國外反恐治理實(shí)踐及其啟示

摘 要：當(dāng)前，恐怖主義襲擊在全球有升級的趨勢，我國社會面臨的反恐壓力也在不斷增大。為此有必要借鑒國外在反恐立法、反恐戰(zhàn)略實(shí)施、反恐協(xié)同機(jī)制與具體手段措施等方面的經(jīng)驗，通過建立國家反恐戰(zhàn)略、健全完善反恐工作體制機(jī)制、推進(jìn)國際合作、加大源頭治理等措施，提高我國的反恐治理能力，有效保障國家安全與社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：國外；恐怖主義；反恐治理；啟示

中圖分類號：D523.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-07-0014-03

作者簡介：李曉南（1981-），女，沈陽人，遼寧省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員，碩士，研究方向：社會管理、城市社會學(xué)。

近年來，恐怖主義的橫行肆虐造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，給世界多國人民帶來傷痛與災(zāi)難，嚴(yán)重影響了民族國家安全和社會穩(wěn)定，與之相應(yīng)，世界各國在反恐領(lǐng)域采取了多種措施并取得一定成效。當(dāng)前，恐怖主義威脅在我國有升級的趨勢，短期之內(nèi)恐難以根除，我國社會面臨的反恐壓力在不斷增大。因此，很有必要借鑒各國的反恐經(jīng)驗，以提高我國的反恐治理能力。

一、國外反恐治理實(shí)踐及基本經(jīng)驗

1.反恐治理的法治化。近年來，面對日益嚴(yán)峻的恐怖主義威脅，世界各國紛紛加強(qiáng)了反恐專門立法工作，通過法律手段加大了打擊恐怖主義的力度。2001年“9·11事件”發(fā)生后，美國國會很快通過了《愛國者法案》，首次明確提出“國內(nèi)恐怖罪”的概念。法案以維護(hù)國家安全的名義，擴(kuò)大了警察和其他安全執(zhí)法部門的權(quán)力，并規(guī)定對恐怖主義進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性支持”的予以定罪，將恐怖主義犯罪提前犯罪化，為處理預(yù)備犯、陰謀犯等做法提供了法律基礎(chǔ)。英國則于2001年通過了《反恐安全法案》，并根據(jù)反恐事態(tài)變化不斷修正、完善相關(guān)立法。2012年，面對網(wǎng)絡(luò)安全威脅快速增長的現(xiàn)實(shí)，英國政府又提出新的立法草案，授予執(zhí)法機(jī)關(guān)和情報、安全部門更大的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)，規(guī)定要求互聯(lián)網(wǎng)、電信相關(guān)企業(yè)要確保通訊信息能夠被保存至少一年以上，并在保護(hù)公民個人隱私的前提下，向安全部門開放用戶通訊對象、時長和頻率等方面數(shù)據(jù)信息。

2.反恐戰(zhàn)略的明確性。作為積極性防御策略的一種體現(xiàn)，許多國家將打擊恐怖主義置于國家戰(zhàn)略的高度，視其為保護(hù)國家安全的重要組成部分，并通過軍事行動直接打擊恐怖組織。“9·11事件”后，布什政府相繼公布了《美國國家安全戰(zhàn)略》和《打擊恐怖主義國家戰(zhàn)略》，開始采取單邊主義和“先發(fā)制人”政策，將打擊恐怖主義上升到“反恐戰(zhàn)爭”的高度。奧巴馬上臺后，根據(jù)美國十年反恐戰(zhàn)爭后國際國內(nèi)形勢的變化，對布什政府原有的擴(kuò)張型戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整與回撤，放棄了主動進(jìn)攻與對抗，實(shí)施更具多邊主義和防御性傾向的反恐戰(zhàn)略。同樣采取“先發(fā)制人”戰(zhàn)略的還有以色列。為了對抗常年不斷的恐怖主義威脅，特別是自殺式襲擊，以色列政府制定和頒布了多部反恐法規(guī)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，建立了完善的反恐體系，倚重軍事力量強(qiáng)力打擊恐怖分子，提高反恐設(shè)備的研發(fā)應(yīng)用水平，大力強(qiáng)化反恐部隊武裝力量，在社會管理中將安防工作落實(shí)到各個細(xì)節(jié)，力求斬斷境外恐怖勢力向國內(nèi)滲透的各種途徑。深受恐怖襲擊危害的俄羅斯也制定了以強(qiáng)硬打擊和多種手段相結(jié)合的反恐國家戰(zhàn)略。除不斷完善反恐機(jī)制體制建設(shè)，對全社會進(jìn)行反恐動員外，還在公安和軍事兩條戰(zhàn)線上強(qiáng)化打擊力度。為了有效預(yù)防恐怖襲擊，俄法律規(guī)定反恐部隊可以在必要時“先發(fā)制人”，在境外主動向恐怖主義發(fā)起進(jìn)攻。英國長期受到北愛爾蘭恐怖主義和伊斯蘭激進(jìn)主義襲擊，英國政府認(rèn)為，在未來較長時間里，對抗來自伊斯蘭恐怖主義的危險是其反恐工作的首要任務(wù)?；谶@種認(rèn)識，英國于2003年提出名為“競爭”的國家反恐戰(zhàn)略，包括應(yīng)對極端分子的預(yù)防策略，打擊恐怖分子及其資助者的追捕策略，維護(hù)境內(nèi)外公眾和國家利益的保護(hù)策略，以及應(yīng)對各類突發(fā)危機(jī)的準(zhǔn)備策略。隨著反恐形勢的改變，英政府先后于2007年、2011年對反恐戰(zhàn)略和具體政策作出調(diào)整、修訂，加強(qiáng)了科技對反恐的支持力度，并特別加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，將網(wǎng)絡(luò)安全視為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

3.反恐機(jī)制的協(xié)同性。面對恐怖主義威脅，許多國家都致力提高國內(nèi)各界各部門反恐協(xié)作能力和危機(jī)應(yīng)對能力，一些政府部門更是因此而改變了職能。在俄羅斯，政府反恐協(xié)同體系由國家和地方兩個層面組成，即由多個部門組成的國家反恐委員會和設(shè)立在各聯(lián)邦主體的反恐行動指揮部，前者負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮全國反恐行動，后者負(fù)責(zé)所轄區(qū)安防工作，打擊恐怖勢力，層次分明、權(quán)責(zé)明確的組織架構(gòu)極大地提高了政府機(jī)構(gòu)的效能。同時，俄羅斯還通過法律文件，確立了政府各部門在全國反恐體系中的職責(zé)，將反恐任務(wù)分解到社會各界，對全社會進(jìn)行責(zé)任明確的反恐動員，使全社會參與協(xié)同反恐行動的能力和危機(jī)應(yīng)對能力有了較大提升。“9·11事件”后，美國政府迅速對政府相關(guān)部門進(jìn)行了調(diào)整，形成了由聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局和反恐部隊三條陣線為主的反恐體系。其中，聯(lián)邦調(diào)查局在“9·11事件”以后以打擊美國境內(nèi)恐怖主義勢力為重要工作目標(biāo)，為此還在全國100個重點(diǎn)城市成立了聯(lián)合反恐特別行動隊，其工作人員包括特工、司法和其他部門政府職員，負(fù)責(zé)情報搜集、偵破、追捕、安保等工作。中央情報局則負(fù)責(zé)境外反恐，已經(jīng)在中東、亞洲等地區(qū)90個國家設(shè)立了秘密情報機(jī)構(gòu)，對恐怖組織實(shí)行境外打擊與摧毀。

4.反恐手段的多重性?？v觀世界各國的反恐發(fā)展演變過程，可以看出，反恐不能單純依賴強(qiáng)硬的軍事手段和社會嚴(yán)打，僅用武裝力量對抗恐怖勢力，不但會消耗龐大的社會資源與財富，效果也不如預(yù)期良好。近年來，很多國家已經(jīng)放棄對“戰(zhàn)爭”手段的過分強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)而重視綜合運(yùn)用多重社會治理方式，力求從根本上治愈這一社會頑疾。比如，美國奧巴馬政府提出要建設(shè)反恐行動的“巧實(shí)力”，以取代布什政府時期的武裝對抗思路。作為本土反恐重點(diǎn)城市，紐約警察局并不完全依賴直接向社會投放大量警力，還注重發(fā)動社會成員通過建設(shè)和睦社區(qū)等方式，參與反恐行動。通過引導(dǎo)促進(jìn)社會不同族群之間增進(jìn)相互交往交流，消減社會隔離，加大信息透明度和基層社會反恐意識等措施，為政府反恐行動提供了有利環(huán)境。在英國，政府在網(wǎng)絡(luò)安全與安防產(chǎn)品開發(fā)等領(lǐng)域加強(qiáng)與企業(yè)界的合作，加大了對溫和派宗教組織的支持與資助，并明確要求包括移民在內(nèi)的社會成員遵循英國價值觀與生活方式。在德國，政府提供資金幫助移民接受職業(yè)培訓(xùn)，提供就業(yè)能力，促進(jìn)不同文化、宗教背景的移民更好地融入當(dāng)?shù)厣睿瑴p少摩擦與對立。在俄羅斯，政府對車臣等地區(qū)提供了大量經(jīng)濟(jì)援助參與地方重建，希望通過多種方式消除恐怖主義滋生的土壤。

二、國外反恐治理經(jīng)驗對我國的啟示

1.構(gòu)建國家反恐戰(zhàn)略。近年來“北京金水橋事件”、“昆明301事件”等惡性暴力恐怖事件的發(fā)生，顯示出恐怖主義已逐漸進(jìn)入我國社會，正在從邊疆向內(nèi)地滲透，其危害與影響在短期內(nèi)還不能根除。而長期處于和平安定環(huán)境下的中國政府和民間社會，對這一威脅還缺乏足夠的警覺與防范，社會的反恐意識還比較薄弱。因此，應(yīng)將反恐治理意識上升到國家安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，首要目標(biāo)是建立清晰的國家反恐戰(zhàn)略。

目前我國面臨的恐怖主義威脅主要來自于民族分裂分子、宗教極端勢力和本土反人類反社會的極端暴力分子。這三股勢力相互利用，制造血腥暴力事件，傷害人民群眾，造成社會混亂，制造民族仇恨，企圖分裂國家，傳播極端思想或?qū)崿F(xiàn)其他政治目的。恐怖行動是策劃嚴(yán)密的、有組織有目的的刑事犯罪。面對恐怖行動，必須堅持提前預(yù)防、迅速反應(yīng)、嚴(yán)厲打擊、毫不姑息的基本方針。

我國反恐面臨的形勢既嚴(yán)峻又復(fù)雜，單純實(shí)施被動防御或只依靠軍事、公安力量進(jìn)行打擊，不但會消耗大量人力物力，還容易放大社會恐慌情緒，恐怕難以達(dá)到最佳效果。根據(jù)國際反恐經(jīng)驗與我國實(shí)際，我們的反恐戰(zhàn)略應(yīng)該是積極防御、主動打擊和深度治理相結(jié)合的主動型戰(zhàn)略：立足本土完善反恐格局，加強(qiáng)社會各個環(huán)節(jié)、層面的安全監(jiān)管，斬斷恐怖組織由境外向境內(nèi)的滲透與蔓延。在積極預(yù)防、強(qiáng)力嚴(yán)打、加大威懾力的同時，加強(qiáng)國際合作，發(fā)動國際輿論，壓縮恐怖勢力的境外生存空間，同時開展非軍事手段，多管齊下，徹底根除恐怖主義威脅。

2.健全國家反恐體系。要形成國家主導(dǎo)、全民參與的反恐格局。近年來在恐怖勢力向內(nèi)地延伸的同時，襲擊對象也由政府公職人員擴(kuò)大到普通民眾，實(shí)施地點(diǎn)由政府機(jī)關(guān)擴(kuò)大到公共場所，已經(jīng)不局限于特定區(qū)域，任何安保可以突破的地方都有被襲擊的可能?？植婪肿拥淖靼甘侄戊`活，作案工具多樣化，常常就地取材，恐怖組織流動性、隱蔽性增強(qiáng)，并吸收平民參與實(shí)施犯罪活動。因此，建立由國家主導(dǎo)、全民參與的反恐工作體系勢在必行。應(yīng)該在全民中樹立反恐意識，明確反恐不僅是政府的責(zé)任，社會各界和公民個人都應(yīng)提升反恐意識，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。除國家主導(dǎo)、政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行的各項行動外，還需要來自民間社會的廣泛支持。政府需要進(jìn)一步開展全民反恐教育提高民眾警覺意識，提升預(yù)防和甄別能力，提高國家的危機(jī)應(yīng)對能力，建立暢通有效的警民合作機(jī)制，依托國家對社會各界的廣泛動員，提高反恐工作效能，不斷壓縮恐怖勢力在我國的活動空間。

3.完善國家反恐機(jī)制。一是加快反恐立法進(jìn)程。2011年全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》作為首個關(guān)于反恐工作的法律文件，標(biāo)志著我國在反恐立法領(lǐng)域有了開創(chuàng)性進(jìn)展。但我國在反恐立法方面仍存在一些制度性缺陷，缺乏整體架構(gòu)。后續(xù)要繼續(xù)建設(shè)依法反恐的長效機(jī)制，加強(qiáng)對反恐立法思路、目標(biāo)和定位的進(jìn)一步探索，以法律框架保障反恐工作順利進(jìn)行；二是加強(qiáng)反恐協(xié)調(diào)機(jī)制。由于現(xiàn)代高科技的發(fā)展，通訊、交通技術(shù)日益發(fā)達(dá)，恐怖組織活動技術(shù)含量增加，手段趨于多樣化，恐怖事件的影響力與波及范圍也隨之?dāng)U展，恐怖分子更容易藏匿、流動、相互聯(lián)絡(luò)。加之我國幅員遼闊，人口眾多，人口密集的大城市有很多，防范恐怖襲擊的難度很大。目前，傳統(tǒng)安全觀念已經(jīng)不適應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)，太空、海洋、金融、能源、信息、科技等新的領(lǐng)域與開拓空間的安全問題都面臨巨大挑戰(zhàn)，單靠地方公安機(jī)關(guān)的打擊力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立全國性反恐機(jī)構(gòu)，從業(yè)務(wù)上橫跨情報、分析、決策、執(zhí)行等多部門多戰(zhàn)線，從縱向上實(shí)現(xiàn)從中央到地方多級覆蓋。同時加大重點(diǎn)城市和地區(qū)的安全監(jiān)控。十八屆三中全會后，我國成立了國家安全委員會，通過全國性反恐協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)各部門各地區(qū)的聯(lián)合行動，整合集中國家安全資源，減少薄弱環(huán)節(jié)，增強(qiáng)打擊力度，為反恐治理提供切實(shí)有力保障；三是加大反恐科技投入，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。目前，互聯(lián)網(wǎng)空間已經(jīng)深入國民生活的諸多方面，成為多種利益訴求的表達(dá)平臺，也成為境內(nèi)外各種勢力加緊滲透爭奪的渠道，互聯(lián)網(wǎng)安全對國家安全的影響越來越大。另一方面，信息技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)社會的發(fā)展，使人們在交通、通訊、娛樂、消費(fèi)購物、網(wǎng)頁瀏覽等方面越來越有跡可循，利用“大數(shù)據(jù)分析”處理這些信息數(shù)據(jù)，可極大地方便和發(fā)展反恐情報搜集、分析、預(yù)警、排查等工作。同時，對于新興領(lǐng)域和拓展空間面臨的安全問題，更需注重反恐工作中的科技應(yīng)用，可聯(lián)合企業(yè)界、學(xué)術(shù)界等建立跨部門的科技反恐支持框架，提升反恐能力。

4.主動加強(qiáng)國際合作。在近年來國際恐怖主義活躍的背景下，我國境內(nèi)的一些恐怖分子受到境外反華勢力或極端宗教勢力的資助，煽動國家分裂與民族對立，制造利用各種矛盾，進(jìn)行有組織的犯罪活動；同時西方一些國家在人權(quán)等問題上長期采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，并對我國實(shí)施遏制、分化、顛覆策略，這些構(gòu)成了我國恐怖主義威脅升級的國際環(huán)境。因此，我國反恐工作不僅需要立足國內(nèi)，更要放眼全球，注重國際合作，改善外部環(huán)境。第一，應(yīng)堅決切斷境外勢力對境內(nèi)恐怖組織的支持渠道。通過加強(qiáng)與各國安全信息數(shù)據(jù)庫的聯(lián)系與資源共享，嚴(yán)把入境人員身份甄別關(guān)；提高海陸空邊境控制與檢查標(biāo)準(zhǔn)，防止危險人員和物質(zhì)進(jìn)入我國境內(nèi)；密切金融監(jiān)管，加大對洗錢等非法行動和可疑金融動向的追蹤，切斷境外勢力對境內(nèi)的資金支持。第二，善用國際輿論。目前恐怖組織的跨國性日益明顯，國內(nèi)恐怖暴力分子與境外存在各種各樣的聯(lián)系。對這些恐怖組織及其背后支持勢力，要掌握證據(jù)，公開聲討，引導(dǎo)國際輿論使其處于不利地位，減少其生存空間和受資助來源，不斷削弱其力量。要開展國際聯(lián)合反恐，制定國際公約嚴(yán)厲打擊對恐怖主義的資助。第三，加強(qiáng)反恐合作，推進(jìn)和諧國際關(guān)系。全球化時代，恐怖分子的跨國行動愈加便捷，恐怖組織的影響不局限于某一地、某一國，反恐行動更需多國合作，越境協(xié)作，聯(lián)合打擊，方能連根拔除不留后患。應(yīng)倡導(dǎo)推行國際反恐合作的共同準(zhǔn)則與新型國家安全觀念，建立全球或區(qū)域性反恐合作機(jī)制，積極參與推進(jìn)國際反恐公約和立法進(jìn)程，加強(qiáng)安全部門的相互交流。還需要通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化、傳媒等領(lǐng)域的合作努力，構(gòu)建和諧友好的國與國關(guān)系，根治恐怖主義。

5.注重源頭治理。面對恐怖主義，政府在采用強(qiáng)硬手段實(shí)施嚴(yán)厲打擊的同時，還需要采取社會、經(jīng)濟(jì)等多種方式綜合治理，推進(jìn)和諧社會建設(shè)，使國民能夠依靠合法途徑改善生活，以徹底清除滋生恐怖主義的社會基礎(chǔ)。第一，擴(kuò)寬政治參與渠道，促進(jìn)社會各階層人民平等有序地參與國家政治生活。加快政府職能的服務(wù)型轉(zhuǎn)向，提高社會管理水平；第二，要繼續(xù)加大反腐力度，通過制度建設(shè)縮小貧富差距，縮減社會階層差距、地區(qū)差距，保障社會公平正義，弱化社會矛盾與沖突；第三，通過教育、經(jīng)濟(jì)等手段提高社會弱勢群體參與經(jīng)濟(jì)活動的能力，消除貧困，實(shí)現(xiàn)人民致富與安居樂業(yè)；第四，通過各種途徑促進(jìn)不同族群間更深入、開放的交流與和睦交往，改進(jìn)媒體宣傳策略，妥善處理民族、宗教問題，堅決不允許任何人打著民族、宗教旗號混淆視聽掩蓋其恐怖主義本質(zhì)，堅決反對非法宗教勢力和國家分裂主義的傳播。在尊重多元文化和多種發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)國家凝聚力和中華民族向心力，強(qiáng)化主流價值觀，實(shí)現(xiàn)全方位的社會融合與社會團(tuán)結(jié)。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】