土地財政存在的問題、弊端及改革建議

趙志浩

（河南省社會科學院，河南鄭州450002）

1978年改革開放以來，土地問題在從計劃經濟到市場經濟的轉型中發(fā)揮著極大的作用，隨著工業(yè)化和城市化進程加快，所需建設用地逐步擴大，1982年憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”集體農地轉為非農建設用地，一律只能通過政府征用，這一政策解決了各地工業(yè)化及城市化過程中的土地問題。但是1994年國家進行了分稅制改革使地方財政分配比例減少，與此同時中央確立的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針，使各級地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設的進程中面臨著發(fā)展資金不足、財政赤字增長問題，2003年國家出臺了國有土地使用權出讓政策，使地方政府找到了解決財力不足問題的辦法，即以賣地收入和土地抵押貸款來彌補不足，這就是土地財政的由來。2008年全球經濟危機以來，中央采取以拉動內需來刺激增長的應對策略，各地機場、公路、地鐵等基礎設施建設和投資增多，支出超過收入，為此，地方政府最大限度地利用土地財政彌補了財政赤字。

一、土地財政的積極作用

土地財政主要包括以下幾個部分：首先，土地出讓金收入構成土地財政中最大的一項收入；其次，地方政府可以通過出讓工業(yè)用地招商引資，帶動地方經濟發(fā)展；三是可以擴張城市規(guī)模，促進建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展，帶動地方稅收收入增加；四是以土地作為抵押獲得銀行貸款；五是獲得土地房產稅費?？梢姡恋刎斦诠I(yè)化、城市化進程中，曾發(fā)揮過積極作用，如地方政府通過經營土地，積聚了大量建設資金，使城市經濟獲得飛速發(fā)展，市民生活水平提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發(fā)展，吸引大量外地農民進城務工。

所以，土地財政對我國經濟社會發(fā)展曾經發(fā)揮過積極作用，特別是推動了地方經濟的發(fā)展，帶動各地房地產及相關稅收、融資投資、城市基礎設施等的建設，促進了土地市場和房地產業(yè)的發(fā)展，利用土地財政進行土地融資，促進了土地流轉，并激活了房地產市場；地方政府承擔著社會養(yǎng)老、保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務職能，分稅制之后帶來的財力不足可以從土地出讓金及相關稅費收益中得到彌補；土地財政還拉動和促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要表現(xiàn)地價征用土地為地方的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了資金支持，轉移了農村勞動力，加快了基礎設施建設，改變了土地用途，提高了土地利用率等。

具體來看，土地財政的積極作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，地方政府承擔著社會保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務職能，土地出讓金及相關稅費收益彌補分稅制之后帶來的地方財力不足，特別是土地出讓收入為地方政府提高財政收入和公共投資的來源，為地方基礎設施建設提供了財力支持，因此土地財政彌補了地方財政支出的不足，解決了地方財政困難；第二，土地抵押成為城市基礎設施和房地產投資的主要融資工具，帶動房地產及相關稅收、融資投資、城市基礎設施等的建設，推動和促進了地方經濟的發(fā)展；第三，加快了城鎮(zhèn)化進程。土地財政拉動和促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要表現(xiàn)在轉移農村勞動力和基礎設施建設，改變了土地用途，提高了土地利用率；第四，拉動了產業(yè)發(fā)展。土地財政促進了土地市場和房地產業(yè)的發(fā)展，利用土地財政進行土地融資，促進了土地流轉，并激活了房地產市場。

因此，不應簡單否定土地財政在城市基礎設施、城鎮(zhèn)化等方面的積極作用，而應把它置入具體的歷史過程中進行考察，具體地分析和看待土地財政發(fā)揮的作用。

二、土地財政的弊端分析

在有些地方，土地財政的收入高于第一財政的收入，受到廣大民眾的非議，給政府形象造成不良影響?！百u地生財”的地方財政機制成為土地違法的重要誘因，這不利于土地資源的高效合理利用。土地財政還與房地產投資過熱、房價居高不下等聯(lián)系在一起，給群眾的生存和發(fā)展造成諸多不利。

第一，土地財政使地方政府收入占GDP比重過高，導致農民收入增長緩慢，抑制了居民消費和社會投資能力。此外，土地財政收入主要用于城市建設，不利于縮小城鄉(xiāng)差距；第二，地方政府投資主要傾向于城市建設，刺激了房地產、建筑行業(yè)，帶動了建材、民用五金等產業(yè)的發(fā)展，導致一些產業(yè)生產能力過剩，不利于產業(yè)結構調整和產業(yè)轉型升級；第三，地方政府利用土地財政自收自支，缺乏規(guī)范監(jiān)督，造成監(jiān)管缺位，滋生腐敗現(xiàn)象，導致資源資金浪費；第四，地方政府擴張出賣現(xiàn)有土地，甚至侵害耕地和農民合法土地權益。所以土地財政不利于保護耕地和農民的合法權益，還造成生態(tài)破壞；第五，土地財政造成地價偏高，連帶地使房地產價格攀升；第六，造成土地開發(fā)商大量瘋狂購置土地、囤積土地，妨害土地的合理利用，產生土地投機、房地產投機等行為，加大了財政風險和金融風險；第七，土地財政還導致與土地相關的種種矛盾問題，主要表現(xiàn)在地方政府與開發(fā)商之間，地方政府與民眾之間。危害土地市場和土地交易，激化地方政府和民眾之間的緊張關系。另外，土地財政還擴大了貧富差距。

土地財政在實際運作過程中之所以產生這些弊端，其主要原因在于政府角色不明確，地方政府直接參與土地的市場經營，又同時作為微觀規(guī)劃管制的制定及實施者，房地產市場的宏觀調控執(zhí)行者，在其中的角色十分不明確，由此造成諸多非議和誤解。政府在征地過程中，征地補償標準隨意性過大，多數(shù)僅按照農民收入進行補償，而非市場價格進行補償，征地補償標準過低。失地農民利益缺乏保障，由此引起了諸多的征地拆遷等社會問題。地方政府為了獲得建設資金和土地，導致征地范圍過寬，農地過度非農化，造成城市建設用地利用粗放，城市化用地效率不高。土地價格的上漲導致房地產價格高漲，投資房產的預期高收益使得其他產業(yè)的資金畸形化地流入不動產業(yè)，阻礙產業(yè)轉型升級，并可能引發(fā)金融風險。

三、現(xiàn)有土地財政存在的主要問題

面對經濟增長、改善民生以及城鎮(zhèn)化建設的需求，地方財政的鋼性支出依舊很大，中國過去十年的城鎮(zhèn)化走的就是一條土地財政的道路，解決新一輪城鎮(zhèn)化建設中的資金和土地問題，都離不開土地財政的支持，那么，在辨證分析其積極作用和弊端的基礎上，了解現(xiàn)有土地財政存在的主要問題是改革土地財政的關鍵環(huán)節(jié)。

第一，土地財政金比重過大。在有些地方，土地財政收入高于第一財政的收入，土地財政使地方政府收入占GDP比重過高，容易導致農民收入增長緩慢，抑制居民消費和社會投資能力；由于規(guī)范、監(jiān)督和監(jiān)管等的缺位，“賣地生財”的地方財政機制成為土地違法的重要誘因，地方政府擴張出賣現(xiàn)有土地，甚至侵害耕地和農民合法土地權益，激化地方政府和民眾之間的矛盾。

第二，土地財政金使用結構不盡合理。地方政府通過土地財政獲得的土地財政金，大多用在了城市基礎設施等的建設上，而較少用在改善百姓生活水平、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險等上，這樣雖刺激了房地產、建筑行業(yè)、建材等產業(yè)的發(fā)展，同時也導致了這些產業(yè)生產能力過剩，不利于產業(yè)結構調整和產業(yè)轉型升級。另外，投資房產的預期高收益使得其他產業(yè)的資金畸形化地流入不動產業(yè)，阻礙產業(yè)轉型升級。

第三，土地財政金的效益未得到最大發(fā)揮。土地財政金的效益發(fā)揮存在的問題主要表現(xiàn)在：對于土地出讓金是否真正用于解決征地補償費用、拆遷安置費等民生問題，還是被截留挪用，缺乏監(jiān)管力度；土地財政金一方面存在閑置狀況，另一方面無法及時撥付到用款單位，難以發(fā)揮資金的使用效益；借助于土地融資所進行的銀行貸款需要支付高昂利息，而對融資后的項目績效難以保證。

第四，土地財政加大財政和金融風險。通過土地財政，地方政府可以獲得很大一部分收入用于地方經濟建設，但是由于市場經濟周期的變動性，一旦出現(xiàn)市場變化、地價下跌、房地產不景氣等情況，就會引發(fā)財政風險。土地財政還造成土地開發(fā)商大量瘋狂購置土地、囤積土地，不利于土地資源的高效合理利用，并引發(fā)土地投機、房地產投機等行為，加大了財政風險和金融風險。

第五，土地財政缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。土地財政靠出讓土地維持地方財政，不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展，同時也不利于地方政府獲得持續(xù)性的財政收入，所以，靠出讓或抵押土地維持地方財政缺乏持續(xù)性。地方政府以土地出讓收入作為抵押取得銀行貸款用于城市建設，只有土地出讓順利且價格較高的情況下，才可能按時以土地出讓金收入來償還貸款，否則就只能以其他方式取得財政收入償還貸款，所以，土地財政具有不穩(wěn)定性的因素，還可能引發(fā)金融風險。此外，土地財政還與房地產投資過熱、房價過高、拆遷補償、生態(tài)環(huán)境破壞等經濟社會問題聯(lián)系在一起。

四、改革規(guī)范現(xiàn)有土地財政的建議

“土地財政”的弊端和危害已被社會普遍公認，其所產生的諸多問題也是有目共睹，當出現(xiàn)問題、矛盾激化時，通常的解決辦法是用行政手段強令禁止違法占地，然而長期有效的辦法還是應該從制度層面入手，改革現(xiàn)有的征地制度。

（一）為土地財政“瘦身”

土地財政包括土地出讓金、出讓工業(yè)用地招商引資、擴張城市規(guī)模增加稅收、以土地作為抵押獲得銀行貸款、土地房產稅費這五個方面，其中土地出讓金的范圍包括土地價款、土地租金、征地補償費和拆遷補償費等，其收入構成土地財政中最大的一項收入，所以應特別注重規(guī)范和監(jiān)管土地出讓金收入管理，控制土地價格和土地租金，逐步形成公開、公平的土地價格市場形成機制。

（二）明確土地出讓金使用方向

由于法律規(guī)定政府征地的目的，主要是為了滿足公共利益的需要，因而需要界定公共利益的范圍和界限，避免以“公共利益”的名義危害民眾利益。土地出讓金使用方向集中在征地和拆遷補償、土地開發(fā)、農民補償、城市建設、土地出讓業(yè)務費、新增建設用地有償使用費等幾個方面，為了防止征地過程中危害農民土地權益和征地權的濫用，應按照征地程序進行，保證公開性和協(xié)商性。為了切實保障被征地農民的合法權益，應提高征地補償費、建立補償費發(fā)放公示制度、增強補償費發(fā)放透明度、改革補償費發(fā)放方式和建立被征地農民社會保障制度。在征地補償方面，應明確補償標準及補償措施，還應根據(jù)土地位置、升值預期、市場物價上漲等情況，對征地進行補償。

（三）監(jiān)管土地財政金的分配和使用機制

關鍵是如何使用和分配土地再增值收益問題，應把土地財政金的收入納入預算管理，收入地方國庫，并在國庫中設立專賬，核算土地收支情況，對出讓金的收入支出情況進行規(guī)范管理。具體的做法是：健全土地儲備資金財務會計核算制度，建立土地出讓收入定期對賬制度，定期核對出讓收入數(shù)額；建立健全土地出讓金審計制度和內部控制制度，出讓金的收支情況應該信息公開，財政部門、國土資源管理部門、銀行機構以及審計機關要建立健全對土地收支情況的監(jiān)督檢查制度，強化對土地出讓收支的監(jiān)督管理。

（四）改革政績考核體系

政績考核應從過去追求單純以實現(xiàn)經濟增長目標為目的，轉向以保障和改善民生和可持續(xù)發(fā)展為目的，注重在資源節(jié)約和環(huán)境保護上下功夫。在具體做法上，發(fā)展改革局、財政局、經濟貿易局、國土規(guī)劃局、建設環(huán)保局通過制定政策，嘗試把改革土地財政與干部政績考核、節(jié)約土地資源、生態(tài)環(huán)境保護掛鉤，形成土地規(guī)劃、工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化良性互動的機制。

（五）建立征收土地稅的改革試點

國家分稅制改革導致地方稅規(guī)模太小，地方財政體制缺乏主體稅種，因此中央應該改革財政預算，把部分財權下放，使地方政府財力和事權相匹配，這樣才能從根本上改變地方政府借地生財?shù)男袨?，在此基礎上為了解決地方財政收入問題、創(chuàng)建可持續(xù)的地方財政模式以及可持續(xù)的土地生財長效機制，還可以試點改革土地出讓金為征收土地稅，給地方財政開辟新的資產增值稅。以土地稅替代土地出讓金不是簡單地否定土地財政在經濟社會發(fā)展中的作用，而是改變一次性征收方式，由稅務部門按一定標準長期、分期、持續(xù)地征收土地稅，使地方政府獲得可持續(xù)的財政收入，同時降低為獲得短期內大量土地收益而擴張土地征占規(guī)模，使土地財政收入結構得到優(yōu)化。

可以在以下三方面嘗試推進土地財政改革的試點工作：一是要強化已有土地稅的征收。強化對耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅等已有土地稅種的征收，并查處偷稅、逃稅、漏稅行為，依法處理；二是要合理設計土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。根據(jù)市場供需調節(jié)土地收益再分配，重點完善征收房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，或增設新的物業(yè)稅種；三是建議將土地收益建立基金賬戶。基金賬戶可分作兩部分使用，一部分供后任政府使用，一部分用于建立耕地保護、復墾、開發(fā)和反哺農業(yè)農村的基金。