淺論環(huán)境公眾參與制度

作者簡介：張雯韜，蘭州大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

摘要：環(huán)境保護(hù)是涉及民生和社會的大問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度也越來越高，參與環(huán)境管理的積極性也日益增強(qiáng)。就此本文擬對環(huán)境保護(hù)管理中的公眾參與制度進(jìn)行一些初步的探討。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境權(quán)

中國經(jīng)濟(jì)目前正處于快速發(fā)展時期，但隨之而來的環(huán)境問題也日益凸顯。接連發(fā)生的環(huán)境污染事件，讓公眾想通過更多的渠道參與到環(huán)境保護(hù)中，以維護(hù)自己的權(quán)益。我國在一些法律法規(guī)中初步確定了公眾參與環(huán)境管理的制度，但在實(shí)踐中仍然存在著很多問題亟待解決。

一、 公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的法律困境

最早在環(huán)境立法中對公眾參與作出規(guī)定的是美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》。我國在《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等法律文件中對公眾參與作出了一些規(guī)定。但在這方面的立法還存在不足，主要表現(xiàn)在立法層次偏低，大部分還停留在行政規(guī)章層面，針對性和可操作性不強(qiáng)，以及有關(guān)責(zé)任方面的規(guī)定還不夠清晰等。①

二、 公眾參與制度與環(huán)境信息公開

2014年3月30日在廣東省茂名市市委門前幾十名市民聚集表達(dá)了對PX項(xiàng)目的抵制，后期演變成了打砸車輛、店鋪，破壞公共設(shè)施的暴力行為，直至茂名警方出動后方才得以平息。從事件發(fā)生的始末來看，最主要的原因就是大眾沒有得到來自官方的關(guān)于該項(xiàng)目的環(huán)境信息，多數(shù)都是道聽途說，其中不乏一些是捏造的謠言。政府及相關(guān)部門包括涉事的企業(yè)在環(huán)境信息公開方面的滯后和不到位，導(dǎo)致公眾對環(huán)境信息獲取渠道不暢，嚴(yán)重影響了公眾參與環(huán)境保護(hù)管理。セ肪匙試從肫淥的資源最大的不同之處就在于它是一種公共資源，任何人都應(yīng)該有參與和管理的權(quán)利。在環(huán)境管理中，政府和相關(guān)部門通常都掌握著第一手資料，如果政府對其掌握的信息不及時發(fā)布，那么公眾就會處于一種被動的局面。②信息公開是公眾參與環(huán)境管理的大前提，同時也是為了平衡政府在環(huán)境保護(hù)管理中的權(quán)力。

三、 公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的價值與意義

（一） 公眾參與環(huán)境保護(hù)管理保障環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)ピ諛殼骯賾詮眾參與環(huán)境保護(hù)管理的研究中環(huán)境權(quán)不斷被提及。筆者認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)包括實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利兩個方面。實(shí)體性權(quán)利表現(xiàn)為環(huán)境對每個權(quán)利人的一種滿足，每個權(quán)利主體都可以平等的享受公共環(huán)境資源，并且在其權(quán)利受到侵害時有權(quán)要求停止侵害。程序性權(quán)利是為了保障實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，基本可以包括：環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)管理參與權(quán)、環(huán)境侵害請求救濟(jì)權(quán)等。環(huán)境信息知情權(quán)以保障公眾及時得到相關(guān)的環(huán)境信息。環(huán)境事務(wù)管理參與權(quán)中的參與不僅包括對于具體環(huán)境環(huán)境活動的參與，也包括對環(huán)境計(jì)劃和政策制定的參與。2014年4月22日上午，河北省人大就《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》編制召開首次研討會。據(jù)悉，該《條例》力爭年內(nèi)出臺，屆時將成為全國首部公眾參與環(huán)境保護(hù)綜合性地方法規(guī)。③河北省的這一立法行為可以看做是讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)管理中的一種新舉措。

（二） 公眾參與制度彌補(bǔ)環(huán)境公共權(quán)力有限性的不足ピ謔諧【濟(jì)的大環(huán)境下，政府的調(diào)控作用不容忽視，但這種作用不是萬能的。公眾參與到環(huán)境保護(hù)管理中既可以彌補(bǔ)這種公共權(quán)力的不足，同時也可以適當(dāng)?shù)臏p輕政府的工作壓力。地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中容易一味的追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。還有的像一些環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)的不當(dāng)行政行為和行政不作為的行為。在面對公共權(quán)力濫用的時候缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和懲罰措施等。公眾參與制度很好的彌補(bǔ)了環(huán)境公共權(quán)力有限性的不足。其本質(zhì)在于用權(quán)利制約權(quán)力。在環(huán)境事務(wù)的管理中，必然是要以政府作為管理的核心，但同時為了避免錯誤的發(fā)生、對公眾權(quán)利的侵害，保證良好效果的產(chǎn)生、社會的公平正義，應(yīng)盡可能的保障公眾的參與。為了促進(jìn)社會更好的發(fā)展，政府應(yīng)該盡可能的為公眾參與環(huán)境事務(wù)管理提供便利，同時對公眾參與行為加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。ニ孀盼頤巧緇峋濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對于環(huán)境的索取也越來越多，但環(huán)境資源不是無窮無盡的，如果不提高全民的環(huán)境保護(hù)意識、加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)和治理，那么最后人們也會失去賴以生存的環(huán)境。近幾年來我國的環(huán)境污染事件連續(xù)發(fā)生同時引發(fā)了一系列的社會問題。如果處理不好這些問題，環(huán)境得不到保護(hù)和治理，政府與公眾之間也無法建立良好的關(guān)系。環(huán)境與我們每個人都是息息相關(guān)的，政府不能說了算，公眾也不能漠視不管，這就需要一個良好的平臺，能夠在政府的主導(dǎo)下讓公眾充分的參與到環(huán)境保護(hù)管理中去。從另一方面講，世界上許多發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)在環(huán)境保護(hù)管理中都引入了公眾參與制度，事實(shí)證明讓公眾參與環(huán)境保護(hù)管理取得了良好的效果。因此在我國的環(huán)境保護(hù)管理中提高對公眾參與制度的重視也是順應(yīng)了國際環(huán)保制度發(fā)展的趨勢。プ苤我國目前還處在一個發(fā)展的初級階段，環(huán)境問題多，主客觀條件還不夠完善，立法、司法實(shí)踐方面還存在很多不足。我們應(yīng)將公眾參與制度作為環(huán)境法中的一項(xiàng)基本制度去貫徹實(shí)施，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)全社會共同關(guān)注和管理環(huán)境的和諧局面。

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注解①卓光俊、楊天紅：《環(huán)境公眾參與制度的正當(dāng)性及制度價值分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

②李巧玲：《環(huán)境信息公開制度研究》，載《環(huán)境法系列專題研究》第二輯，科學(xué)出版社2006年版。

③劉嵐：《河北省率先啟動公眾參與環(huán)境保護(hù)立法》，http://yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2014/04/23/013697012.shtml，2014年4月23日。