美歐天然氣管網(wǎng)拆分改革借鑒

胡偉

美歐國(guó)家在天然氣管網(wǎng)拆分過(guò)程中，堅(jiān)持管網(wǎng)公平、無(wú)歧視開(kāi)放的原則，成效顯著，可以為我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的改革所借鑒。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化?！甭?lián)系此前《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》“穩(wěn)步推進(jìn)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和公平開(kāi)放，保障各種氣源無(wú)歧視接入和統(tǒng)一輸送”的遠(yuǎn)期目標(biāo)，此后的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)油氣生產(chǎn)、銷(xiāo)售等其他業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)逐步建立健全財(cái)務(wù)制度，對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算”的規(guī)范要求，以及近期的中國(guó)石油天然氣股份有限公司公告掛牌轉(zhuǎn)讓下屬管道資產(chǎn)100%股權(quán)的自發(fā)嘗試，管網(wǎng)資產(chǎn)的定位及管理模式漸成油氣行業(yè)改革的熱點(diǎn)和突破口。

如何有效實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)網(wǎng)運(yùn)分離，如何在國(guó)情約束下處理好縱向一體的油氣企業(yè)的自營(yíng)油氣銷(xiāo)售和社會(huì)化管輸服務(wù)的關(guān)系，雖然短期內(nèi)仍有爭(zhēng)議，但是從根本上講，都必須服從、服務(wù)于管網(wǎng)公平開(kāi)放這一價(jià)值目標(biāo)。這里不妨簡(jiǎn)要回顧一下美國(guó)于1992年、歐洲于2009年所做以管輸和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)強(qiáng)制拆分核心內(nèi)容的天然氣管網(wǎng)行業(yè)改革，其中相關(guān)過(guò)程、理念及措施可以作為我國(guó)行業(yè)改革的參考。

美國(guó)天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)拆分

1985年，美國(guó)能源監(jiān)管委員會(huì)出臺(tái)第436號(hào)令，啟動(dòng)以促進(jìn)天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保障供應(yīng)為目標(biāo)的天然氣行業(yè)改革。436號(hào)令的核心內(nèi)容是要求跨州天然氣管網(wǎng)公司向社會(huì)開(kāi)放其管輸服務(wù)，具體措施有：一是要求管網(wǎng)公司公平、無(wú)歧視地提供公開(kāi)準(zhǔn)入的管道運(yùn)輸服務(wù)，并自愿分拆天然氣銷(xiāo)售和管道運(yùn)輸兩種業(yè)務(wù)；二是要求管網(wǎng)公司允許地方配氣公司等固定用戶(hù)將現(xiàn)有合同的購(gòu)氣轉(zhuǎn)換成購(gòu)買(mǎi)管輸服務(wù)，以方便其選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)；三是超出管道運(yùn)輸能力的高峰時(shí)段，管道應(yīng)保持開(kāi)放，按先到者先接受服務(wù)原則（first come，first served）提供管輸服務(wù)；四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)管輸價(jià)格范圍實(shí)施監(jiān)管，并將加快新建管網(wǎng)審批作為對(duì)管網(wǎng)公司開(kāi)放管網(wǎng)的激勵(lì)措施。436號(hào)令之后，出現(xiàn)了活躍的天然氣現(xiàn)貨市場(chǎng)。管網(wǎng)公司不僅自營(yíng)天然氣銷(xiāo)售，同時(shí)也提供單純的管輸服務(wù)。

隨著改革的推進(jìn)，436號(hào)令改革不徹底的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。由于管網(wǎng)公司面向用戶(hù)的天然氣自營(yíng)銷(xiāo)售是包含管輸服務(wù)的捆綁業(yè)務(wù)，并且這一點(diǎn)因436號(hào)令采取的是自愿拆分而未發(fā)生太多變化，因此，無(wú)管網(wǎng)的普通天然氣銷(xiāo)售商獲得的管輸服務(wù)，在穩(wěn)定性上尤其是高峰時(shí)段遠(yuǎn)不如管網(wǎng)公司自營(yíng)業(yè)務(wù)，即管輸服務(wù)對(duì)于管網(wǎng)公司和其他銷(xiāo)售商不是同質(zhì)的。除天然氣銷(xiāo)售商外，在行業(yè)內(nèi)為數(shù)眾多的下游地方配氣公司也認(rèn)為，管網(wǎng)公司自營(yíng)業(yè)務(wù)的捆綁銷(xiāo)售模式成為妨礙市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的主要障礙，影響天然氣銷(xiāo)售商之間公平競(jìng)爭(zhēng)，即管網(wǎng)公司通過(guò)管道的自然壟斷，使其在天然氣銷(xiāo)售上獲得了優(yōu)于其他銷(xiāo)售商的地位。

針對(duì)上述情況，1992年，美國(guó)能源監(jiān)管委員會(huì)根據(jù)第636號(hào)令，啟動(dòng)新一輪天然氣市場(chǎng)改革。該監(jiān)管規(guī)則以重組管輸服務(wù)為重點(diǎn)，被稱(chēng)為管輸服務(wù)重組規(guī)則。與此前436號(hào)令提出的“自愿拆分”不同，新規(guī)定的核心內(nèi)容是強(qiáng)制拆分跨州管網(wǎng)公司的管輸業(yè)務(wù)與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，即不得以?xún)煞N業(yè)務(wù)捆綁的模式向終端用戶(hù)銷(xiāo)售天然氣。新規(guī)定原則上不允許管網(wǎng)公司兼營(yíng)天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，因此，出現(xiàn)了單純從事管輸服務(wù)的管網(wǎng)公司。但新規(guī)定還是允許管網(wǎng)公司在符合條件并經(jīng)特別許可（blanket sales certificate）的情況下，在接近氣源的管網(wǎng)上游兼營(yíng)獨(dú)立于管輸業(yè)務(wù)的銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，銷(xiāo)售不得內(nèi)含管輸服務(wù)，并以市場(chǎng)價(jià)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

636號(hào)令后，出現(xiàn)了許多針對(duì)新規(guī)的訴訟，如“聯(lián)合分銷(xiāo)公司訴聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)案”、“美國(guó)跨州天然氣聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)案”等。在這些案件中，美國(guó)法院判決在很大程度上維護(hù)了法令的合法性。經(jīng)過(guò)636號(hào)令的改革，管網(wǎng)公司發(fā)生了巨大變化，不僅管輸服務(wù)的獨(dú)立性和中立性得到真正確立，其自營(yíng)銷(xiāo)售業(yè)務(wù)也因?yàn)榻估壒茌敺?wù)，無(wú)法借助壟斷優(yōu)勢(shì)，真正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。業(yè)務(wù)分拆的落實(shí)，推動(dòng)了美國(guó)天然氣市場(chǎng)的新一輪繁榮。

歐洲天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)拆分

從1999年開(kāi)始，歐盟就致力于不斷完善的歐盟內(nèi)部天然氣市場(chǎng)（ internal market），希望通過(guò)增加選擇和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)和更多的跨境交易，實(shí)現(xiàn)效率和服務(wù)水平的雙提升，保持天然氣價(jià)格和安全的雙穩(wěn)定，并對(duì)可持續(xù)發(fā)展有所裨益。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)2003年第55號(hào)指令要求天然氣管網(wǎng)公司在法律和功能上將管輸業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)分離，但此后的推進(jìn)過(guò)程不盡人意，未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論和反思，2007年歐盟多次會(huì)議及名為《歐洲能源政策》的聯(lián)合公報(bào)、名為《關(guān)于內(nèi)部天然氣和電力市場(chǎng)的前景》的官方報(bào)告均開(kāi)始強(qiáng)調(diào)管網(wǎng)業(yè)務(wù)拆分對(duì)管網(wǎng)公平、無(wú)歧視開(kāi)放以及對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的重要性，并認(rèn)識(shí)到業(yè)務(wù)拆分需作更加剛性的要求，同時(shí)應(yīng)在具體措施上進(jìn)行更多細(xì)化供成員國(guó)執(zhí)行。

在此基礎(chǔ)上，2009年歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)第73號(hào)指令以更堅(jiān)決的態(tài)度啟動(dòng)新一輪天然氣管網(wǎng)行業(yè)改革，又被稱(chēng)為第三次能源改革。73號(hào)指令明確推出寬嚴(yán)不等的三個(gè)拆分方案供成員國(guó)根據(jù)國(guó)情自行選擇轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。第一種是所有權(quán)拆分模式（ownership unbundling），要求在產(chǎn)權(quán)上、主體上將管網(wǎng)業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)完全分離，即不得通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系混業(yè)經(jīng)營(yíng)。不僅要求現(xiàn)有縱向一體的企業(yè)出售禁止混業(yè)經(jīng)營(yíng)要求相矛盾的資產(chǎn)或股權(quán)，而且要求管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商高管不得在生產(chǎn)、銷(xiāo)售類(lèi)公司中交叉任職，從而產(chǎn)生純粹的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商；第二種是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（independent system operator，ISO）模式，允許持有生產(chǎn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)資產(chǎn)的主體保留管網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)、控股權(quán)或少數(shù)股東權(quán)益，但需要實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營(yíng)管理的分離，所有者不得以任何形式參與管網(wǎng)資產(chǎn)的投資決策和日常商業(yè)決策，即所有者不運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)者無(wú)產(chǎn)權(quán)的委托運(yùn)營(yíng)模式，使管網(wǎng)公司成為ISO。

以上兩種模式在歐盟委員會(huì)2007年的提案中首次被提出，并在此次改革中得到法律上的重申。這兩種模式均較大程度的影響了縱向一體油氣企業(yè)對(duì)管網(wǎng)資產(chǎn)的實(shí)際控制力，實(shí)質(zhì)性地切割了管網(wǎng)業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)的利益關(guān)系，但遭到了德法兩國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。在博弈之后，正式方案中增加了第三種模式，即獨(dú)立管輸運(yùn)營(yíng)商（independent transmission operator，ITO）模式，是三種方案中最為寬松的。其核心內(nèi)容是，允許持有生產(chǎn)、銷(xiāo)售資產(chǎn)的主體保留管網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)、控股權(quán)或少數(shù)股東權(quán)益，雖然，第三種模式也要求將管網(wǎng)資產(chǎn)委托第三方運(yùn)營(yíng)，但產(chǎn)權(quán)方可以參與決策、管理，運(yùn)營(yíng)商也可以同屬一個(gè)母公司。在這種模式下，產(chǎn)權(quán)方仍然有較強(qiáng)的混業(yè)控制力，仍有可能給管網(wǎng)開(kāi)放、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面影響，所以作為應(yīng)對(duì)措施，歐盟要求運(yùn)營(yíng)商必須設(shè)定相關(guān)程序、設(shè)置合規(guī)內(nèi)審崗位向監(jiān)管機(jī)構(gòu)自證不會(huì)造成歧視和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將設(shè)定一定期限，在此期限內(nèi)，產(chǎn)權(quán)方雖擁有管理席位，但也不得參與經(jīng)營(yíng)和獲得信息。

三種模式的本質(zhì)都是希望通過(guò)制度安排實(shí)現(xiàn)對(duì)管網(wǎng)資產(chǎn)壟斷力的控制，確保管網(wǎng)公平開(kāi)放和相關(guān)市場(chǎng)的透明、公平。從目前的情況看，盡管進(jìn)度存在一定差別，但多數(shù)歐盟國(guó)家均開(kāi)始著手實(shí)施。甚至對(duì)歐洲供氣有較大影響力的俄羅斯天然氣工業(yè)集團(tuán)在政治層面交涉無(wú)果的情況下也不得不向歐盟新規(guī)作出讓步，對(duì)歐洲境內(nèi)原有資產(chǎn)和新建資產(chǎn)作出符合規(guī)定的處理，也從另外一個(gè)角度反映了歐盟對(duì)業(yè)務(wù)拆分改革態(tài)度十分堅(jiān)決。

對(duì)我國(guó)改革的啟示

一是管網(wǎng)設(shè)施是重要的、具有壟斷屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，確保其中立、公平、無(wú)歧視開(kāi)放，不僅可以發(fā)揮最大效用，而且與上下游競(jìng)爭(zhēng)性和市場(chǎng)的完善密切相關(guān)，因此管網(wǎng)資產(chǎn)的法律定位成為發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣改革的核心和關(guān)鍵。

二是如何處理縱向一體的管網(wǎng)公司的管網(wǎng)資產(chǎn)，應(yīng)以國(guó)情為思考的基礎(chǔ)之一，具體路線(xiàn)圖和具體措施必須考慮行業(yè)的成熟度和現(xiàn)有實(shí)際情況。從歐美的情況看，改革中不僅考慮了各自的現(xiàn)狀和主要矛盾，同時(shí)也在某些細(xì)節(jié)上進(jìn)行了務(wù)實(shí)的妥協(xié)。但是無(wú)論采取何種路線(xiàn)圖和措施，都要服從管網(wǎng)公平、無(wú)歧視開(kāi)放這一根本目標(biāo)。拆分改革的本質(zhì)是業(yè)務(wù)之間的隔離。在國(guó)情允許的前提下，管網(wǎng)資產(chǎn)的徹底剝離、獨(dú)立，最有利于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成，也最有利于達(dá)成管網(wǎng)公平、無(wú)歧視開(kāi)放的目標(biāo)。

三是管網(wǎng)行業(yè)相關(guān)改革必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，盡可能以法律為先導(dǎo)。歐洲相關(guān)改革是在歐盟層面以多個(gè)有約束力的法律規(guī)定確立的。美國(guó)相關(guān)改革雖由部門(mén)主導(dǎo)，但從美國(guó)的監(jiān)管文化看，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)具有相當(dāng)高的權(quán)威。另外其改革新規(guī)，一方面不少內(nèi)容來(lái)源于已有的法院判例，另一方面在大量訴訟中受到具有造法功能的美國(guó)法院判例支持、確認(rèn)，其效力等同于成文法律。資產(chǎn)和業(yè)務(wù)拆分改革不僅關(guān)系行業(yè)全局，而且牽涉眾多企業(yè)、投資者和職工的切實(shí)利益，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)。以法律形式確立相關(guān)改革內(nèi)容，不僅可以在制定過(guò)程中充分考慮各方利益，同時(shí)以制度形式穩(wěn)定預(yù)期，可以減少隨意性。更重要的是，改革以法律為保障，具有了強(qiáng)制力，有利于最終的落實(shí)。

四是綜合歐美各國(guó)的分拆過(guò)程來(lái)看，改革可以分步實(shí)施，按照分開(kāi)核算、自愿拆分、強(qiáng)制弱拆分（如ITO模式）、強(qiáng)制半拆分（如ISO模式）、強(qiáng)制完全拆分（如所有權(quán)拆分模式）等幾個(gè)步驟，制定總體時(shí)間表，并允許企業(yè)根據(jù)具體條件自愿提前實(shí)現(xiàn)。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管執(zhí)法作為促進(jìn)改革的重要措施，督促階段性要求的真正落實(shí)。

（本文僅代表個(gè)人觀(guān)點(diǎn)）