涉訴信訪群體性事件預(yù)防機制研究

作者簡介：婁明悅（1992—），女，內(nèi)蒙古赤峰人，現(xiàn)為湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院憲法與行政法學(xué)研究生。

摘要：涉訴信訪群體性事件的根本屬性是在弱勢群體維權(quán)，是中國社會轉(zhuǎn)型期救濟制度失靈所引發(fā)的相對剝奪感、嵌入型司法導(dǎo)致的維權(quán)心理異化以及當(dāng)前司法信訪化所發(fā)酵而成的深層次矛盾產(chǎn)物，對于法律權(quán)威、政府管理和社會秩序都會造成一定的沖擊，為了較好的從根本上預(yù)防涉訴信訪群體性事件的發(fā)生，將“亡羊補牢”式的處置機制引向“防患未然”的控制模式，研究涉訴信訪群體性事件的預(yù)防機制是很有必要的。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；群體性事件；預(yù)防機制

一、涉訴信訪群體性事件的原因分析

涉訴①信訪群體性事件發(fā)生具有特定的條件，對于這些條件的探究和分析是我們構(gòu)建涉訴信訪群體性事件預(yù)防機制的的重要邏輯起點。根據(jù)發(fā)達國家對群體性事件作出的有益探索，透過斯梅爾塞的“價值累加理論”，結(jié)合我國涉訴信訪發(fā)生的原因，②對于我國涉訴信訪群體性事件發(fā)生原因可以做出如下歸納：

（一）社會轉(zhuǎn)型期行政救濟制度失靈致使群眾產(chǎn)生的相對剝奪感③

根據(jù)斯梅爾塞的“價值累加理論”——“結(jié)構(gòu)性誘因是指特定的社會結(jié)構(gòu)是造成特定的群體性事件的溫床，這是群體行為的基礎(chǔ)性社會背景?！倍嬖V信訪群體性事件實際上是社會發(fā)展變革過程中信訪制度與司法制度深層次矛盾的集中體現(xiàn)和爆發(fā)。隨著中國社會轉(zhuǎn)型斷裂時期的到來，在主體利益多元化的大環(huán)境之下，行政權(quán)作為一種極具張力的公權(quán)力很容易被濫用，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的諸如土地征收、城市拆遷、暴力執(zhí)法等問題上。群眾尋求信訪作為救濟途徑，本身也是因為對司法的不信任，同時意味著民眾對信訪產(chǎn)生了過高的期待，將信訪視為維權(quán)的“最后一根稻草”，一旦這根稻草未能滿足民眾所期待的救濟效果，相對剝奪感便產(chǎn)生了，而個人參與或組織涉訴信訪群體性事件的最主要原因就是對“相對剝奪感”的回應(yīng)。

（二）信訪制度缺陷導(dǎo)致的矛盾激化。

我國的信訪制度產(chǎn)生在特定的背景下，隨著時代的發(fā)展，其自身存在的問題也日益突出。涉訴信訪群體性事件發(fā)生的結(jié)構(gòu)性緊張的關(guān)鍵是作為行動者的特定的人群普遍感受到了他們的訴求是什么，并認為有足夠的理由需要采取行動以表達這種訴求。即我們前文提及的“相對剝奪感”，隨著群眾權(quán)利意識的覺醒，人民在感受到權(quán)益被侵害后首先是尋求體制內(nèi)的解決方式，但是因我國行政救濟途徑存在功能一體現(xiàn)象，這種“體制性失效”使原生行政糾紛難以有效解決。人民群眾在“找青天”傳統(tǒng)思想的影響下過分依賴信訪制度，而信訪制度本身存在諸多問題，這種依賴最終不過是換來一紙接收通知，或是呈現(xiàn)出接訪、截訪冰炭同爐的現(xiàn)象，在上訪大軍中，相當(dāng)有部分人因上訪被抄家、被毆打等，此類現(xiàn)象進一步激化了行政機關(guān)與上訪者的矛盾，故而一旦有觸發(fā)因素出現(xiàn)，長久以來醞釀的情緒便瞬間爆發(fā)，具有相同目標的上訪者便“揭竿而起”，涉訴信訪群體性事件的爆發(fā)也就成了一種必然。

（三）嵌入型司法導(dǎo)致的社會維權(quán)心理異化

中國的政治和司法的共生性十分突出，政治、政策對法律的影響力不容小覷，加之隨著新聞媒介的快速發(fā)展，其報道對于社會輿論的引導(dǎo)發(fā)揮著日益重要的影響，而社會輿論又可以間接地地影響司法審判的結(jié)果，正所謂“會哭的孩子有糖吃”，當(dāng)今民眾對選擇性司法均抱有懷疑的態(tài)度，“法律虛無主義”盛行，相對于采取花費大量成本來獲取不可預(yù)期的體制之內(nèi)救濟的途徑，上訪者在面對行政機關(guān)這樣一個強大的“對手”時，更愿意將事情鬧大，以此來引起上層的關(guān)注、進而影響案件的審理判決，同時利用媒體的力量來調(diào)動社會輿論作出對自己有利的傾向性判斷，使自己的利益得到盡可能多的滿足。在這種情況之下，無論是法外開恩或是法內(nèi)嚴懲，都只會鼓勵涉訴信訪群體性事件的反復(fù)發(fā)生。

二、構(gòu)建涉訴信訪群體性事件預(yù)防機制的必要性分析

（一）涉訴信訪群體性事件的危害結(jié)果

1.削弱司法的政治地位和社會評價

司法本身是一種不可能讓所有人都滿意的制度，在行政案件中，原告總是難免存在“官官相護”的懷疑心態(tài)，而我國的再審制度在某種程度上也是激勵了試圖通過信訪來改變審判結(jié)果的當(dāng)事人，毋庸諱言的是司法的僵硬，司法官員的腐敗，司法程序的遲延與不透明等均可能將潛在的不滿當(dāng)事人激化為上訪者，而信訪制度的僵化和混亂則進一步將上訪者激化為潛在的涉訴信訪群體性事件的參與者，出于政治的考慮，政府有時不得不順應(yīng)民意，平息混亂，甚至有些地方政府花錢息訪，不得不說這在某種程度上鼓勵了上訪者的源源不絕，更是削弱了司法的實質(zhì)作用，體制內(nèi)的救濟已經(jīng)被束之高閣，人民群眾坐實了法律無用的心理，法律的權(quán)威與秩序都受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

2.激化黨群、干群矛盾

通過上文對涉訴信訪群體性事件發(fā)生的原因分析可以得知當(dāng)前人民群眾對于司法并不信任，多年的信訪政策為信訪制度塑造著一個官民糾紛解決和官民溝通重要渠道之形象，但是信訪本身只是對司法的一個補全，而不能替代司法。當(dāng)信訪制度失去其本來的功能定位，必然折損其應(yīng)有的價值，當(dāng)上訪者抱著“中央是向著我們”的想法走上信訪之路，就意味著若是上訪者自己的利益不能得到他所期待的實質(zhì)追求，那么中央也成為了不為民做主的“貪官污吏”，涉訴信訪群體性事件讓原有的行政糾紛在沒有得到解決的情況下升級為人民內(nèi)部矛盾，讓人民群眾對政府和國家乃至黨都產(chǎn)生了不信任與懷疑。

（二）當(dāng)前涉訴信訪群體性事件預(yù)防機制的不足

1.選擇性司法之下的預(yù)警不足

所謂的選擇性司法，是指法院在案件的受理、審理和執(zhí)行的過程中，依據(jù)法律規(guī)則之外的因素，來做出是否受理，如何判決和怎樣執(zhí)行的決定。很多案件是經(jīng)由選擇性司法被過濾掉了的，以至于完全沒有進入司法的流程。這就意味著涉訴信訪群體性事件并沒有被在群體性事件預(yù)警系統(tǒng)中得到應(yīng)有的關(guān)注，法院選擇性司法的人為過濾“掩耳盜鈴”，加之長期以來各級政府一直以“保穩(wěn)定”作為政府工作的主要目標，一些地方政府和有關(guān)部門在信息傳遞方面傾向于報喜不報憂，導(dǎo)致內(nèi)部信息渠道嚴重阻塞或扭曲。在外部信息傳達方面，政府部門也缺乏規(guī)范、及時的信息披露制度，導(dǎo)致風(fēng)險預(yù)警信息傳遞的快速性得到極大地限制，造成了信息渠道的不通暢，錯失對于風(fēng)險處置的最佳時機。

2. 大信訪體制之下的預(yù)防無力

當(dāng)前我國信訪制度是一種“大信訪”的模式，好像信訪部門無所不能，又好像是無所作為，這也就意味著信訪的門檻極低，好像只要有不滿就可以找信訪，各類信訪案件魚龍混雜，而普通信訪與涉訴信訪并沒有得到有效的區(qū)分，而當(dāng)前政府對于群體性事件的預(yù)警預(yù)案比較宏觀，應(yīng)急預(yù)案頒布之后，沒有具體的操作規(guī)程進行細化，具體操作性不強，部分預(yù)案只有預(yù)警要求而沒有相應(yīng)的責(zé)任追究，致使整套預(yù)警制度和系統(tǒng)形同虛設(shè)，難以形成條塊負責(zé)制。

三、構(gòu)建涉訴信訪群體性事件預(yù)防機制的幾點建議

涉訴信訪群體性事件的邏輯前提便是涉訴信訪案件的層出不窮，在沒有得到合理解決的情況之下的矛盾激化，所以首先如果能從源頭上順利化解行政機關(guān)與行政訴訟原告的矛盾，讓司法和信訪制度以一個正確的姿態(tài)介入矛盾的解決，那么涉訴信訪群體性事件的觸發(fā)因素就被化解在萌芽狀態(tài)。其次就是要構(gòu)建一個系統(tǒng)的預(yù)警制度，使黨和政府、公安機關(guān)以及其他相關(guān)部門能提前掌握事態(tài)的發(fā)展進程，以便及時采取有針對性的地應(yīng)對措施，防止群體性事件的惡化。

（一）正確處理司法與信訪的關(guān)系

1.促進司法救濟作為體制內(nèi)救濟主導(dǎo)地位的回歸

前文所述，當(dāng)前司法的信訪化十分嚴重，法律信仰的缺失使民眾傾向于通過體制外的救濟途徑來進行維權(quán)。在改革的大背景之下，正確處理司法與信訪的關(guān)系需要我們的改革回歸司法常識，回歸司法常識意味著法律信仰的回歸。一是明確司法的裁判性，明確司法是解決爭端糾紛的有效途徑，強調(diào)司法的中立、獨立、程序、終局。二是保障司法的權(quán)威性，司法是以國家暴力為保障的實現(xiàn)秩序與正義的手段；三是要充分發(fā)揮司法的能動性，我國司法的被動性體現(xiàn)在“不告不理”，但是目前存在的問題是“告也不理”，司法部門“不求有功，但求無過”心態(tài)嚴重，這與當(dāng)下的社會大背景有著深刻的關(guān)系，故而應(yīng)該為司法解開政治的桎梏，讓司法回歸到體制救濟的主導(dǎo)地位。

2.完善信訪制度避免矛盾的衍生擴大

信訪制度是具有中國特色的救濟制度，其存在的諸多問題已在前文引用予以提及，關(guān)于信訪制度的完善研究也是碩果累累，筆者在此不多贅述。但是值得一提的是我們有必要將普通信訪與涉訴涉法信訪加以區(qū)分，不能采取“一刀切”處置模式，對涉訴信訪予以應(yīng)有的關(guān)注。著名學(xué)者于建嶸曾經(jīng)提出廢除信訪制度，筆者對此并不贊同，信訪制度在當(dāng)前中國發(fā)揮著填補司法空白的重要作用，針對信訪制度存在的問題應(yīng)該是采取改良的溫和形式，2013年中國有關(guān)部門頒布實施《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》，④這在某種程度上體現(xiàn)出國家對于信訪群體性事件的重視，也督促信訪工作人員對于信訪工作的謹慎對待。

（二）構(gòu)建多層次信息預(yù)警機制

1.暢通內(nèi)部信息的溝通途徑

長期以來各級政府一直以“保穩(wěn)定”作為政府工作的主要目標，毋庸諱言，在此背景下，政府內(nèi)部體系應(yīng)對涉訴信訪群體性事件存在“捂住”的心態(tài)，抱著一種 “大事化小，小事化無”的目的掩蓋事件，不予上報，最終導(dǎo)致捂不住的時候事情已經(jīng)變得不可收拾，針對這種現(xiàn)象首先必須嚴懲謊報、瞞報，建立合理政績考評機制，但最重要的是要建立政府部門內(nèi)部涉訴信訪的信息共享平臺，配備相應(yīng)的部門和人員收集、分析、研究涉訴信訪群體性事件的輿論情況，對可能引發(fā)群體性事件的涉訴信訪，按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決的原則，把問題控制在萌芽狀態(tài)。

2.健全外部信息的公開機制當(dāng)今社會，新聞媒介日益發(fā)展，人們接受信息的渠道更為廣泛，媒體對于輿論的引導(dǎo)不容小覷。俗話說“凡事預(yù)則立，不欲則廢”,有時由于不少引起涉訴信訪群體性事件的導(dǎo)火索事件本身新聞價值不大，通常難以引起媒體和相關(guān)部門的重視，所以面向公眾無法形成權(quán)威說法，而有些涉訴信訪事件雖具新聞價值，但由于相關(guān)部門基于工作流程或者目標指向等因素，難以第一時間進行詳盡公開。不可否認的是，一部分涉訴信訪群體性事件爆發(fā)于導(dǎo)火索事件發(fā)生之后的一段時間里，對于這類事件，雖然有一定的正式渠道進行交待與說明，但往往語焉不詳，留有極大的空間給予流言傳播?！傲餮缘漠a(chǎn)生代表了社會的公開的信息渠道尚未提供合理的解釋，或者說其解釋不能讓人滿意?！边@類流言又將政府與群眾的關(guān)系推入另一種緊張與對峙，只有健全外部信息的公開機制，讓人民群眾真切的了解到司法與信訪的合理性與適當(dāng)性，這樣才會讓涉訴信訪群體性事件的衍生矛盾失去生存的土壤。

參考文獻

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［3］汪慶華《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2011年4月第81-88頁

［4］孫立平：《斷裂：20世紀90年代以來的中國社會》 ［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003年版，第34頁

［5］潘美全《論我國信訪制度的困境及完善》［C］.山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年11月29日，第12-13頁

［6］陳軍《突發(fā)群體性事件預(yù)警機制研究》［C］.武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年11月26日，第22頁

注解

①本文中討論的涉訴信訪之訴僅指行政訴訟。

②尼爾?斯梅爾塞(Neil Smelser，1963)借助經(jīng)濟學(xué)描述產(chǎn)品價值增值的術(shù)語，提出的解釋群體行為的社會學(xué)理論——“價值累加理論”。斯梅爾塞認為：“所有的群體性行為、社會運動甚至革命的發(fā)生都是由六個方面的因素相互作用產(chǎn)生的?！边@六個因素是結(jié)構(gòu)性誘因、結(jié)構(gòu)性緊張、一般性信念、觸發(fā)因素、行動動員、社會控制的疏忽或失效。這一理論較為系統(tǒng)地從外部社會環(huán)境原因和事件性群體內(nèi)部原因，解釋了群體性事件是由多方面原因相互作用累進蓄積，在外界條件適當(dāng)時，事件性群體內(nèi)部能量累加到相當(dāng)?shù)某潭炔⒊^社會的承載“閥值”時，最終導(dǎo)致群體性事件突然爆發(fā)。該理論較為系統(tǒng)從過程的角度，解釋了群體性事件發(fā)生的原因。

③涉法涉訴信訪的形成有多方面的原因：首先，民眾在糾紛解決機制的選擇上對信訪存在明顯的路徑依賴。其次，司法受多方面因素的制約導(dǎo)致法律權(quán)威的喪失。再次，中國民眾追求實質(zhì)正義的普遍心理更強化了對程序中心主義的司法的疑惑。最后，涉訴信訪的居高不下也意味著常規(guī)的、有效的和民主的民眾表達機制的匱乏。汪慶華《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2011年4月第85-86頁

③所謂“相對剝奪”指的是一種社會心態(tài)或社會心理，即人們認為自己沒有得到自己應(yīng)該得到的東西。

⑤現(xiàn)行信訪制度的不足主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，信訪機構(gòu)職能過寬、效率低下；第二，信訪機構(gòu)權(quán)責(zé)失衡、運行不暢；第三，信訪制度缺乏程序規(guī)范和終結(jié)機制；第四，信訪機制缺乏合理考評機制和準確定位。潘美全《論我國信訪制度的困境及完善》［C］.山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年11月29日，第12-13頁

④該規(guī)定指出，違反規(guī)定使用警力處置群體性事件，或者濫用警械、強制措施，或者違反規(guī)定攜帶、使用武器的，對負有直接責(zé)任者，給予記過、記大過、降級或者撤職處分。