城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及治理對(duì)策探析

作者簡(jiǎn)介：朱洪丹(1993-)，女，四川省雅安市人，工作單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，本科生。

摘要：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因失地農(nóng)民離開(kāi)了以土地作為依托的生存環(huán)境，進(jìn)入城市后其面臨著各種各樣的問(wèn)題，可能誘發(fā)一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)容易呈現(xiàn)蔓延的態(tài)勢(shì)。能否治理好失地農(nóng)民問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展前景。本文以分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民陷入的就業(yè)問(wèn)題、生活問(wèn)題、保障問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論著重探討了失地農(nóng)民問(wèn)題背后可能誘發(fā)的三種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最后在此基礎(chǔ)上提出對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)策，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民問(wèn)題；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；治理一、引言

在中國(guó)，土地和農(nóng)民之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。對(duì)于我國(guó)超過(guò)七億人口的農(nóng)民而言，土地承載著基本生活、就業(yè)和保障等多重功能。但是隨著城鎮(zhèn)化腳步的加快，地方政府憑借行政權(quán)力強(qiáng)制性征收農(nóng)地，再依靠運(yùn)作土地來(lái)增加收益的土地財(cái)政使農(nóng)村面臨著土地變動(dòng)和土地權(quán)益重新分配的新格局，城市周邊地理位置較好的農(nóng)地被大量征收。據(jù)有關(guān)部門(mén)推測(cè)，2020年中國(guó)的城市化率將突破60%，年均增幅在1%~2%之間，每年新增城鎮(zhèn)人口約為1700萬(wàn)，同時(shí)失地農(nóng)民的數(shù)量將超過(guò)7800萬(wàn)人［1］?；谌绱她嫶笕后w數(shù)量和征地過(guò)程中復(fù)雜的利益關(guān)系，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)逐漸凸顯，引發(fā)了一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾希里?貝克提出，當(dāng)前“現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——(工業(yè)的)‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！保?］現(xiàn)在我國(guó)正處于社會(huì)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)叢生，研究失地農(nóng)民問(wèn)題存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其治理對(duì)策對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和治理很有意義。

二、失地農(nóng)民所面臨的問(wèn)題

失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，可能會(huì)面臨各種各樣的問(wèn)題。具體來(lái)講，失地農(nóng)民所面臨的問(wèn)題主要有就業(yè)問(wèn)題、保障問(wèn)題和城市融入問(wèn)題三大類(lèi)。

(一)收入問(wèn)題

農(nóng)地是農(nóng)戶(hù)固定的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生存和和發(fā)展的重要條件和基礎(chǔ)，雖然按照我國(guó)的農(nóng)民不能完全享有土地的所有權(quán)，但是擁有較穩(wěn)定的使用權(quán)，來(lái)自于土地的收入可以成為農(nóng)民可靠的收入來(lái)源，農(nóng)民可以依靠土地實(shí)現(xiàn)比較充分的“就業(yè)”。當(dāng)農(nóng)民失去自己賴(lài)以生存的土地后，其收入主要有兩種來(lái)源：第一種是臨時(shí)性收入來(lái)源，來(lái)自于土地征收的補(bǔ)償。但是實(shí)際土地征收過(guò)程中單一貨幣的補(bǔ)償形式并不具有可持續(xù)性、征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。因我國(guó)土地制度的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)村土地并不能在市場(chǎng)中買(mǎi)賣(mài)，且雖然國(guó)家現(xiàn)在正在探索建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但該機(jī)制尚不成熟。這樣的條件下，農(nóng)村土地的真實(shí)價(jià)格便無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)反映出來(lái)，條款中提到的“足額”補(bǔ)償便帶有較大的人為操作性。

第二種收入來(lái)源是長(zhǎng)期性收入來(lái)源，來(lái)自于失地農(nóng)民的就業(yè)。但是實(shí)際反映出來(lái)的狀況是失地農(nóng)民不得不面臨著就業(yè)數(shù)量大、渠道少、質(zhì)量差的困境。根據(jù)武漢市10個(gè)社區(qū)20多個(gè)村144個(gè)農(nóng)民的抽樣調(diào)查，在單位上班的有23人，占16%；打零工的有24人，占16.7%；無(wú)工作的有73人，占50.7%，反映出有67.4%的人是無(wú)工作或無(wú)穩(wěn)定工作，處于流動(dòng)性生產(chǎn)工作狀態(tài)［3］。就業(yè)狀況的不穩(wěn)定極易導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)生存現(xiàn)狀的不滿(mǎn)和焦慮，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的政府就業(yè)幫扶和支持使大多數(shù)失地農(nóng)民在城市中無(wú)法找到自己的位置，從而是“漂”在城市而不是“市民化”在城市。

(二)保障問(wèn)題

由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村和城鎮(zhèn)實(shí)行不同的社會(huì)保障制度。改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，在土地福利均分的原則下，把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段，從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排［4］。

然而在城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村的土地被大量征用，土地社會(huì)保障的功能被“剝奪”，保障功能消失。雖然國(guó)家按照《土地管理法》給予失地農(nóng)民一定的征地補(bǔ)償，但失地農(nóng)民實(shí)際獲得的補(bǔ)償僅是土地的成本價(jià)，而土地的增值部分大多被中間商和地方政府所獲取。由于失去了土地作為保障，沒(méi)有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入來(lái)源，失地農(nóng)民陷入生活保障來(lái)源未知、底線(xiàn)弱化的困境，需要承擔(dān)起巨大的醫(yī)療、養(yǎng)老和教育壓力。目前，具有全國(guó)性的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度尚未建立，當(dāng)失地農(nóng)民正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障權(quán)益受損時(shí)也缺乏可以依靠的權(quán)益救濟(jì)制度。

(三)城市融入問(wèn)題

失地農(nóng)民真正融入城市生活過(guò)程中，由于地方政府的責(zé)任缺失和管理缺位和失地農(nóng)民的自身因素，其很容易陷入無(wú)法成功融入城市的困境。失地農(nóng)民脫離農(nóng)村生活環(huán)境后其必須面對(duì)的第一個(gè)問(wèn)題就是消費(fèi)方式的改變。農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式是“依靠農(nóng)田、自給自足”，這樣可以大大減少其生活成本。而且依靠農(nóng)田有時(shí)還會(huì)創(chuàng)收，做到了開(kāi)源節(jié)流。但是進(jìn)入城市后失地農(nóng)民不得不面對(duì)巨大的消費(fèi)壓力。且由于失地農(nóng)民對(duì)于城市的消費(fèi)環(huán)境還處于一種陌生的狀態(tài)，消費(fèi)觀(guān)念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，強(qiáng)烈的不適應(yīng)感和生活壓力會(huì)加劇其焦慮感。其次，失地農(nóng)民也容易陷入社會(huì)交往的困境。隨著失地農(nóng)民原有的地緣、親緣關(guān)系的逐漸割裂，而新的業(yè)緣關(guān)系遲遲沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏融入社會(huì)生活的社會(huì)支持系統(tǒng)——社會(huì)交往及其對(duì)象。在人際交往方面，目前失地農(nóng)民的人際交往仍以地緣、親緣關(guān)系為紐帶［5］。一方面，失地農(nóng)民想要從以往的落后的生活中走出來(lái)，享受城市便捷的生存環(huán)境；另一方面，與城市居民價(jià)值觀(guān)、生活方式、生存能力、心理結(jié)構(gòu)等方面的差異成為失地農(nóng)民市民化的障礙。迫于現(xiàn)實(shí)，失地農(nóng)民往往不得不采取抱團(tuán)取暖的方式，如此便進(jìn)一步加大了失地農(nóng)民與城市居民之間的社會(huì)壁壘，出現(xiàn)失地農(nóng)民遲遲不能在城市中準(zhǔn)確找到自己的社交定位，缺乏對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感的現(xiàn)象。

三、失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，一大群因城鎮(zhèn)化失去賴(lài)以生存的土地的農(nóng)民正在因社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型被推往陌生的城市生活中。他們被迫面臨著各種各樣的生存問(wèn)題，也隨即引發(fā)了一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)注意的是，失地農(nóng)民問(wèn)題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題、關(guān)系到社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。和其他社會(huì)問(wèn)題不同的是，失地農(nóng)民問(wèn)題所誘發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上具有不確定性，在空間上具有轉(zhuǎn)移性［6］。因失地導(dǎo)致的矛盾積聚到一定程度，失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)呈蔓延的態(tài)勢(shì)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和社會(huì)秩序的正常運(yùn)行。具體來(lái)講，失地農(nóng)民問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有以下兩種：

(一)利益主體博弈的風(fēng)險(xiǎn)

土地的征收過(guò)程本身就是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。涉及到的利益博弈主體主要有失地農(nóng)民、地方政府、中央政府、開(kāi)放商和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。由近幾年來(lái)爆發(fā)的失地農(nóng)民公共危機(jī)事件來(lái)看，矛盾的關(guān)鍵主要是在失地農(nóng)民和地方政府間，因此本文主要分析失地農(nóng)民和地方政府間的利益博弈風(fēng)險(xiǎn)。

1、地方政府與失地農(nóng)民利益博弈產(chǎn)生原因

利益博弈的原因主要在于：其一，土地產(chǎn)權(quán)不清晰；我國(guó)農(nóng)村的土地制度是共有私用，農(nóng)民缺乏較為穩(wěn)定的收益預(yù)期和自我激勵(lì)。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，但是產(chǎn)權(quán)的分割形成了較大范圍的“產(chǎn)權(quán)共域”，為利益主體利益互侵提供了空間［7］。在土地集體所有制度下，農(nóng)民缺乏對(duì)于自身所擁有的土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)，在利益受到侵害時(shí)也缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)和能力，處于弱勢(shì)的一方。其二，土地征收制度缺陷；土地在征收過(guò)程中，失地農(nóng)民的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到切實(shí)保障，地方政府在征收制度的設(shè)計(jì)上仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。土地征收范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)用的分配等制度設(shè)計(jì)上存在不合理的地方，失地農(nóng)民無(wú)法與地方政府展開(kāi)公平的對(duì)話(huà)。

2、政府與失地農(nóng)民利益博弈過(guò)程

由于土地征收制度設(shè)計(jì)的缺陷，地方政府與失地農(nóng)民的博弈存在信息不對(duì)稱(chēng)的情況。地方政府的博弈策略有兩種：一種是合法征地，一種是違法征地。策略的選擇主要取決于地方政府在博弈中的地位和失地農(nóng)民的談判能力。當(dāng)?shù)胤秸x擇強(qiáng)制性征地且失地農(nóng)民選擇不維權(quán)，此時(shí)地方政府的收益達(dá)到最大，付出的成本最小，失地農(nóng)民損失最大。但是如果地方政府選擇強(qiáng)制性征地而失地農(nóng)民選擇維權(quán)，雙方在博弈過(guò)程中就不可避免的會(huì)發(fā)生沖突。而此時(shí)各自的收益程度和付出的成本大小更多的取決于失地農(nóng)民的維權(quán)方式。失地農(nóng)民的維權(quán)方式主要有：集體上訪(fǎng)、靜坐、圍堵交通、暴力襲擊政府部門(mén)等。相比較而言，暴力襲擊政府所造成的社會(huì)影響最大。此時(shí)，地方政府的收益最小，而失地農(nóng)民的收益取決于其維權(quán)的成功情況，如果維權(quán)成功，失地農(nóng)民有可能獲得比付出成本高的收益，但如果維權(quán)失敗，則付出的成本比選擇不維權(quán)的成本還要大。

由此可以看出，地方政府與失地農(nóng)民間的博弈有可能有多種結(jié)果。做個(gè)極端假設(shè)，如果地方政府選擇合法正地，失地農(nóng)民選擇不維權(quán)，則此時(shí)博弈的結(jié)果將是最符合社會(huì)和諧發(fā)展的。但是在現(xiàn)實(shí)中往往是失地農(nóng)民選擇比較極端的方式來(lái)維權(quán)，甚至由此引發(fā)群體性事件，對(duì)社會(huì)造成不良影響，增大了社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

(二)貧富分化加劇的風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的之一就是加強(qiáng)社會(huì)階層的流動(dòng)，弱化社會(huì)分層。失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，理論上講能夠通過(guò)其職業(yè)化增加其向社會(huì)上層流動(dòng)的可能性。但是由于外部條件的種種限制和失地農(nóng)民的內(nèi)在原因，失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的過(guò)程充滿(mǎn)曲折。不僅如此，反而有加大社會(huì)貧富分化的風(fēng)險(xiǎn)。

1、貧富分化產(chǎn)生的原因

由于在征地過(guò)程中各種制度設(shè)置的不合理，失地農(nóng)民進(jìn)入城市的過(guò)程并不十分順其自然，帶有被迫的成分。進(jìn)入城市后，失地農(nóng)民不得不面對(duì)無(wú)法融入城市生活的各種困境。較以往相比而言，部分失地農(nóng)民的生活水平有不升反降的跡象。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有這樣幾個(gè)方面：

(1)農(nóng)民的土地社會(huì)保障權(quán)利喪失

在城鄉(xiāng)二元分割的制度下，土地作為一種重要的生產(chǎn)資料在農(nóng)民生活中扮演著生活保障和收入來(lái)源載體的作用。失去土地后，農(nóng)民不得不承擔(dān)巨大的生活風(fēng)險(xiǎn)。城市中的生活成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，以前基本生活本可自給自足，現(xiàn)在就連基本的蔬菜和糧食都需要在市場(chǎng)中采購(gòu)，在收入來(lái)源尚未有可靠保障的情況下，生活成本的增大可能使部分本已脫貧的農(nóng)民再次陷入貧困。其次，失地農(nóng)民進(jìn)入城市后卻不能夠和城市居民享受一樣水平的醫(yī)療、教育等社會(huì)保障，這里面帶有一定程度的地方政府本位主義思想，沒(méi)有給予通過(guò)城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民公平的社會(huì)保障待遇。并且在當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低以及增值收益的分配不合理的情況下，部分地方以土地補(bǔ)償換社會(huì)保障的做法更是缺乏科學(xué)性。

(2)政府征地補(bǔ)償安置機(jī)制的缺失

失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置關(guān)系到失地農(nóng)民今后的生存和發(fā)展。但是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心和地方競(jìng)爭(zhēng)的行為邏輯下，地方政府具有將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本轉(zhuǎn)嫁到失地農(nóng)民之上的激勵(lì)，土地城鎮(zhèn)化的速度快于人的城鎮(zhèn)化速度，失地農(nóng)民未能充分的享有城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。在征地補(bǔ)償上，地方政府一刀切式的單一貨幣補(bǔ)償方式僅僅只能解決暫時(shí)的問(wèn)題，失地農(nóng)民無(wú)法分享土地增值所帶來(lái)的收益。在進(jìn)入城市后，失地農(nóng)民未能享有和城鎮(zhèn)居民同等水平的社會(huì)保障。地方政府也并未提供一個(gè)長(zhǎng)效的安置機(jī)制，地方政府在制定和出臺(tái)某種政策時(shí)，出于城市市民本位利益的考慮，在對(duì)待失地農(nóng)民的問(wèn)題上，排斥和抑制可能會(huì)多于鼓勵(lì)和支持，不能為失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，且由于城市購(gòu)房的成本極高，所以并不排除失地農(nóng)民進(jìn)入城市后形成“城中貧民窟”的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)失地農(nóng)民自身素質(zhì)障礙

由于我國(guó)的農(nóng)民相對(duì)與城鎮(zhèn)居民而言，缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，自身素質(zhì)和知識(shí)水平單一且落后，所掌握的技能也未能滿(mǎn)足當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，所以在進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，其往往只能選擇從事一些對(duì)文化水平要求不高的低工資職業(yè)，自身較低的素質(zhì)進(jìn)一步限制了其市民化的進(jìn)程。另一方面，失地農(nóng)民可能會(huì)將希望寄托于自己的子女在接受城市良好的教育后能夠改善家庭環(huán)境，但是在城里上學(xué)對(duì)于失地農(nóng)民而言也是一筆不菲開(kāi)支，特別是對(duì)于低收入家庭而言，將土地補(bǔ)償金用于子女的教育，這種投資的回報(bào)期太長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)太大。而且對(duì)于失地農(nóng)民子女而言，他們還面臨著融入新教育環(huán)境的阻礙，可能的結(jié)果就是輟學(xué)或失學(xué)，進(jìn)一步增加了失地農(nóng)民的貧困風(fēng)險(xiǎn)。

2、貧富分化帶來(lái)的社會(huì)弊端

失地農(nóng)民在失去土地后并沒(méi)有順利轉(zhuǎn)為城市居民，相反地，卻淪為了務(wù)農(nóng)無(wú)地、務(wù)崗無(wú)工、社保無(wú)份的“流民”。他們的生活非工非農(nóng)、生活方式非城非鄉(xiāng)，其中多數(shù)近無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，遠(yuǎn)無(wú)生存保障，是一種被邊緣化的群體［8］。征地改變了農(nóng)民的傳統(tǒng)職業(yè)角色，打破的農(nóng)民和土地之間緊密相連的關(guān)系，但是農(nóng)民在失業(yè)失保障的情況下，很難在城市中能夠?qū)ふ业胶推湎噙m應(yīng)的市民角色，處于身份邊緣化的危機(jī)中。在面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大的勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，失地農(nóng)民普遍缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，知識(shí)技能和素質(zhì)水平大大限制了其就業(yè)選擇。他們要不然是找不到工作，即便找到了，該工作的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位也較低，并不能為失地農(nóng)民融入城市生活起到較大作用，該群體處于勞動(dòng)力市場(chǎng)邊緣化的狀態(tài)。政府在制定相關(guān)土地征收政策時(shí)，農(nóng)民的選擇權(quán)、參與權(quán)和社會(huì)保障權(quán)并沒(méi)有得到很好的保護(hù)，地方政府也有一定的政策傾向性和本位主義，失地農(nóng)民有政策邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)失地農(nóng)民成為邊緣化的群體后，與社會(huì)的斷層和對(duì)立會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)的排斥情緒。并且當(dāng)一個(gè)群體與社會(huì)的發(fā)展相脫節(jié)意味著該群體的生存技能、思想水平等都會(huì)逐漸固化甚至倒退，最終陷入貧困陷阱，進(jìn)一步加重社會(huì)負(fù)擔(dān)。

即便失地農(nóng)民身處于便捷的城市環(huán)境中，但是卻不能夠享有和本地市民一樣的休閑娛樂(lè)方式，反而處于巨大的生活壓力和精神壓力之下。比較產(chǎn)生差距，這種結(jié)果上與機(jī)會(huì)上的不公平感讓失地農(nóng)民對(duì)于社會(huì)的怨恨和對(duì)立情緒越來(lái)越嚴(yán)重，一旦這種焦慮感和不安感在該群體中蔓延，很容易使其產(chǎn)生非理性行為，最終演化成社會(huì)危機(jī)。

(三)“市民化”障礙的風(fēng)險(xiǎn)

1、“市民化”的意義

“市民化”是指作為一種職業(yè)的農(nóng)民和作為一種身份的農(nóng)民在向市民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，學(xué)習(xí)并獲得市民資格，適應(yīng)城市并具備一個(gè)城市市民基本素質(zhì)的過(guò)程。農(nóng)民“市民化”包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是農(nóng)民群體實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民角色集向市民角色集的全面轉(zhuǎn)型；二是通過(guò)外部賦能與自身增能，適應(yīng)城市，成為合格的新市民。在此過(guò)程中，農(nóng)民將實(shí)現(xiàn)自身生活方式、思維方式、生存方式和身份認(rèn)同等方面的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變［10］。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化即實(shí)現(xiàn)“市民化”，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，公平共享。合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果［9］。由于過(guò)去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式存在較大的缺陷，最主要的就是忽視了人的發(fā)展，片面追求土地城鎮(zhèn)化，脫離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒(méi)有從質(zhì)量上得以提高。為此，地方政府在開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，一定要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路，將以人為本的核心理念貫穿到城鎮(zhèn)化發(fā)展始終，最終實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

2、失地農(nóng)民“市民化”的障礙

失地農(nóng)民市民化符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展本質(zhì)，體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展要求，如果失地農(nóng)民在失去土地保障后無(wú)法成功融入城市，那么會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。失地農(nóng)民市民化的障礙主要有以下幾點(diǎn)：

(1)經(jīng)濟(jì)性障礙

在農(nóng)地非農(nóng)化之前，土地是農(nóng)民重要的生活保障。在土地征收后，農(nóng)民會(huì)獲得一筆土地征收補(bǔ)償，可能會(huì)在短時(shí)期內(nèi)提高失地農(nóng)民的家庭收入和生活水平。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，一次性的補(bǔ)償方式并不利于失地農(nóng)民在城市中的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。并且當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，失地農(nóng)民無(wú)法享有土地征收后的增值部分，這部分收益大部分被地方政府和開(kāi)發(fā)商獲得，處于弱勢(shì)地位的失地農(nóng)民沒(méi)有得到相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)。并且當(dāng)失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，因缺乏可靠的謀生能力而沒(méi)有固定職業(yè)和穩(wěn)定的收入來(lái)源，最基本的生存都面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保障、子女教育這些長(zhǎng)遠(yuǎn)的需求更是難以滿(mǎn)足，在市民化的過(guò)程中經(jīng)濟(jì)原因成為較大的阻礙。

(2)制度性障礙

城鄉(xiāng)二元制，尤其是城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度和社會(huì)保障制度成為阻礙失地農(nóng)民市民化的主要障礙，即便失地農(nóng)民真正進(jìn)入城市生活，也因?yàn)樵撝贫入y以享受到和城市居民一樣的制度待遇。在土地城市化過(guò)程中，土地的征收帶有政府強(qiáng)制性，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制變更。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力與地方政府的行政權(quán)力相比屬于弱勢(shì)的一方，且農(nóng)村集體組織與農(nóng)民個(gè)體之間因產(chǎn)權(quán)的不明晰存在一定的利益糾紛，進(jìn)一步削弱了農(nóng)村集體組織的談判能力。產(chǎn)權(quán)制度的不明晰使得政府與失地農(nóng)民之間的矛盾加大。政府在整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，因此其應(yīng)當(dāng)有責(zé)任為失地農(nóng)民的市民化構(gòu)建一系列的醫(yī)療、教育、就業(yè)培訓(xùn)等保障制度。

(3)文化性障礙

失地農(nóng)民的市民化過(guò)程不同于在城市中謀生的農(nóng)民工，農(nóng)民工如果市民化受阻，其可以選擇回到農(nóng)村社會(huì)，依靠土地生存。而失地農(nóng)民的市民化則是被動(dòng)的。政府征地后，沒(méi)有切實(shí)考慮失地農(nóng)民的年齡、職業(yè)、素質(zhì)和技能、家庭經(jīng)濟(jì)情況等因素，迫使他們脫離土地，完成再社會(huì)化過(guò)程，即習(xí)得城市市民的就業(yè)生產(chǎn)、生活消費(fèi)方式和文化價(jià)值觀(guān)念等。許多農(nóng)民雖然在戶(hù)籍制度上成為新市民，但是在心理上依然保留著對(duì)于土地的依耐性，面對(duì)與自己以往迥然不同的生活方式，失地農(nóng)民往往顯得無(wú)所適從。適應(yīng)是一個(gè)過(guò)程，更是一種實(shí)踐感，通過(guò)生活中持續(xù)不斷、往往不被人們明顯覺(jué)識(shí)的系列磨合、矛盾、和沖突(不適應(yīng)問(wèn)題)的解決而達(dá)成的［11］。有些失地農(nóng)民可能在適應(yīng)過(guò)程中主動(dòng)放棄了自己的傳統(tǒng)農(nóng)村文化，對(duì)于城市文化全盤(pán)接受；而有些失地農(nóng)民，尤其是年長(zhǎng)的，在接受城市文化上可能會(huì)比較困難。而面對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城鄉(xiāng)差異，最好的發(fā)展方式應(yīng)當(dāng)是彼此的融合，而不是邊緣化。

四、失地農(nóng)民問(wèn)題社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)策

失地農(nóng)民問(wèn)題社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)和失地農(nóng)民三方面的協(xié)作和努力。其涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系、一系列制度的建立以及政府治理理念和方法的轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)主要有以下三個(gè)方面：

(一)營(yíng)造互利共贏(yíng)的征地環(huán)境

征地過(guò)程中利益分配的不公和農(nóng)民自身的弱勢(shì)地位易使失地農(nóng)民對(duì)采取非理性行為來(lái)為自己爭(zhēng)取利益，因此營(yíng)造互利共贏(yíng)的征地環(huán)境是減少失地農(nóng)民問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)的可行對(duì)策，具體說(shuō)來(lái)有以下幾點(diǎn)；

1、改革土地征用制度

改革土地征用制度，是從利益矛盾發(fā)生的根源來(lái)解決失地農(nóng)民問(wèn)題，保障其合法權(quán)益。地方政府在征地時(shí)的行政依據(jù)是國(guó)務(wù)院的《拆遷條例》，而不是全國(guó)人大《物權(quán)法》，所以首先應(yīng)該在法律層面理清這兩部法規(guī)的關(guān)系，明確征地的行政執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法準(zhǔn)則。禁止各種違法的圈定行為，明確征地范圍、征地補(bǔ)償方式等。此外，也要增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)于土地的承包權(quán)和土地征收活動(dòng)的參與權(quán)，弱化村干部對(duì)集體土地的控制權(quán)，增強(qiáng)其對(duì)于土地的監(jiān)督力度，這樣可以有效的防止村干部與地方政府或開(kāi)放商之間形成利益聯(lián)盟，損害農(nóng)民的利益。

2、創(chuàng)新收益分配機(jī)制

創(chuàng)新利益分配機(jī)制，是重新審視土地征收過(guò)程和征收后的的利益分配不合理之處，確保失地農(nóng)民能從土地中獲得與其合法權(quán)益相適應(yīng)的收益。目前地方政府對(duì)于失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償方式存在一個(gè)極大的不公，那就是沒(méi)有考慮土地的潛在收益，土地“漲價(jià)歸公”制度也是誘發(fā)利益沖突的重要因素，它使得土地市場(chǎng)中政府和市場(chǎng)的邊界不清，收益分享中產(chǎn)生了權(quán)利主體錯(cuò)位問(wèn)題，最終農(nóng)民排斥在增值收益分配之外［12］。這就要求地方政府在制定土地收益分配制度時(shí)，明確失地農(nóng)民的土地收益權(quán)，以土地市場(chǎng)價(jià)格為參考依據(jù)，合理的確定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方式。利益分配過(guò)程中，集體收益與個(gè)體收益之間也容易引起不同程度的沖突，尤其是在目前村莊治理能力變?nèi)醯那闆r下，農(nóng)戶(hù)監(jiān)督村干部合理使用集體土地收益的成本很高，村干部有將集體收益納為自利的內(nèi)在激勵(lì)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村莊治理權(quán)力的監(jiān)督，降低農(nóng)戶(hù)參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的成本，從制度上來(lái)規(guī)范村干部在征地過(guò)程中行為，減少其公利私用的可能性。

(二)構(gòu)建失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)制度

構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制可降低失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)換。保障失地農(nóng)民的利益，關(guān)鍵是要有長(zhǎng)效的、可操作性較強(qiáng)的機(jī)制。本文主要分析征地過(guò)程中和征地后的權(quán)益保障。

1、失地農(nóng)民征地參與權(quán)制度

首先，地方政府在與農(nóng)民進(jìn)行征地談判時(shí)，要尊重和保護(hù)失地農(nóng)民對(duì)被征土地?fù)碛械氖找鏅?quán)和處分權(quán)，增強(qiáng)失地農(nóng)民參與談判的能力，維護(hù)其在征地補(bǔ)償、安置等政策制定中的參與權(quán)，當(dāng)失地農(nóng)民擁有正常合法的渠道來(lái)表達(dá)意見(jiàn)，并且意見(jiàn)的到合理平等的對(duì)待時(shí)，失地農(nóng)民便不會(huì)選擇成本更高的非理性維權(quán)方式。此外，在全國(guó)人大對(duì)《土地管理法》中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出原則性的修改后，各市級(jí)政府在具體制定本地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，改變現(xiàn)行農(nóng)村土地征收以土地原用途和產(chǎn)值為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，逐步建立以土地的市場(chǎng)價(jià)格和潛在收益為依據(jù)的征地補(bǔ)償原則［13］。

2、失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)制度

失地農(nóng)民的社會(huì)保障是關(guān)系到其在城市中的生存和發(fā)展，對(duì)失地農(nóng)民盡快融入城市社會(huì)起著關(guān)鍵作用。在資金來(lái)源方面，因?yàn)楫?dāng)前土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，所以現(xiàn)行的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金從征地補(bǔ)償中獲得的方法執(zhí)行起來(lái)效果較差，失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大，所以參保的意愿較低。但是如果改變社會(huì)保障基金中這出資比例，通過(guò)撥付專(zhuān)項(xiàng)資金等方式增加政府在社會(huì)保障上的投入，可以避免因出資過(guò)高而降低失地農(nóng)民的生活水平。從保障內(nèi)容上看，失地農(nóng)民最為關(guān)切的應(yīng)該是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)方面，這也是失地農(nóng)民生活的基本保障。由于失地農(nóng)民自身素質(zhì)的限制，較一般城鎮(zhèn)居民來(lái)看，其面臨著更高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而城鎮(zhèn)高昂的醫(yī)療費(fèi)用，也會(huì)加劇失地農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。所以地方政府可以嘗試探索將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，這也是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。

(三)創(chuàng)新社會(huì)管理方法

政府社會(huì)管理上的缺位，是導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大的主要原因之一。因此，降低失地農(nóng)民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要?jiǎng)?chuàng)新政府社會(huì)管理方法。社會(huì)管理創(chuàng)新，是從創(chuàng)新的分析視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有條件下，運(yùn)用現(xiàn)有資源和經(jīng)驗(yàn)，立足于現(xiàn)行社會(huì)發(fā)展規(guī)律，遵行一定的原則，對(duì)社會(huì)管理的理念、知識(shí)、技術(shù)、方法、制度、機(jī)制和程式等方面的創(chuàng)新，旨在實(shí)現(xiàn)善治達(dá)到社會(huì)良性運(yùn)行［14］。

1、轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理理念

政府作為社會(huì)管理者和公共服務(wù)提供者，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的管理觀(guān)念，樹(shù)立服務(wù)理念。首先，地方政府在征地過(guò)程中一定要充分尊重和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，而不能憑借自身的強(qiáng)勢(shì)地位侵害他們的合法權(quán)利；其次，要做到依法征地，在做到符合法律規(guī)范的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃，履行好政府的服務(wù)職能。尤其是在失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活后，更要引起地方政府的重視，做好合理引導(dǎo)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“市民化”的保障工作。再者，根據(jù)善治理論，提升政府善治程度的關(guān)鍵是要從集中管理到多方協(xié)作的管理理念轉(zhuǎn)變。在征地活動(dòng)中，政府不應(yīng)該是唯一的主體，要提供適當(dāng)?shù)臋C(jī)制鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民參與到談判中，由多方協(xié)商達(dá)成征地補(bǔ)償、利益分配等共識(shí)，這樣可大大降低后期失地農(nóng)民因不滿(mǎn)政府行為而發(fā)生群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。

2、提高政府社會(huì)管理能力

失地農(nóng)民問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)化解需要提高政府社會(huì)管理能力。地方政府應(yīng)當(dāng)尊重城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治的主體地位，與基層的群眾自治實(shí)現(xiàn)良好對(duì)接和良性互動(dòng)，讓更多的社會(huì)主體參與到社會(huì)管理活動(dòng)中來(lái)。以服務(wù)居民群眾為宗旨，著力加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織建設(shè)、制度建設(shè)和設(shè)施建設(shè)，把城鄉(xiāng)村、居委會(huì)建設(shè)成為功能完善、充滿(mǎn)活力、作用明顯、群眾滿(mǎn)意的基層群眾自治組織，夯實(shí)基層社會(huì)管理的組織基礎(chǔ)［15］。這樣一方面可以減少政府的管理壓力；另一方面也可以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止征地活動(dòng)中行政權(quán)力的濫用。其次，政府還要加強(qiáng)其資源整合能力，土地作為不可再生資源在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中起著重要作用。在新型城鎮(zhèn)化中，地方政府應(yīng)合理規(guī)劃好土地的使用范圍和用途，逐漸轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地方政府財(cái)政收入途徑，減少對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)。此外，地方政府也應(yīng)創(chuàng)新失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的社會(huì)管理機(jī)制，加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。針對(duì)失地農(nóng)民自身的社會(huì)需求，為其提供有助于其身份轉(zhuǎn)化的社區(qū)服務(wù)，讓失地農(nóng)民盡快的融入城市生活，走出被“邊緣化”的困境。

五、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，但是現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民問(wèn)題卻是背離該發(fā)展目標(biāo)的，城鎮(zhèn)化發(fā)展的代價(jià)部分轉(zhuǎn)嫁到了失地農(nóng)民身上，失地農(nóng)民被迫面臨著各種生存問(wèn)題，而這種成本轉(zhuǎn)嫁方式是不公平的，也不符合社會(huì)的和諧發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)叢生。我們需清楚的認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民問(wèn)題社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因既有內(nèi)在的，也有外在的；既有制度安排的，也有社會(huì)結(jié)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)營(yíng)造互利共贏(yíng)的征地環(huán)境、構(gòu)建失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)制度、創(chuàng)新社會(huì)管理方法來(lái)降低失地農(nóng)民問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，讓失地農(nóng)民真正的實(shí)現(xiàn)“市民化”。

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