城市與鄉(xiāng)村住房建設(shè)用地置換問題的現(xiàn)狀分析

李旭輝

摘要：以城市與鄉(xiāng)村的住房問題為研究對象，針對現(xiàn)階段實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換過程中存在的農(nóng)村宅基地問題及城市住房問題進(jìn)行深入地了分析，并對問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；住房；建設(shè)用地；置換

引言：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市和鄉(xiāng)村的住房條件也發(fā)生了翻天覆地的變化。為了減少農(nóng)村宅基地占用情況，使土地利用率最大化，各地政府和地區(qū)針對地域特征采取了一系列的建設(shè)用地置換措施。住房在國家福利事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都是一個重要組成部分，通常在家庭消費(fèi)、固定資本投資甚至就業(yè)機(jī)會中占相當(dāng)大的比重，因此，人們對于住房的拆遷、補(bǔ)償、回遷等問題相當(dāng)?shù)仃P(guān)注，由此也衍生出較多的問題。

一、城市住房問題的現(xiàn)狀

世界各國城市住房問題的表現(xiàn)形式是多種多樣的。歸納起來主要有兩個層面，第一個層面是微觀城市住房問題，主要表現(xiàn)為：住房緊缺問題、居住質(zhì)量問題和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題；第二個層面是宏觀城市住房問題，主要是指居住空間的結(jié)構(gòu)問題，主要表現(xiàn)為：城市居住區(qū)的階層分化，甚至隔離等不平等現(xiàn)象的普遍存在，由住房問題而起的其他城市問題。

近幾年來， 我國由于房地產(chǎn)的飛速發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)、收入水平的提高及消費(fèi)升級狀況的凸顯，新房和舊房價格上升的速度都超過個人收入增長的速度。因此，住房問題比較集中在如下幾個方面。

（一）不同收入階層對住房的支付能力差異。對于許多年輕人來說，住房問題就是因為房屋價格和首付太高使他們沒有能力擁有住房，這是一個年輕、中等收入的人的看法。擁有住房對富人來說不是一個問題，而窮人談不上擁有住房。對于窮人，住房問題可能是怎樣才能用總收入中比較適合的一部分租到一所像樣的房子。

（二）不同區(qū)域的住房問題差異。（1）價格上的差異。一個城市往往在城市規(guī)劃布局上就分為不同的功能區(qū)域。它們的人口密集程度不同，相應(yīng)的地價也不同，住房的價格也大相徑庭。（2）不同區(qū)域的住房環(huán)境也有所不同。對于居住在鬧市區(qū)和快速發(fā)展的城市近郊的居民來說，住房問題可能是附近在建的房屋太多，使原本寧靜的郊區(qū)也像城市一樣擁擠和喧鬧；對于居住在遠(yuǎn)郊區(qū)的居民來說，有著較為安靜的居住環(huán)境，但卻存在著交通不便、城市配套設(shè)施輻射不到的尷尬。

（三）不同時期購買力在住房問題上產(chǎn)生的差異。舉個簡單的例子，對于一對60歲的老年夫婦而言，居住在他們于1998年只花10萬元購買而現(xiàn)在價值60萬元的房屋中，根本就不存在什么住房問題，而且可以隨時通過房屋獲得最大的資本收益。而對于一對30歲左右的工薪階層的年輕夫婦而言，購買一套60萬的住房，有可能要攢足首付還要還貸30年。當(dāng)然，這只是一個代表某一地區(qū)的案例，并不具有一般性，但它卻說明了一個現(xiàn)象，在不同時期，房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平在一定程度上也制約了一般人們的購買能力。

（四）城市管理部門對住房問題的應(yīng)對難點(diǎn)。對城市管理者來說，日益明顯的不同階層的居住分化，并因此可能引發(fā)其他社會問題，以及住房開發(fā)的無序化，并因此而導(dǎo)致的城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率低下等問題，也是急需考慮解決的。

二、城市住房問題存在的原因

（一）城市住房自有化率對住房產(chǎn)權(quán)問題的解釋。住房自有化率是一個最能反映存量和增量的區(qū)別的指標(biāo)。不同城市類型、不同地區(qū)的住房自有化率差異明顯。小城市自有化率偏高，而大城市由于流動人口較多且增長快，租賃市場比較完善，住房自有化率偏低。東部和中部城市自有化率偏高，而西部和東北地區(qū)偏低。住房的自有化率受到眾多因素的影響，主要反映在以下幾個方面：（1）自有化率會隨著收入的增加而上升。隨著收入的增加，持久收入是影響住房消費(fèi)的一個最重要的因素；（2）家庭人口規(guī)模的增加會提高自有化率；（3）年齡的增加也會提高自有化率；（4）本地城市戶口對自有化率也有正面的影響。

（二）區(qū)域差異對住房面積問題的解釋。不同地區(qū)住房面積的區(qū)域差異很大。大城市人均住房面積較小，住房壓力較大；小城市人均住房面積相對較大，住房壓力較小。隨著收入的增加，住房面積也逐漸增加。因此，可以認(rèn)為在正式住房中不存在住房過度擁擠的問題。從住房類型來看，主要分為四大類型。最普通的就是單元房，占所有住房的80%。其次是舊式普通樓房，占

10%。其余為獨(dú)棟住宅和平房，比重很小，分別占3%和7%。住房的當(dāng)前市場價值由調(diào)查員采用簡單的市場比較法，參照周邊同地段同檔次住房進(jìn)行評估，可以看作是對住房質(zhì)量的度量。全國平均住房價值的區(qū)域差異很明顯，大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)住房質(zhì)量較好，東部城市住房價值明顯偏高。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換過程中存在的問題及分析

（一）農(nóng)民在置換過程中信心不足。（1）置換價格達(dá)不到農(nóng)民滿意。宅基地集約使用過程中，土地集約后“剩余”土地產(chǎn)生的增值利益分配不均衡，利益鏈條扭曲。我國現(xiàn)有的土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，限制了包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。國家壟斷了土地交易的一級市場，即只有國有土地才能通過招、拍、掛的程序進(jìn)入土地交易市場。這意味著農(nóng)村宅基地在沒有變集體所有的身份為國家所有之前，不能進(jìn)入市場，但身份轉(zhuǎn)變的過程卻具有很強(qiáng)的不合理性。這意味著地方政府壟斷了農(nóng)村宅基地上市的權(quán)利，可以從農(nóng)村低價“征收”土地，再“高價”出讓土地，土地的增值收益中，僅少量通過征地補(bǔ)償金等方式給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人。因此，在現(xiàn)行體制下，在宅基地集約使用過程中由集約產(chǎn)生的“剩余”土地所帶來的巨大收益，由于政府的強(qiáng)勢，分配的天平嚴(yán)重地傾向于政府，農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益被邊緣化。同時也出現(xiàn)一種比較極端的現(xiàn)象，就是某些村莊的某些農(nóng)戶，寧愿將宅基地和耕地與一些房地產(chǎn)商進(jìn)行私下交易，獲取眼前利益。（2）補(bǔ)償措施達(dá)不到農(nóng)民滿意農(nóng)民希望獲得的補(bǔ)償主要有兩個方面：（a）補(bǔ)償

住房。在宅基地置換過程中，農(nóng)民所希望的補(bǔ)償是同面積的補(bǔ)償，雖然失去了院落，但不希望居住面積的縮小?；蛘?，鑒于家中幾代人的居住問題，希望能夠置換多套進(jìn)行落實。如果面積相差太大或者不能滿足套數(shù)要求，就會造成農(nóng)民置換信心不足。（b）住房貨幣補(bǔ)償費(fèi)。當(dāng)居住面積不能達(dá)到置換對等時，農(nóng)民希望獲得貨幣補(bǔ)償費(fèi)用以達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的彌補(bǔ)或者是近似于市場化的價格部分。

（二）置換過程中的利益看待問題。（1）農(nóng)戶對于置換利益的看待問題。在宅基地置換前，有的農(nóng)戶受利益驅(qū)使，在原有的房屋上面，私搭濫建，預(yù)計蓋房，即導(dǎo)致了宅基地置換費(fèi)用的增加，又無法兼顧所有農(nóng)戶的公平。在實際賠付過程中，對違規(guī)建設(shè)的一些房屋也進(jìn)行了補(bǔ)償，因此一些沒有私搭濫建的居民感到不平衡，于是少數(shù)拆遷戶相互攀比，為了能夠得到更多的拆遷補(bǔ)償，競相私搭濫建，建設(shè)一些沒有使用價值的房子，形成惡性循環(huán)。這樣，如果實行按照以建筑面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，私搭濫建之后的房屋面積大大增加，拆遷部門的賠付數(shù)額也大大增加，這就使置換的成本加大。（2）政府及村集體干部對置換利益的看待問題。在宅基地置換過程中，不論政府主導(dǎo)，還是集體主導(dǎo)，都沒有有效的措施對主導(dǎo)方自身實施有效的監(jiān)管，造成資金的揮霍浪費(fèi)，滋長了貪污腐敗現(xiàn)象。在宅基地置換前，一些村干部為了自身利益，將空閑土地以低廉的價格轉(zhuǎn)包給私營業(yè)主，私營業(yè)主在政府征地時獲得大量利潤；或者村集體宅基地置換時，村干部將規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)以便宜的價格賣給私營業(yè)主，村干部從中獲利;村領(lǐng)導(dǎo)或者政府官員在與開發(fā)商合作時，對于工業(yè)園區(qū)的招投標(biāo)，農(nóng)戶缺乏有效的監(jiān)督，造成了貪污腐敗事件的發(fā)生。

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