論我國產(chǎn)城互動的體制機制創(chuàng)新

劉立峰+徐昊然

在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的良性互動，是各個城市面臨的共同挑戰(zhàn)。在我國，產(chǎn)城互動之所以存在許多問題，體制機制的缺陷是重要原因。必須大力推進(jìn)體制機制創(chuàng)新，為產(chǎn)城互動發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

一、體制機制的問題

（一）城市等級制促使生產(chǎn)要素向中心城市、城區(qū)過度集中

在現(xiàn)行體制下，大量的、公共的、社會的資源和資金通過行政方式集中到了高等級的城市。我國有4個直轄市、15個副省級城市，這些城市實行計劃單列，享有省級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和立法權(quán)，財稅也不用與省里分成，因而擁有得天獨厚的政策優(yōu)勢。在省級層面，省會城市享有更多的行政資源優(yōu)勢，中心城市的功能仍在強化與集中，而與省會城市地理距離越遠(yuǎn)的地市，發(fā)展條件越差，機會越小，越來越被邊緣化。我國的分稅制只是到省，省以下仍然是包干制和談判制，由于存在嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系，下級官員通常不敢與上級政府在稅收分成和產(chǎn)業(yè)招商上討價還價?？h級城市、小城鎮(zhèn)的稅收地方留成部分大多給了省、市級政府，留給自身的極少。用地指標(biāo)的分配也是如此，土地計劃分配指標(biāo)都是按照傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)方式向下分配的，高等級城市能截留更多的建設(shè)用地指標(biāo)。另外，由于主要官員都集中居住在中心城市和城區(qū)，通常傾向于利用行政手段調(diào)動各類資源滿足他們的利益需要，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能更容易集中于這些地區(qū)。

（二）政績考核的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向使得城市間分工合作難以實現(xiàn)

長期以來，對地方干部政績的評價與考核過分強調(diào)與所轄地方經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績直接掛鉤，而這種業(yè)績又主要通過對投資、產(chǎn)值、招商到位資金及其增長速度進(jìn)行簡單的量化和比較，這樣，必然導(dǎo)致各地經(jīng)濟(jì)增長和招商引資的競爭空前激烈。只要是產(chǎn)值高、利稅多的產(chǎn)業(yè)，只要是大項目、大企業(yè)，各城市均爭先恐后上馬或引進(jìn)，形成“千軍萬馬爭上重化工”的局面。在一個行政區(qū)的內(nèi)部，往往不考慮區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、環(huán)境承載力等方面的差異性，上級政府要搞什么，上下一致都要搞什么。由于資源、資本等生產(chǎn)要素極度短缺，城市間競爭的排他性更加強烈，就連地級市域范圍內(nèi)的各個縣區(qū)之間，都形成了資源和資金的競爭關(guān)系。近年來，地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接也開始受制于行政分割及其政績評價。上海、廣東、浙江等發(fā)達(dá)省市都出臺了優(yōu)惠的政策，鼓勵產(chǎn)業(yè)從發(fā)達(dá)城市向本省市的其他城市轉(zhuǎn)移，而限制這些產(chǎn)業(yè)向省外的轉(zhuǎn)移。這種“肥水不流外人田”的作法，使得不同地區(qū)城市間、大中小城市間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作非常困難，不利于形成城市間優(yōu)勢互補、合作共贏的局面。

（三）中央和地方間財政體制不完善抑制了中小城市的發(fā)展

我國中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任界定不清晰。中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放。分稅制提高了中央財政在財政收入中的比重，留給地方的多是一些增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種。地方各級政府紛紛仿效中央的作法，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。由省到市再到縣，越往基層政府，日子越難過，可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金越短缺。高等級政府的資金多得分不完、用不完，而基層城市政府往往捉襟見肘、囊中羞澀，導(dǎo)致本地公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足、質(zhì)量低下。長期以來，在全國范圍內(nèi)，缺乏一套有效的、均等化的財政轉(zhuǎn)移支付體系來平衡各地的公共服務(wù)水平，政府間縱向財力差距和橫向財力差距不斷拉大，造成了大中小城市間以及東中西部城市間的公共服務(wù)差距迅速擴大，城市對于產(chǎn)業(yè)的吸引力的差距也在迅速擴大。北上廣等大城市集中了全國最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和所有的大企業(yè)，中小城市發(fā)展機會越來越渺茫。

（四）土地財政融資模式推動土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化

我國的土地財政加速了城鎮(zhèn)規(guī)模擴張步伐，造成了土地資源的浪費性開發(fā)。在我國城鎮(zhèn)化過程中，一個突出特點是，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長，而集聚的人口則明顯滯后。按國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，衡量土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)，其合理區(qū)間在1—1.12之間。而2000—2010年，我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍，遠(yuǎn)超過國際標(biāo)準(zhǔn)。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。而根據(jù)國土資源部的測算，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，如果讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來的話，2010年城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達(dá)到59%，即人口城鎮(zhèn)化率與土地容量相比，大概慢了10個百分點。由于地方政府需要不斷增加財政收入來支撐當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)，而財政收入的增加又依賴于土地出讓收益，促使地方政府無節(jié)制地擴張城市用地規(guī)模，卻沒有開成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集，即便是城市已經(jīng)建起來了，但是，缺乏足夠的人氣，形成“空城”或“死城”，導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費。

（五）資源和要素價格人為壓低使得產(chǎn)城升級缺少動力

長期以來，我國生產(chǎn)要素價格不合理，要素成本不能在生產(chǎn)中得到真實反映，對城市及其產(chǎn)業(yè)的粗放發(fā)展造成了負(fù)面的激勵。由于城市政府嚴(yán)格控制建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、定價及其收入分配過程，可以在土地一級市場上獨家壟斷取得廉價建設(shè)用地，導(dǎo)致城市園區(qū)、新區(qū)、開發(fā)區(qū)大量涌現(xiàn)，土地資源被嚴(yán)重浪費；由于能源資源價格被長期壓低，地方政府又提供許多價格上的優(yōu)惠條件，使得企業(yè)可以不斷延續(xù)原有的粗放型、消耗型的發(fā)展方式；由于地方政府的保護(hù)，企業(yè)的環(huán)境成本、社會成本、安全設(shè)備以及社會保障方面的開支都被外部化，使許多本不具備生產(chǎn)條件的投資進(jìn)入了相關(guān)行業(yè)，造成相關(guān)行業(yè)的盲目擴張。總之，在要素價格被人為扭曲的情況下，利用價格杠桿調(diào)節(jié)要素投入方向和利用效率的市場機制被大大弱化，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為此付出高昂的代價，產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展都固化在低端，創(chuàng)新的動力和壓力普遍不足，形成城市間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和功能同構(gòu)。

（六）民主決策機制缺失導(dǎo)致城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展違背規(guī)律

長期以來，我國城市政府的規(guī)劃和項目決策通常只局限于政府部門內(nèi)部甚至少數(shù)幾個政府官員的“暗箱”操作，政府官員常以提高決策效率為名，無視甚至阻礙決策民主進(jìn)程，社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)被嚴(yán)重剝奪，規(guī)劃與項目決策的透明化和公眾參與程度不高。近年來，各地政府都在頻繁修編城市規(guī)劃，城市面積不斷擴張，產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置嚴(yán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。由于地方官員在一個地方任職的時間縮短，規(guī)劃變更的頻率越來越大，規(guī)劃的法律性和嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。在許多地方，規(guī)劃跟著項目走，規(guī)劃被投資商的意愿牽著鼻子走，遇到大的招商引資項目，地方領(lǐng)導(dǎo)就竭盡全力滿足投資者的利益，“官商規(guī)劃”痕跡明顯，公共利益受到侵害。城市政府習(xí)慣于大拆大建，城市建設(shè)貪大求洋。近年來，代表城市靈魂的古舊街區(qū)和建筑大多被拆除，具有民族風(fēng)格和地域特色的城市風(fēng)貌正在迅速消失，代之而來的是千篇一律的高樓大廈，“千城一面”的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

二、體制機制的創(chuàng)新

（一）加快行政體制改革，推動產(chǎn)城互動及其可持續(xù)發(fā)展

只有基層民眾能夠通過“用手投票”的方式?jīng)Q定官員的命運，地方政府的行為才會真正收斂到符合當(dāng)?shù)孛癖娎婧驮竿能壍郎蟻?，才能有利于產(chǎn)業(yè)和城市在良性互動中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

要推進(jìn)地方政府官員的直接選舉，建立較為完善的政治市場，使得政府官員像職業(yè)經(jīng)理一樣，接受市場的挑選和公眾的評價，使當(dāng)?shù)鼐用窨梢酝ㄟ^“用手投票”機制對地方政府官員的行為形成有力的制約，發(fā)揮各級人大在城市規(guī)劃和項目投資中的監(jiān)督與約束作用，不斷提高城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)功能的協(xié)調(diào)性。

完善政績考核機制。淡化GDP考核指標(biāo)，強化民生指標(biāo)及社會和諧發(fā)展指標(biāo)考核，將地方政府官員的晉升與促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口就業(yè)、居民福利和公共服務(wù)水平提高等方面緊密結(jié)合起來，并將居民對就業(yè)和公共服務(wù)的需求偏好納入對官員晉升的考核體系中。

健全規(guī)劃和項目決策體系。不斷擴大社會公眾參與城市規(guī)劃和投資項目決策的力度和深度。逐步實行政府投資項目決策公示和重大規(guī)劃決策聽證制度，讓社會公眾知曉并積極參與規(guī)劃和項目決策過程。試行由當(dāng)?shù)孛癖姽珱Q，將民眾投票結(jié)果作為規(guī)劃和項目取舍重要依據(jù)的制度。

（二）促進(jìn)財政體制改革，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

要大力促進(jìn)城市間公共服務(wù)的均等化，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)公共資源向中小城市，特別是中西部的中小城市流動，走更加均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

促進(jìn)財力與事權(quán)相匹配。適當(dāng)“上移”部分的地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，特別是要將義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的事權(quán)和支出責(zé)任上收中央政府。凡屬中央和省政府承擔(dān)的財政支出，中央和省級財政應(yīng)切實加大財力保障力度，不得轉(zhuǎn)嫁給下級財政。取消欠發(fā)達(dá)地區(qū)中央專項投資的配套資金要求。

建立地方政府的穩(wěn)定財源。財產(chǎn)稅是各國城鎮(zhèn)政府的主要稅種。我國不征收地價稅、不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅，使財產(chǎn)稅的收入作用受到很大的限制。未來要逐步列入征收范圍，同時還要對某些特殊消費行為、超標(biāo)房產(chǎn)、地方名產(chǎn)征收奢侈稅，以進(jìn)一步充實城鎮(zhèn)政府收入。要根據(jù)事權(quán)與財權(quán)匹配的原則，將上述稅種的收入主要留給城鎮(zhèn)政府，以提高其籌資能力。

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，增強中央財政對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域政府公共服務(wù)的財力保障能力。完善資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付制度，加大對資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付力度。探索建立東部對中西部地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，各省級財政也要加強對本省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付。通過財力的均等化推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，從根本上提高中小城市、城鎮(zhèn)的城市功能和產(chǎn)業(yè)承載力。

（三）實現(xiàn)要素價格的市場決定，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城市結(jié)構(gòu)升級

加快推進(jìn)生產(chǎn)要素價格的市場化進(jìn)程，使之能充分反映其在市場上的稀缺程度，形成迫使產(chǎn)業(yè)和城市創(chuàng)新的倒逼機制。

建立價格市場形成機制。按照市場定價、比價合理、監(jiān)管有效的原則，建立促進(jìn)綠色發(fā)展的能源資源價格體系，深化電力、成品油、天然氣、水價和利率市場化改革。探索農(nóng)村集體用地直接入市交易制度。農(nóng)村集體用地可以到城市政府的土地交易中心出讓，土地收益按比例由政府和村股份公司分成，從而推動農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

構(gòu)建綠色稅收體系。擴大資源稅的征稅范圍，逐步將水、土地、草原、森林等重要自然資源納入征稅范圍。開征新的環(huán)境稅種。進(jìn)一步強化主體稅種的低碳環(huán)保功能。在增值稅方面，對“三高”產(chǎn)品實施進(jìn)項稅零抵扣的懲罰性政策；在企業(yè)所得稅方面，對企業(yè)節(jié)能環(huán)保行為給予稅收優(yōu)惠政策。適時開征碳稅，建立低碳稅制。

完善市場準(zhǔn)入機制。重點強化對項目投資的節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)保、安全等的前置管理，從源頭上淘汰落后產(chǎn)能。嚴(yán)格“兩高一資”行業(yè)的市場準(zhǔn)入，控制盲目建設(shè)和產(chǎn)能過剩。建立市場退出機制。降低企業(yè)退出成本，簡便退出程序，豐富退出渠道，為市場主體創(chuàng)造良好的退出環(huán)境。制定產(chǎn)業(yè)援助政策和完善社會保障制度。

（四）完善區(qū)劃管理，拓展中小城市的發(fā)展空間和能力

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其影響力早已突破了原有行政區(qū)劃和建制范圍，需要不斷完善區(qū)劃調(diào)整，為具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)開辟更廣闊的空間。

推動撤縣設(shè)市。近兩年，撤縣設(shè)區(qū)成為區(qū)劃調(diào)整的重要方式。由于撤縣設(shè)區(qū)基本上由行政層級較高的地級市政府主導(dǎo)和決策，撤縣設(shè)區(qū)增加了地級城市的發(fā)展空間，卻削弱了縣級城市的發(fā)展?jié)撃堋Ｒ虼?，未來?yīng)重啟縣改市，特別是遠(yuǎn)離地級以及地級以上城市、人口密度和城鎮(zhèn)化率較高、綜合實力較強的縣，可考慮改為市。

推動撤鎮(zhèn)設(shè)市。由于我國城市特有的等級制，造成中小城市、城鎮(zhèn)處于相對不利地位。對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)可改為建制市，實行鎮(zhèn)改市，從而提高這些城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平，提高人口吸納能力。

逐步改變按照行政等級配置公共資源的管理體制，進(jìn)一步下放財政和土地等管理權(quán)限，改變低層次城市資源被高等級城市被截留的狀況，將更多的公共資源用于支持中小城市、城鎮(zhèn)加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。把適宜在中小城市布局的項目或一些特殊經(jīng)濟(jì)社會活動向中小城市布局，為中小城市創(chuàng)造更多的發(fā)展機會。

（五）構(gòu)建區(qū)域合作治理機制，實現(xiàn)城市間合作共贏發(fā)展

只有不斷推進(jìn)合理的城市間的競爭與合作，促進(jìn)資源與要素的優(yōu)化與整合，才能擺脫生產(chǎn)力的低水平復(fù)制循環(huán)，熨平差距、彌補劣勢。

打破市場分割和壟斷，構(gòu)建各城市產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好競爭合作關(guān)系。引導(dǎo)各地立足自身資源稟賦，發(fā)展具有自身特色和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。核心城市應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)，集中發(fā)展高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而向外圍城市轉(zhuǎn)移有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的一般制造業(yè)，支持外圍城市發(fā)展休閑旅游業(yè)、商貿(mào)物流等專業(yè)化功能。

有效協(xié)調(diào)區(qū)域間利益關(guān)系，通過靈活的稅收、金融和統(tǒng)計政策，對特定領(lǐng)域的投資做出兼顧地區(qū)利益分配的政策調(diào)節(jié)，促進(jìn)城市間資源的整合與優(yōu)化配置。建立利益共享的項目投資合資合作機制，對于可能產(chǎn)生較大收益的區(qū)域性重大投資項目，不受項目所在地的限制，可實行聯(lián)合投資，按投資比例分配收益。

搭建各類合作平臺。加強中央政府對城際關(guān)系的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立城市間緊密聯(lián)系的合作網(wǎng)絡(luò)，共同解決區(qū)域性公共問題。城市政府與企業(yè)、社會組織應(yīng)設(shè)立協(xié)商論壇，針對具有多方利害關(guān)系的議題與事務(wù)展開交流與討論。運用正式或非正式的形式，開展城市間人員交流，促進(jìn)提升合作共識。

（六）創(chuàng)新市場化開發(fā)模式，增強產(chǎn)城互動發(fā)展的新活力

市場化的城市開發(fā)模式，有利于激發(fā)企業(yè)和社會的創(chuàng)新動力和活力，兼顧產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的共同需要，規(guī)避土地財政及政府債務(wù)風(fēng)險。

創(chuàng)新“城市運營商”建設(shè)模式。優(yōu)秀的城市運營商不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的投資者，也是城市產(chǎn)業(yè)的組織者、市政設(shè)施的運營者和化明的推動者。運用這種模式，將土地一級開發(fā)和二級開發(fā)關(guān)聯(lián)起來，使開發(fā)商通過政府的成本返還和土地二級開發(fā)來獲取收益，以填補一級開發(fā)的成本，最終實現(xiàn)盈利。一方面解決了政府資金緊缺的問題，另一方面也提高了效率，節(jié)約了成本。

探索“產(chǎn)城一體化”園區(qū)建設(shè)模式。我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的主要問題是商業(yè)配套、公共服務(wù)設(shè)施、居住社區(qū)等城市綜合功能發(fā)展嚴(yán)重滯后，制約了園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)充分依托園區(qū)融資平臺，多渠道吸引社會資金參與，統(tǒng)籌推進(jìn)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)和生活配套設(shè)施建設(shè)，增強政務(wù)、教育、醫(yī)療、商貿(mào)等服務(wù)功能，改變園區(qū)“無城”現(xiàn)狀，實現(xiàn)大多數(shù)就業(yè)人口居住生活在“城”里的愿望。

推廣“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”建設(shè)模式。首先，依托城市近郊地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地，全面提升產(chǎn)業(yè)實力。之后，圍繞城鎮(zhèn)化改造，采取“組合地產(chǎn)”方式，由產(chǎn)業(yè)基地投資實施村鎮(zhèn)搬遷改造，建設(shè)現(xiàn)代商貿(mào)中心和配套居住區(qū)，實現(xiàn)園區(qū)建設(shè)和城市改造同步實施、協(xié)同推進(jìn)，加速農(nóng)村向城鎮(zhèn)、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的融合互動，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所 東北證券投資銀行部）