淺談我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理中存在的問題

作者簡(jiǎn)介：邱曉琪（1990- ） 女，漢族，湖北人，研究生，云南民族大學(xué)管理學(xué)院。

摘要：我國(guó)是世界上第一人口大國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)制度特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步發(fā)展較晚，加之立法滯后、全球金融危機(jī)沖擊、人口老齡化等問題的影響，使得我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨形勢(shì)嚴(yán)峻。養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理體制中存在的問題和漏洞，導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)形勢(shì)不容樂觀，養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理體制改革迫在眉睫。本文以我國(guó)老齡化程度日益加速為背景，采用比較分析和數(shù)據(jù)分析的方法，在分析我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老金管理存在的問題的基礎(chǔ)上，為其改革提供了一些思路和建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)制度；養(yǎng)老保險(xiǎn)金；人口老齡化

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理的理論基礎(chǔ)

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)概念

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)的界定

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目，在符合社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)和一般特征的基礎(chǔ)上，作為專門抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的一種特定制度安排，它還具備了以下幾個(gè)特征：

（1） 全民需求。年老是人類生命周期中不可避免的一個(gè)階段，其不同于工傷、失業(yè)、疾病等不確定事件，衰老是一個(gè)完全確定的、可以預(yù)見的不可逆事件。年老伴隨著勞動(dòng)能力下降、健康問題增多等一系列狀況，老年人的需求供給曲線呈一種上升的趨勢(shì)；核心家庭逐漸成為社會(huì)主流家庭模式，這使得小家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來越重；再加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力、通貨膨脹等不確定經(jīng)濟(jì)因素的干預(yù)，使得養(yǎng)老問題成為人們必須面對(duì)的未來生存狀況。

（2） 長(zhǎng)期性。養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都是年輕時(shí)候參保，待到年老退休時(shí)開始領(lǐng)取，其參保時(shí)間跨度大，受益時(shí)限較長(zhǎng)。例如我國(guó)現(xiàn)法律規(guī)定，男性法定退休年齡為60歲，女職工為50歲，女干部為55歲，按現(xiàn)有政策20歲參加工作起開始參保，我國(guó)現(xiàn)人均壽命72歲來計(jì)算，會(huì)存在50年的時(shí)間跨度?？梢婐B(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)長(zhǎng)期且必須穩(wěn)定可調(diào)控的保障制度。

（3） 管理冗雜。養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理冗雜在于長(zhǎng)期累積性使得制度設(shè)計(jì)與管理上的難度，還由于長(zhǎng)期基金累積而造成的資金保值增值的繁重負(fù)擔(dān)，這些都需要專門部門和專業(yè)人員來操縱維護(hù)。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的界定

當(dāng)今學(xué)術(shù)界普遍將養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度劃分為了繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型。繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度主要是指各種商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而非繳費(fèi)型是通過政府公共財(cái)政統(tǒng)一控制調(diào)撥的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(二) 養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理的相關(guān)概念

1、 養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)模式

（1） 現(xiàn)收現(xiàn)付式。這是德國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的一種以支定收的籌資模式，用正在工作中的一代所繳納的養(yǎng)老金來支付已經(jīng)退休的一代人所享受的養(yǎng)老金。

（2） 完全累積式。這種模式下每代人負(fù)責(zé)各自的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，不強(qiáng)調(diào)代際之間的責(zé)任義務(wù)，參保者都擁有自己的個(gè)人賬戶，在工作年限內(nèi)按月以一定比例從工資中扣繳一定金額納入個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中，在退休之后，每月從該賬戶中按比例發(fā)放養(yǎng)老金。

（3） 部分累積式。這是一種介于現(xiàn)收現(xiàn)付式和完全累積式之間的過渡性籌資模式，它將以支定收和部分比例結(jié)余結(jié)合起來，根據(jù)當(dāng)期和預(yù)期經(jīng)濟(jì)狀況、人口比例等因素靈活調(diào)節(jié)征收費(fèi)率，以確保當(dāng)期養(yǎng)老金支付和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的資金累積。

2、 養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理體制

國(guó)際上依照政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理中發(fā)回的作用不同，可以將管理體制分為公共管理模式、私人管理模式、混合管理模式三類。我國(guó)目前采用的是公共管理模式，即以政府為主導(dǎo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的各種事務(wù)都由政府來負(fù)責(zé)，政府不僅要制定關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的政策措施、規(guī)章制度，還要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理過程進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金賬戶運(yùn)營(yíng)起到關(guān)鍵操作作用。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理中存在的問題及原因分析

（一） 管理制度中存在的問題及分析

1、 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未形成統(tǒng)一的法律條文規(guī)范，立法嚴(yán)重滯后。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)由于歷史原因，“立法先行”在我國(guó)尚處于一個(gè)基本空白狀態(tài)，法律的頒布實(shí)施修訂更多的是去彌補(bǔ)社會(huì)公共實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)的漏洞。再者，由于立法滯后，人民法院和仲裁機(jī)構(gòu)也無法根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定對(duì)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的糾紛進(jìn)行裁決，這一情況基本屬于無法可依的狀態(tài)。

由于現(xiàn)行的有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的條例不具有強(qiáng)制力，只是以決定、通知、部門規(guī)章等形式零散的規(guī)定，使得相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也沒能真正將養(yǎng)老保險(xiǎn)管理重視起來。另外，不同行業(yè)間的從業(yè)人員養(yǎng)老金待遇差別比較大，例如，我國(guó)目前仍采用行政事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金“雙軌制”。

2、 分散的管理體制存在漏洞

我國(guó)養(yǎng)老金賬戶采用統(tǒng)賬結(jié)合的模式，目前統(tǒng)籌賬戶尚處于省級(jí)統(tǒng)籌的階段，而個(gè)人賬戶的管理更為分散，沒有形成一套全面統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。在這種情況下，很容易造成由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的養(yǎng)老金賬戶挪用。同時(shí)，分散管理還會(huì)帶來管理高成本低效率、繁雜的層層審批程序，部門之間的業(yè)務(wù)范圍重疊或交叉漏洞也容易使其互相推卸責(zé)任，降低辦事效率。

3、 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度低覆蓋率并且缺乏公平性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2011年公共養(yǎng)老保障體系僅僅覆蓋到我國(guó)總?cè)藬?shù)的15%，而根據(jù)世界勞工組織的規(guī)定的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)是20%，我國(guó)落后于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)將近5個(gè)百分點(diǎn)，這其中我國(guó)中西部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅僅只有3%。而在已經(jīng)覆蓋到的范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率也是各不相同，例如，行政事業(yè)單位的養(yǎng)老金完全由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出為11109.40億元，其中對(duì)行政事業(yè)單位離退休補(bǔ)貼為2737.75億元，我國(guó)每年用于社會(huì)保障的財(cái)政支出中，約有1/3是用于行政事業(yè)單位離退休補(bǔ)貼；普通企業(yè)職工則是按照個(gè)人扣繳8%，單位最高代繳20%的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，不過，就企業(yè)繳費(fèi)而言，由于尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，各統(tǒng)籌地區(qū)的繳費(fèi)率差別也很大。

（二） 融資環(huán)節(jié)中存在的問題及分析

1、 養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在較大的收支缺口

根據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告 2012》顯示，2010 年有15個(gè)省份收不抵支，缺口達(dá)679億元 ；盡管2011年收不抵支的省份減少到14個(gè)，但收支缺口與2011年相比已達(dá)766.5億元。

造成這種局面的原因主要是：一是我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是在1997年開始正式施行的，在此之前，我國(guó)是按照企業(yè)繳納15%，職工繳納不超過3%的比率進(jìn)行退休費(fèi)的統(tǒng)籌。在轉(zhuǎn)型成為部分累計(jì)式之后，企業(yè)職工每月繳納工資總額的8%并計(jì)入個(gè)人賬戶，用人單位繳納不超過工資總額的20%計(jì)入統(tǒng)籌賬戶，這樣一來，在1997年之前退休的“老人”的個(gè)人賬戶累積為零，他們的養(yǎng)老金支付需要國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，在1997年政策施行之后仍在工作崗位的“中人”才開始有了個(gè)人賬戶，但賬戶累積余額比較不足，也受到轉(zhuǎn)型成本的影響。二是我國(guó)公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出的補(bǔ)貼力度不夠。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年發(fā)布資料顯示，我國(guó)2009年社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出比例為9.97%，2010年比例為10.16%，2011年比例為10.17%，可見社會(huì)保障作為我國(guó)民生問題非常重要的組成部分并沒有得到較為充足的財(cái)政補(bǔ)貼，相應(yīng)地社會(huì)保障對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼就更少了。

2007——2011年我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出比例情況項(xiàng)目合計(jì)20072008200920102011年均遞

增率（%）財(cái)政總支出

（億元）38779589497813562592667629993898741610924779217社會(huì)保障支出

（億元）40098155447166804297606689130621110940195社保占財(cái)政

支出比重（%）103410941087997101610172、 養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資渠道窄、收益率低

有數(shù)據(jù)顯示，2000年到2008年間，我國(guó)CPI年均增幅為22%，而養(yǎng)老金年均收益率不足2%，這說明我國(guó)養(yǎng)老金處于貶值狀態(tài)，這是由于我國(guó)養(yǎng)老金在金融市場(chǎng)的投資方式被嚴(yán)格限制。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金主要是以存入銀行獲取利息和購(gòu)買國(guó)債券的形式進(jìn)行保值增值，而單憑這兩種保守渠道所獲得的收益已不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)然的貨幣購(gòu)買力。

3、 現(xiàn)行退休機(jī)制不能滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

在新中國(guó)建立之初，我國(guó)退休制度中就規(guī)定了：男子年滿60周歲，女子年滿50周歲，女干部年滿55周歲即達(dá)到法定退休年齡，并且這一退休制度沿用至今，但是不得不提出的是，50年代的中國(guó)人均壽命不足40歲，而到2010年我國(guó)平均人口壽命已超過70歲，現(xiàn)存的法定退休年齡已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)人口年齡層結(jié)構(gòu)變化，長(zhǎng)期的“低齡養(yǎng)老”給我國(guó)帶來了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理的對(duì)策與建議

（一） 完善養(yǎng)老金管理相關(guān)的法律法規(guī)

首先，必須要建立嚴(yán)格的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)制，這個(gè)包括補(bǔ)充完善相關(guān)的養(yǎng)老金管理法律法規(guī)，以及建立對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老基金監(jiān)管部門，從而形成一套養(yǎng)老金監(jiān)管體系。其次，在法律層面上明確養(yǎng)老金的征繳主體，使養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收有法可依。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)金必須做到?？顚Ｓ?，以往有些省市為了部門利益、個(gè)人利益私自挪用養(yǎng)老金為他用，嚴(yán)重侵害了參保人的利益。同時(shí)，由于公民對(duì)養(yǎng)老金的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致監(jiān)督意識(shí)淡薄。最后，必須堅(jiān)決徹底地杜絕冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象，建立完善的養(yǎng)老金領(lǐng)取和支付程序，加強(qiáng)立法和對(duì)冒領(lǐng)這種違法行為的處罰力度。

（二） 優(yōu)化養(yǎng)老金管理模式

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金管理是分散的，統(tǒng)籌賬戶層次尚且達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)對(duì)于個(gè)人賬戶存入支取明細(xì)沒有一個(gè)確切的說明，個(gè)人賬戶在市級(jí)之間也未能進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)查詢，而統(tǒng)籌賬戶也是由省財(cái)政廳、省人力資源與社會(huì)保障廳管理。我國(guó)應(yīng)提高養(yǎng)老金管理層次，優(yōu)化管理程序，設(shè)置專門的基金管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策制定以及基金的使用、發(fā)放。同時(shí)，盡快建立全省乃至全國(guó)個(gè)人賬戶聯(lián)網(wǎng)跟蹤查詢系統(tǒng)，梳理養(yǎng)老金賬戶明細(xì)賬單，使每一筆養(yǎng)老金都有賬可尋，真正做到賬賬相符、賬實(shí)相符。

（三） 提高財(cái)政補(bǔ)貼以彌補(bǔ)資金缺口、承擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年財(cái)政收入的增幅在20%以上，而對(duì)社保資金的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，對(duì)于養(yǎng)老金缺口的問題，也未能及時(shí)有效地進(jìn)行財(cái)政彌補(bǔ)。我國(guó)可以考慮使用強(qiáng)大的外匯儲(chǔ)備來彌補(bǔ)部分養(yǎng)老金缺口。

（四） 制定合理規(guī)范的漸進(jìn)式延遲退休方案

我國(guó)當(dāng)前退休年齡已經(jīng)完全不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，同時(shí)也為我國(guó)財(cái)政增添了巨大負(fù)擔(dān)。推行延遲退休方案，要注意權(quán)衡勞資需求市場(chǎng)與養(yǎng)老金收繳之間的關(guān)系，建議依照不同行業(yè)、不同工作環(huán)境制定不同的延遲方案，并且在職人員在即將到達(dá)最低退休年齡時(shí)可根據(jù)自身的身體素質(zhì)申請(qǐng)延遲退休。

（五）進(jìn)一步放寬養(yǎng)老保險(xiǎn)金在金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入資格，促進(jìn)投資渠道多元化

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的投資渠道過于單一保守，難以抵抗全球金融危機(jī)對(duì)貨幣市場(chǎng)所帶來的沖擊。通過對(duì)新加坡模式、香港模式、智利模式的研究比對(duì)，我國(guó)可以以國(guó)家負(fù)責(zé)“朝陽(yáng)項(xiàng)目”為投資主體逐步放寬養(yǎng)老金在金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入。同時(shí)，進(jìn)一步完善金融市場(chǎng)，建立多層次的資本市場(chǎng)，發(fā)展一些針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資的金融理財(cái)產(chǎn)品。再者，我國(guó)可以適當(dāng)將一部分養(yǎng)老基金委托給有實(shí)力的專業(yè)金融理財(cái)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本運(yùn)作，對(duì)資金進(jìn)行保值增值。

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