107此后中央加大“三反”“五反”運動力度，發(fā)布的指示、規(guī)定和條例分為:1)中共中央發(fā)布，《關于立即抓緊“三反”斗爭的指示》和《關于在“五反”斗爭中及其以后必須達到的八項目的的指示》等14 個指示。2)中央節(jié)約檢查委員會發(fā)布:《關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規(guī)定》和《關于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》，3)政務院公布:《關于“五反”運動中成立人民法庭的規(guī)定》，《關于“三反”運動中成立人民法庭的規(guī)定》，《中華人民共和國懲治貪污條例》。［4］1-7“三反”“五反”運動中，發(fā)布的指示、規(guī)定最多，涉及國家機關的部門多，行業(yè)多，人員多，到1952 年在“三反”“五反”運動中成立人民法庭，頒行《懲治貪污條例》后，“三反”“五反”運動進入高潮，逐步走向法制的軌道。

1953 年全國開始普選，這是新中國成立以來的第一次全國性的普選，是動員和號召全國人民當家作主，行使管理國家和社會權利的重要形式。中共中央成立中央選舉委員會，領導和主持全國的選舉工作。中央選舉委員會發(fā)布《關于基層選舉工作的指示》、《關于選民資格若干問題的解答》、政務院發(fā)布《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，最高人民檢察署發(fā)布《關于在全國及地方各級人民代表大會選舉工作中檢察工作的指示》。［5］2這些指示與《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》協調配套，形成統一完整的選舉法律體系。

三、正能量的釋放:《人民日報》社論

建國初期，中國共產黨領導中國人民進行的土地改革運動、鎮(zhèn)壓反革命運動、“三反”“五反”運動、普選運動中，人民日報的社論作為黨的喉舌，在宣傳黨的路線、方針、政策，走群眾路線方面，發(fā)揮強大的政治功能的作用，是黨執(zhí)政的重要資源，是一面前進的旗幟。它是社會轉型，時代變遷，人民觀念更新的風向標，對社會的健康發(fā)展一直釋放正能量。

土地改革運動中，1950 年6 月28 日，政務院公布實施《土地改革法》后，人民日報刊發(fā)表社論，稱土地改革法頒布是“中國人民對于殘余的封建制度所發(fā)動的一場最猛烈的經濟的政治的戰(zhàn)爭”，“將在實際上結束中國社會的半封建性質”。［6］為配合土地改革，落實土地改革法中人民法庭的有關規(guī)定，政務院1950 年7 月20 日公布實施《人民法庭組織通則》，人民日報發(fā)表社論，要求認真準備與建立人民法庭，指出“人民法庭是人民政府在鞏固當前人民民主專政的革命任務中重要的斗爭武器之一”。它的任務是:“運用司法程序，懲治危害人民與國家利益、陰謀暴亂，破壞社會治安的惡霸、土匪、特務、反革命分子以及反抗土地改革法令的罪犯，鞏固人民民主專政。”［7］一年后，1951 年11 月13 日，人民日報再次發(fā)表社論，總結人民法庭在土地改革中，打擊了在農村中長期危害人民與國家利益的惡霸、土匪、特務等反殘余分子及違抗土地改革法令的其他罪犯，為土地改革掃清了或減少了障礙，為農民撐腰，鼓舞了群眾反封建斗爭的勇氣。通過土地改革運動，教育農民參與并掌握人民民主專政的政權，鞏固了農村的革命秩序，因而它也就創(chuàng)造了人民司法建設的一些新的經驗。［8］

鎮(zhèn)壓反革命運動中，一些城市的領導干部對反革命分子的危害認識不清，對鎮(zhèn)壓反革命的極端重要性認識不足，引起群眾的不滿。針對這種清況，1951 年4 月20 日，人民日報刊發(fā)社論，指出“某些人們以為城市人口集中，大張旗鼓鎮(zhèn)壓反革命會引起震動，因而動搖猶豫縮手縮腳，這是完全錯誤的?，F在事實已經完全證明，在城市根據《懲治反革命條例》，穩(wěn)、準、狠，大張旗鼓地鎮(zhèn)壓反革命分子，人民揚眉吐氣，歡天喜地，反革命分子膽戰(zhàn)心驚，坦白認罪，因而使社會氣象為之一新?！保?］

劉青山、張子善的案件，發(fā)生在財政系統，是國家經濟的關鍵部門和主要領域，手中握有實權，容易出現腐敗，根據案件暴露出的問題，人民日報于1952 年1 月12 日又發(fā)表社論，指出，貪污浪費現象和官僚主義在財政部門的表現，貪污方面，大體上有以下幾種:“造假報告、假單據，騙取國家資財;利用職權，敲詐勒索;包庇走私漏稅;受賄賂，吃“回扣”;侵吞公款公物，據為己有;挪用公款公物，從中牟利等?！薄霸诶速M方面，上級克扣下級，下級欺瞞上級;造假預算、假證件;打埋伏，吃空名;收入以多報少，開支以少報多;藉口改善生活，套取國家資財，大搞“小家務”;挪用事業(yè)費充作機關開支;造假賬，流用科目，虛報冒領等等。”［11］這些行為浪費了國家資財，直接助長了社會不正之風，害黨、害國、害己，對這種腐敗行為，如果不加以徹底肅清和懲辦，它們就要腐蝕我們的黨，腐蝕政府，腐蝕軍隊，就要亡黨、亡國、亡身。

到了1953 年，國家形勢好轉，經過全國人民團結一致的努力，實行普選的人民代表大會制度的條件已經具備，中國共產黨向中國人民政治協商會議建議實行由人民用普選方法產生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級人民代表大會，并在此基礎上接著召開全國人民代表大會，準備制定憲法。1953 年1 月15 日，人民日報發(fā)表《迎接普選，實行人民代表大會制度》的社論，為即將進行的全國普選做宣傳動員工作。新中國的普選，是開天辟地，在中國歷史上是前所未有的，是政治生活中的第一次。社論指出，普選運動是中國人民爭取民主的“憲政運動”，歷經半個世紀漫長歲月的艱苦斗爭，中國人民完全懂得，要實現真正的民主憲政，只有進行人民大革命，推翻帝國主義和國民黨的反動統治。［12］

四、法治保障:特殊的人民法庭

建國初期，我國先后開展了土地改革運動、鎮(zhèn)壓反革命運動、“三反”“五反”運動和普選運動，運動一個接一個。在運動的發(fā)動階段，黨制定許多政策，發(fā)布許多指示、規(guī)定，保證運動的有序進行。在運動的結束階段，黨及時總結不同運動中，政策的實施效果和經驗，將政策創(chuàng)制為法律，使運動走上法制軌道。土地改革運動中，制定《土地改革法》，打擊農村的地主惡霸，穩(wěn)定農村的秩序，保證土地改革的完成。鎮(zhèn)壓反革命運動中，制定《懲治反革命條例》，鎮(zhèn)壓反革命分子的破壞活動，使新中國的政權穩(wěn)定?！叭础薄拔宸础边\動中，制定了《懲治貪污條例》，對黨內貪腐的懲治，保證國家機關的廉潔性。普選運動中，制定《選舉法》，喚起人民的主人公意識，啟蒙了民主思想。而為保證實體法的執(zhí)行，避免在運動中出現亂打、亂殺、亂捕的行為，同時制定《人民法庭組織通則》與之相匹配。依此規(guī)定，在土地改革運動中，成立人民法庭，通過群眾訴苦發(fā)動群眾，開展巡回審理、就地審理和公審大會，專門審理破壞土地改革的地主惡霸案件。在鎮(zhèn)壓反革命運動中，各地人民法院或人民法庭，審理特務、土匪等反革命分子案件。“三反”“五反”運動中，設立人民法庭，審理貪污行賄案件。普選運動中，設立人民法庭，審理破壞選舉的案件。特殊的人民法庭，在運動中，承擔司法程序的正義性和公正性，發(fā)揮著政治職能和司法功能，達到法律為政治服務的目的，鞏固了人民民主專政政權。通過這些法律的實施，實現黨和國家改造社會、治理社會的目標。

建國初期，面臨嚴峻的不利形勢，中國共產黨采取“運動治國”“社論治國”的特有模式，通過人民法庭平臺，沿著法治的軌道，解決建國初期頗為棘手的土地問題、貪腐等問題。黨的十八屆三中全會社會提出，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。2014 年2 月17 日，習近平指出:“一個國家的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的?！倍覈壳暗膰抑卫眢w系，是在建國初期的國家管理和治理的經驗基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生演化的結果，值得借鑒的最大遺產是建國初期的運動中，沒有拋棄人民法庭，始終通過人民法庭解決問題，做到于法有據，堅守法律，樹立了法律的至高無上權威和社會公信力。

［1］林蘊暉，等.凱歌行進的時期［M］.鄭州：河南人民出版社，1996.

［2］中央人民政府法制委員會編.中央人民政府法令匯編(1949 年-1950 年)［M］.北京：法律出版社，1982.

［3］薄一波.若干重大決策與事件的回顧(上)［M］.北京：中共黨史出版社，2008.

［4］建國以來重要文獻選編(第3 冊)［M］.北京：中央文獻出版社，1992.

［5］中央人民政府法制委員會編.中央人民政府法令匯編(1953 年)［M］.北京：法律出版社，1982.

［6］為實現全中國土地改革而斗爭［N］.人民日報，1950-06-30(03).

［7］認真準備與建立人民法庭［N］.人民日報，1950-07-20(01).

［8］做好人民法庭工作［N］.人民日報，1951-11-13(01).

［9］加強在城市中鎮(zhèn)壓反革命的工作［N］.人民日報，1951-04-20(01).

［10］怎樣在財政系統中開展反貪污反浪費反官僚主義運動［N］.人民日報，1952-01-12(01).

［11］迎接普選，實行人民代表大會制度［N］.人民日報，1953-01-15(01).