試論行政管理中“法治式”思維及方式的轉(zhuǎn)化運用

田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校，貴州清鎮(zhèn)551400）

法治思維相對于人治思維而言，是法律被尊重、權(quán)力受約束，公平正義得以實現(xiàn)的一種意識和理念。法治方式，是基于法治思維所衍生的行為方式，是法治思維在管理活動中的具體體現(xiàn)。法治思維是法治方式的基礎(chǔ)和引領(lǐng)，法治方式的踐行反作用于法治思維的塑造，因此，法治思維與法治方式二者相互依存、相互促進的有機統(tǒng)一關(guān)系，兩者在決策行為的意義上具有同一性。

在當(dāng)前行政管理工作中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員法治意識淡薄，固守權(quán)勢思維，采取人治方式開展管理及服務(wù)活動，因辦事不講程序、拍腦袋決策、想當(dāng)然定調(diào)、靠權(quán)力執(zhí)行等，帶來很多負面影響。亟須將相關(guān)程序法、實體法所涉及的法律精神、法律原則及法律規(guī)則之“法治式”思維及方式轉(zhuǎn)化運用到行政管理的決策、執(zhí)行、溝通等工作中去。

一、程序正當(dāng)之民主集中制思維及方式運用

盧梭曾指出：法律乃是公意的行為。法律要體現(xiàn)人民大眾之公意，行政決策同樣要廣納民意。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在作執(zhí)行部署與安排時，動不動就給工作人員指示“不看過程，只要結(jié)果”。一方面，不看過程，往往使過程變形，甚至違法違規(guī)，這樣得來的結(jié)果是“殺一方救一方”，往往得不償失。比如，為了追求GDP快速增長，不管資源的耗竭、環(huán)境的破壞，最終經(jīng)濟增長了，但環(huán)境破壞了，“發(fā)展為了人民”的初衷并未真正實現(xiàn)。另一方面，正義要以看得見的方式實現(xiàn)，也就是說，正義不僅要實現(xiàn)，而且要讓民眾看見是怎么實現(xiàn)的。否則，即便結(jié)果客觀上是公平正義的，因為民眾沒有看清其實現(xiàn)過程，不知情，也會懷疑結(jié)果的公平正義。

司法審判程序中，不論刑事，還是民事、行政案件，在作出判決、裁定之前，都要按照法定程序進行舉證、質(zhì)證、辯論等庭審活動，只有這樣，才能讓法官更好地甄別法律事實，盡可能地將法律真實還原為客觀真實，防止冤假錯案的發(fā)生。同時，堅持好辯論原則，充分尊重當(dāng)事人的權(quán)利，最終的判決結(jié)果才能讓當(dāng)事人心服口服，減少上訴、上訪等。“邦國雖有良法，要是人們不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治?！彼?，法治的本意也是要通過教育、指引等功能的發(fā)揮，讓更多的人包括違法者信法、服法而不拒法、抗法，節(jié)約司法資源，避免群體性事件發(fā)生，促進社會和諧穩(wěn)定。

在行政管理工作中，同樣需要樹立程序正義決定實體正義的法治思維，采取程序為先的“法治式”思維及方式進行管理。這就需要切實堅持民主集中制原則，在民主基礎(chǔ)上集中，在集中指導(dǎo)下民主。在作出決策之前，采取召開聽證會、座談會、個別談話等方式充分征求意見，傾聽民情、廣納民意、集中民智，最后作出決策。即便預(yù)知大家的意見和領(lǐng)導(dǎo)班子將作出的決定完全一致，也要嚴格按程序作出決策。要按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，做好政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下行使，讓廣大人民群眾當(dāng)好監(jiān)督員。在要求下面完成某項工作、實現(xiàn)某項指標(biāo)任務(wù)時，而不能只要結(jié)果，不看過程，要過程與結(jié)果并重，既要結(jié)果也看過程。

二、證據(jù)確實充分之調(diào)查研究思維及方式運用

毛澤東同志曾說：沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)。習(xí)近平總書記也指出:“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。當(dāng)前一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部主觀主義比較嚴重，一是領(lǐng)導(dǎo)對下屬的認識存在主觀主義或者偏聽偏信的情況。沒有深入了解，未做好溝通交流，僅憑個人好惡、感覺或者其他人的單方評價甚至“讒言”就擅下結(jié)論。二是對處理工作事務(wù)存在主觀主義的情況。不深入調(diào)研，好于聽取匯報，然而匯報的人出于各種原因，或者多是正面的、好的，或者把好的說成壞的，這樣，決策依據(jù)不正確，必然導(dǎo)致決策結(jié)果的錯誤。

在法庭上凡是有證據(jù)證明的事實，應(yīng)視為是存在的；凡是沒有證據(jù)證明的事實，則視為不成立。這是訴訟法學(xué)中“以事實為依據(jù)”的理論及實踐要求，當(dāng)事人、代理人、辯護律師等訴訟參與人要收集證據(jù)并舉證，公安機關(guān)在刑事偵查中要收集、調(diào)取證據(jù)，檢察院在刑事案件審查起訴中要核實審查證據(jù)，法院在庭審中要對證據(jù)進行質(zhì)證，審核認定屬實后采信證據(jù)，最后作出判決。證據(jù)要求客觀真實，刑事訴訟進一步強調(diào)證據(jù)要確實、充分方能作為定案依據(jù)，還明確了疑罪從無、非法證據(jù)排除等規(guī)則，司法解釋進一步明確，采取冷、凍、餓、烤、疲勞等方式獲得的證據(jù)屬非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。這些客觀真實、確實充分定案的證據(jù)都需要訴訟參與人、司法工作人員認真開展“調(diào)查研究”、收集獲取，不能主觀臆斷和猜想。

行政管理工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部要具有調(diào)查研究的工作素養(yǎng)，在作出決策、決定、判定前一定要深入開展調(diào)研，廣收一手材料，親聽一線信息。要做到以下幾點：一要樹立調(diào)查研究的理念，摒棄主觀臆斷等思維模式，沒有調(diào)查研究、沒有核實的依據(jù)不能用。二要在調(diào)查研究過程中做到客觀、全面、真實。一方面，要堅持兼聽才信的原則，不能僅憑單方面言辭作出判斷，要全面聽取各方面意見，有時還要親臨親歷調(diào)研獲取第一手資料后進行信息篩選。另一方面，可以采取“微服私訪”、輕車從簡的方式開展調(diào)查研究，如果前呼后擁下到基層調(diào)研，民眾由于受到官本位思想的影響，可能會說假話，讓調(diào)研者得不到真實信息，這樣基于權(quán)力獲取的信息就相當(dāng)于刑訊逼供所取得的證據(jù)，背離客觀事實，這樣的信息、依據(jù)不能用。

三、剛性約束之制度執(zhí)行思維及方式運用

法治國家、法治社會的建設(shè)，關(guān)鍵就是用制度管人，不以人管人、以權(quán)管人。一些單位不建章立制，或者雖建章立制卻不認真執(zhí)行，不以制度管人、管事，以言代法、以權(quán)代法，憑領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀意愿管人管事，而且朝令夕改，讓下面無所適從。久而久之，領(lǐng)導(dǎo)干部的威信下降，說話沒人信也沒人敢信，導(dǎo)致“懶、慢”等現(xiàn)象越來越嚴重，執(zhí)行力不強，領(lǐng)導(dǎo)干部的威信下降導(dǎo)致政府的公信力下降。

法律是剛性約束，任何單位和個人都不能超越法律規(guī)范。法律具有指引作用，如果不依法行事，就會遭受懲罰。尤其是刑事法律一般不具有溯及力，對違法行為的認定和對違法犯罪分子的懲處，堅持罪行法定原則，法律沒有規(guī)定的不能定罪，不能按照法官的好惡進行裁判，應(yīng)依據(jù)頒布施行的法律及規(guī)則定罪量刑，嚴禁法官造法。

行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善規(guī)章制度，事先約法三章，不宜事后再研究怎么處理，這樣很容易造成以言代法、以權(quán)代法的情況發(fā)生。制度具有相對穩(wěn)定性，“如果沒有充足的理由，就不要修改法律。”制定好制度后，要嚴格執(zhí)行，不能朝令夕改。即便有一些不夠合理的地方，也要先試行后再修改完善。就像法律法規(guī)一樣，現(xiàn)行行為執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)，有什么不合理不合時宜的條款，需要按照程序提請人大等相關(guān)機構(gòu)修訂后再執(zhí)行新的法規(guī)。

四、寬嚴相濟之懲戒適中思維及方式運用

獎罰分明是許多行政管理工作者的致勝法寶，但一些領(lǐng)導(dǎo)更偏愛于運用懲罰措施，對上班早退、遲到等違規(guī)違紀行為規(guī)定了很嚴厲的措施，而且會根據(jù)階段性情況，規(guī)定類似司法嚴打的“酷刑”。結(jié)果往往只是止住了一時，隨著時間推移，職工心態(tài)越來越疲軟，“嚴打”一過，反彈后果更嚴重，達不到制度制定與執(zhí)行的預(yù)期效果，而且往往適得其反。

我國近年貫徹“寬嚴相濟”的刑事政策，就是有寬有嚴、該寬則寬、該嚴則嚴、寬嚴有度、寬嚴相宜。對一些情節(jié)惡劣、社會影響惡劣的刑事犯罪予以嚴厲打擊，但對一些情節(jié)輕微特別是一些過失犯罪的則采取“寬”的政策，運用管制、拘役、社區(qū)矯正等刑罰予以處罰，有的還適用免于起訴、采取刑事和解等措施，以教育改造為主。在對被判處徒刑的罪犯，也通過實行緩刑、假釋、減刑等刑事制度，給罪犯悔過自新、戴罪立功、重新做人提供內(nèi)生動力，為他們改過自新起到了很好的激勵作用。

適中寬和的精神是立法者的精神，行政機關(guān)管理制度的制定也應(yīng)秉承適中寬和的精神。行政機關(guān)為了快速遏制一些違規(guī)違紀行為而制定嚴厲的懲戒措施，職工對嚴厲懲戒措施在思想上逐漸習(xí)慣后，管理者不久便不能不事事都用嚴厲的懲戒措施。比如，有個單位一段時間經(jīng)常發(fā)生職工遲到行為，管理者不探究緣由，武斷制定了遲到一次罰款伍佰元的懲戒措施，且不分情況、不問青紅皂白予以執(zhí)行。姑且不論這一措施的合法性，在這一措施執(zhí)行三個月后，遲到行為嚴重反彈，“交錢了事”讓部分以前從不遲到的職工也開始遲到，個別職工還因抵觸這一制度而故意為之。

因此，行政管理工作不要用極端的方法，對于懲戒措施要寬嚴相濟，要謹慎適用，起到應(yīng)有的警示教育作用即可，不可過之，更不能隨意加碼。

五、法律激勵功能之激勵適度思維及方式運用

制定獎懲激勵制度的目的是調(diào)動干部職工積極性，推動工作開展。但一些單位的激勵制度失之偏頗，要么過于寬，流于形式，雖有形式上按勞分配的獎勵激勵機制，實為吃大鍋飯的“平分條約”，達不到激勵作用。要么過于嚴，要求太高，讓干部職工望而畏之，畏而卻步，同樣達不到激勵作用。

法律除組織管理、懲戒兩大功能外，還有一項極為重要的功能，即獎賞激勵。法律激勵不能僅僅是宏觀倡導(dǎo)、不能過于空洞化，我國的法律法規(guī)涉及激勵的篇章、條文較多，但成體系、設(shè)計科學(xué)、操作性強、激勵效果好的，知識產(chǎn)權(quán)法算是其中之一。1982年以來，我國相繼制定了商標(biāo)法、專利法、著作權(quán)法等一系列知識產(chǎn)權(quán)法，并多次修訂，逐步完善。從這些知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)定的公民知識產(chǎn)權(quán)的申請、權(quán)利保護期限、權(quán)利限制、權(quán)利救濟等規(guī)定可以看出，既有對公民發(fā)揮聰明才智創(chuàng)造智力成果的激勵引導(dǎo)，申請標(biāo)準(zhǔn)不高不低，又有對權(quán)利的限制和約束，避免權(quán)利過度擴張。正是這些豐富、科學(xué)的法律激勵條款，大大激發(fā)了科技知識分子的積極性與創(chuàng)造性，也讓我國的自主知識產(chǎn)權(quán)在國際對外貿(mào)易中的地位和作用上越來越凸顯。此外，刑法規(guī)定，對犯罪分子自首、立功的，可以或應(yīng)當(dāng)從輕、減輕甚至免除處罰的規(guī)定，實質(zhì)也是一種法律激勵制度，通過激勵條款在司法實踐中發(fā)揮了積極正向引導(dǎo)作用。

在管理工作中制定的績效考核等制度要既能體現(xiàn)按勞分配、多勞多得的原則，避免大鍋飯“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象發(fā)生，又要結(jié)合實際研究制定好激勵辦法，定的標(biāo)準(zhǔn)不能太高也不宜過低，要以讓人“跳起來能夠摘到桃子”為宜，不跳伸手就摘到桃子，激勵不夠；跳起來都摘不到桃子，標(biāo)準(zhǔn)太高，會使人產(chǎn)生“干脆不摘了，看你們最后怎么辦！”的破罐子破摔心態(tài)，這樣反而不利于工作的推進，失去了最初制定激勵辦法的初衷。

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