合作治理 成都市推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的探索與思考

黃仕紅+宋小娥

摘要：隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)建設(shè)已成為城市社會(huì)管理的關(guān)鍵所在。近年來，成都市在城市社區(qū)建設(shè)中對城市社區(qū)“合作治理”進(jìn)行了有益的探索并取得了初步成效。但由于受諸多不利因素的影響和制約，城市社區(qū)“合作治理”在實(shí)踐中還存在一些問題，需要從改革城市社區(qū)“合作治理”體制、培育社區(qū)民間組織、強(qiáng)化市場化運(yùn)作、建立有效對接機(jī)制等方面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城市管理；城市社區(qū)；合作治理

中圖分類號：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0069-06

收稿日期：2014-04-15

作者簡介：黃仕紅（1963—），男，四川南部人，中共成都市委黨校、成都行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任，教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、法理學(xué)；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委黨校、成都行政學(xué)院國際合作交流部副教授，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并要求“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”。社區(qū)是城市的細(xì)胞和社會(huì)的基本單元，是人們社會(huì)生活的共同體和基本平臺。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重心在城市社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根基在社區(qū)。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市居民不斷增加，城市資源的分配日益緊張，而與社會(huì)治理相關(guān)的法律法規(guī)政策體系卻不盡完善，社區(qū)服務(wù)的行政化傾向與社區(qū)自治也存在著一定的矛盾。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織大量增加，就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助等社會(huì)服務(wù)不斷向社區(qū)延伸。［1］城市社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)、社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。社區(qū)在加強(qiáng)城市治理、服務(wù)市民生活、提升文明程度、發(fā)揚(yáng)基層民主等方面的作用越來越突出。社區(qū)建設(shè)內(nèi)容的不斷豐富和拓展，要求并呼喚調(diào)整和創(chuàng)新社區(qū)治理方式。創(chuàng)新社區(qū)治理模式，協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，及時(shí)化解矛盾糾紛，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理，對于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和促進(jìn)城市可持續(xù)健康發(fā)展十分重要。近年來，成都市在城市社區(qū)建設(shè)中探索出了城市社區(qū)“合作治理”模式，并取得了一定的成效。如何在新形勢下總結(jié)、完善和推廣城市社區(qū)“合作治理”的機(jī)制，值得進(jìn)一步深入研究。

一、城市社區(qū)“合作治理”的必要性

從社會(huì)治理的角度看，當(dāng)今社會(huì)治理的主流模式和發(fā)展趨勢已不是參與治理或社會(huì)自治，而是對參與治理和社會(huì)自治兩種模式進(jìn)行揚(yáng)棄的治理模式——合作治理。［2］所謂合作治理，是在國家與社會(huì)間以及國家、社會(huì)內(nèi)部建立良性合作機(jī)制的一種治理。是指在政府主導(dǎo)下，通過政策創(chuàng)新，發(fā)展相互依賴關(guān)系，動(dòng)員基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等多元社會(huì)主體共同參與公共事務(wù)治理。合作治理理論從根本上排除了政府中心主義的取向，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的治理主體除政府外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研學(xué)術(shù)團(tuán)體和社會(huì)個(gè)人等。改革開放以來，我國城市社區(qū)建設(shè)得到了各級政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，一些城市的社區(qū)建設(shè)工作也取得了明顯成效。然而，在城市社區(qū)治理主體多元化的情形下，如何平衡多元治理主體間的關(guān)系，充分發(fā)揮利益相關(guān)者在社區(qū)治理中的作用，營造和諧、平等、互助的社區(qū)環(huán)境，已成為社區(qū)建設(shè)中非常重要的理論與現(xiàn)實(shí)課題。眾所周知，社區(qū)治理不同于社區(qū)自治。社區(qū)治理在本質(zhì)上是朝著社區(qū)自治目標(biāo)前進(jìn)的基層社會(huì)中國家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系調(diào)適的過程。［3］這是因?yàn)樯鐓^(qū)治理的核心對象是社區(qū)公共事務(wù)。社區(qū)公共事務(wù)是公共產(chǎn)品的組合，是涉及多個(gè)家庭和多個(gè)組織的共同需求，是個(gè)體需求的集合。

社區(qū)治理的過程往往體現(xiàn)為社區(qū)利益相關(guān)者的行動(dòng)。社區(qū)居民存在著共居一地而產(chǎn)生的利益相關(guān)性，在處理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，最符合共同利益的社區(qū)關(guān)系是一種合作協(xié)調(diào)關(guān)系，這種關(guān)系是相互依賴、彼此合作的。［4］合作關(guān)系中的社區(qū)治理就是社區(qū)利益相關(guān)者之間通過面對面協(xié)商，增進(jìn)共識，消除分歧，合作互動(dòng)，共同解決社區(qū)公共問題的過程；社區(qū)利益相關(guān)者之間的平等參與不僅僅是一種手段，也是一種資格，還是社區(qū)走向自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的過程；社區(qū)平等參與機(jī)制既不可能是行政命令機(jī)制，也不可能是市場交換機(jī)制，而應(yīng)該是面對面協(xié)商機(jī)制。［5］因此，城市社區(qū)“合作治理”是城市社會(huì)管理的方向，是適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)治理和城市基層社會(huì)發(fā)展需要的治理的創(chuàng)新，它實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力與城市基層社會(huì)的有效銜接，完善了國家城市基層社會(huì)治理形式，滿足了改革政府社會(huì)管理體制、發(fā)揮社區(qū)主體自治功能、推進(jìn)城市和諧社區(qū)建設(shè)的需要，是城市基層治理的內(nèi)在要求。

二、成都市城市社區(qū)“合作治理”的探索

我國城市社區(qū)建設(shè)是在政府推動(dòng)下出現(xiàn)并在不斷地探索中發(fā)展的。1986年，國家民政部倡導(dǎo)在城市基層開展社區(qū)服務(wù)，首次將社區(qū)這一概念引入我國。1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過的《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”，這是我國第一次將“社區(qū)服務(wù)”引入法律條文。1991年，民政部又提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年，國務(wù)院將“推進(jìn)社區(qū)建設(shè)”的職能賦予了民政部。1999年，民政部正式啟動(dòng)“全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”工程。2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)建設(shè)由試驗(yàn)區(qū)向全國鋪開。在國家民政部指導(dǎo)下，各地積極探索適合本地的社區(qū)建設(shè)模式與機(jī)制。2000年以來，成都市秉持“在共建中共享、在共享中共建”社區(qū)發(fā)展理念，逐步探索出了具有成都市特色的城市社區(qū)“合作治理”。其在組織建設(shè)上，建立了比較完整的社區(qū)組織管理體系；在力量配置上，形成多元主體合作治理的格局；在制度構(gòu)建上，不斷完善居委會(huì)運(yùn)行機(jī)制；在社區(qū)服務(wù)上，進(jìn)一步培育社區(qū)服務(wù)載體。

⒈建立組織體系。成都市的城市社區(qū)“合作治理”建立了比較完整的社區(qū)組織管理體系，主要包括區(qū)縣級政府管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)管理組織三個(gè)層次的社區(qū)管理服務(wù)體系。區(qū)縣級政府的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)由社區(qū)建設(shè)委員會(huì)和其他職能部門組成。其中社區(qū)建設(shè)委員會(huì)作為區(qū)縣級社區(qū)建設(shè)決策機(jī)構(gòu)由區(qū)縣目標(biāo)管理督查辦公室和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，具體負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)劃、協(xié)調(diào)及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的考核工作；下設(shè)社區(qū)辦公室于區(qū)縣民政局負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)日常工作；其他職能部門不同程度地在各自職責(zé)范圍內(nèi)承接或多或少的社區(qū)管理服務(wù)工作。社區(qū)建設(shè)重大事項(xiàng)由社區(qū)居民代表大會(huì)討論通過后提交到區(qū)縣委后決策，區(qū)縣社區(qū)辦公室協(xié)調(diào)各職能部門執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所、司法所等專職機(jī)構(gòu)和社會(huì)事務(wù)與計(jì)生辦、綜治辦、城管科等職能科室以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)服務(wù)中心等構(gòu)成。根據(jù)各自職責(zé)范圍承接區(qū)縣相關(guān)部門下達(dá)的各項(xiàng)工作，承擔(dān)相關(guān)社區(qū)的管理服務(wù)工作，并直接或間接服務(wù)于社區(qū)居民。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)服務(wù)站等構(gòu)成。社區(qū)居民代表大會(huì)代表全體社區(qū)成員討論社區(qū)重大問題；社區(qū)居民委員會(huì)對社區(qū)內(nèi)日常事務(wù)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)；社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)由社區(qū)單位代表和社區(qū)居民代表組成，對社區(qū)各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)商；業(yè)主委員會(huì)系基于物業(yè)管理而設(shè)立的自治組織，代表全體業(yè)主的利益。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)站實(shí)行“一站多居”的管理模式，即一個(gè)服務(wù)站服務(wù)多個(gè)居民小區(qū)，承擔(dān)政府工作部門交辦的社區(qū)警務(wù)、計(jì)劃生育、民政工作、殘疾人、勞動(dòng)保障、社區(qū)衛(wèi)生等工作，同時(shí)面向社區(qū)居民開展便民、利民的社區(qū)服務(wù)。

⒉形成共建格局?，F(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理活動(dòng)都是在一定的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)背景下進(jìn)行的，單一主體的單個(gè)行動(dòng)往往難以取得最優(yōu)的績效。一個(gè)健康、和諧的社區(qū)，應(yīng)該是政府、社區(qū)、居民、企業(yè)等處于良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)。為此，成都市改變原有社區(qū)事務(wù)由政府唱“獨(dú)角戲”的管理思路和方式，整合政府資源、社會(huì)資源與社區(qū)資源，形成了地方政府、社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織、社區(qū)居民和其他各種社會(huì)組織力量的多元主體共駐、共建、共享的城市社區(qū)“合作治理”格局。在多元主體城市社區(qū)“合作治理”格局中，地方政府既是政策、制度、規(guī)劃的制定者和推行者，又是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量；既是信息、服務(wù)、資源的提供者，又是各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者；既是社區(qū)力量的動(dòng)員者，又是社區(qū)治理的直接合作者，在城市社區(qū)“合作治理”中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和指揮作用。社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織及居民是社區(qū)治理的主要力量，由他們制定本社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度并開展具體的治理活動(dòng)。而駐社區(qū)單位、社會(huì)組織和市場組織等其他各種社會(huì)組織力量是社區(qū)建設(shè)的參與者和社區(qū)治理的介入者與合作者。

⒊規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。社區(qū)運(yùn)行機(jī)制是指在特定的社區(qū)管理體制中，社區(qū)各要素依一定的結(jié)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合在一起，從而使社區(qū)能夠發(fā)揮出特有功能的方式。建立一個(gè)規(guī)范有效的社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，對于保障社區(qū)正常、健康、高效運(yùn)轉(zhuǎn)有著十分重要的作用。為此，成都市城市社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持“議行分離、民主管理、強(qiáng)化職責(zé)”的原則，不斷加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè)，提高社區(qū)自治能力。一是完善居民民主選舉制度。由社區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或每戶派代表或每個(gè)居民小組選舉代表3至5人，選舉產(chǎn)生居民委員會(huì)主任、副主任和委員。二是建立健全居民民主決策制度。凡是與社區(qū)居民的切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，或制定和修改居民公約、審議居委會(huì)工作計(jì)劃和工作報(bào)告、興辦社區(qū)公益事業(yè)等涉及全體居民利益的重要事項(xiàng)，都實(shí)行民主決策。三是完善社區(qū)工作制度。其中包括社區(qū)居委會(huì)定期向居民代表會(huì)議述職制度、社區(qū)居委會(huì)學(xué)習(xí)工作制度、考核評議制度、財(cái)務(wù)管理制度、居務(wù)公開制度、離任審計(jì)制度等，以提高社區(qū)居委會(huì)自治和服務(wù)水平，確保社區(qū)工作有章可循。

⒋培育服務(wù)載體。成都市在城市社區(qū)建設(shè)中，堅(jiān)持“重心下移、貼近群眾”的指導(dǎo)思想，努力搭建社區(qū)服務(wù)平臺。一是建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。除區(qū)縣政府職能部門面向廣大社區(qū)居民開展便民、利民服務(wù)外，還在區(qū)縣政務(wù)中心設(shè)立民政窗口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)建立公共事務(wù)服務(wù)站，面向社區(qū)居民提供各類便民、利民服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心和公共事務(wù)服務(wù)站集警務(wù)服務(wù)、民政服務(wù)、人口計(jì)生服務(wù)、殘疾人服務(wù)、勞動(dòng)保障服務(wù)等于一體，實(shí)行“敞開式辦公、一站式服務(wù)”，這些舉措極大地方便了社區(qū)居民和駐社區(qū)單位的生活和工作。二是培育社區(qū)民間組織。社區(qū)民間組織包括兩類，一類是文化健身娛樂類組織。由社區(qū)文藝骨干和普通群眾組成，常年開展活動(dòng)，為豐富社區(qū)群眾的文化生活做出了積極的貢獻(xiàn)。另一類是服務(wù)類組織。各區(qū)縣政府先后成立了就業(yè)指導(dǎo)中心、“4050”服務(wù)社等中介組織，為下崗失業(yè)人員提供更多的就業(yè)服務(wù)。多數(shù)社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共建的社區(qū)服務(wù)點(diǎn)都涉及家政服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)保障、社區(qū)教育等方面的服務(wù)。三是實(shí)施“便民工程”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)社區(qū)居民的需求和現(xiàn)狀，有針對性地加強(qiáng)便民、利民網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)包括社區(qū)收發(fā)室、治安崗?fù)?、圖書閱覽室、電子閱覽室、文化信息資源共享室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)等便民服務(wù)項(xiàng)目。

三、城市社區(qū)“合作治理”實(shí)踐中存在的問題

成都市城市社區(qū)“合作治理”在探索中取得了一定的成效，但受諸多不利因素的影響和制約，也遇到了一些困難和問題。

⒈社區(qū)行政化色彩較濃。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定和以社區(qū)自治為取向的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，居委會(huì)的職責(zé)和任務(wù)按事務(wù)的功能性可分為兩大類：一是社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理和開展，體現(xiàn)的是自治的功能，這是居委會(huì)的主要職能；二是協(xié)助政府行政，體現(xiàn)的是行政功能。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)在實(shí)際工作中的兩個(gè)功能分配是不均衡的。表現(xiàn)為承擔(dān)的各種行政職能的責(zé)任大、負(fù)擔(dān)重。當(dāng)前，我國多數(shù)大中城市實(shí)行的是“兩級政府、三級管理”的行政管理體制，各級行政機(jī)關(guān)、各職能部門對城市基層的管理幾乎都需要通過居委會(huì)貫徹執(zhí)行。這樣，居委會(huì)便承擔(dān)著各級黨政機(jī)關(guān)部署的、指派的、委托的繁重工作任務(wù)。而每一項(xiàng)工作任務(wù)又都來自于上級的主管部門，是必須完成的。由此出現(xiàn)了“上面千條線，下面一根針”的局面，居委會(huì)不得不忙于應(yīng)付來自上級布置的各項(xiàng)工作，每年要同上級有關(guān)部門簽定各種類型的“責(zé)任書”、“協(xié)議書”、“達(dá)標(biāo)書”，完成名目繁多的各項(xiàng)檢查任務(wù)。調(diào)查顯示，檢查單位涉及幾十個(gè)。居委會(huì)的日常工作基本上是在做行政性工作。政府過度地介入社區(qū)建設(shè)和管理，使得社區(qū)居委會(huì)出現(xiàn)行政化的傾向，甚至還有許多居民認(rèn)為居委會(huì)就是“一級政府”。

⒉居民社區(qū)意識有待加強(qiáng)。社區(qū)意識是居民對于所屬社區(qū)所擁有的一種同體感及和衷共濟(jì)的一體感。這種一體感植根于居民個(gè)人對社區(qū)的認(rèn)知與態(tài)度，同時(shí)也表現(xiàn)出對社區(qū)的認(rèn)同、關(guān)懷、參與等心理，這是居民個(gè)人與社區(qū)通過互動(dòng)交流所產(chǎn)生的一種情感的表達(dá)。居民的社區(qū)意識既來源于居民對社區(qū)事務(wù)的參與，又可以促進(jìn)居民參與社區(qū)事務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的居民對我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和文化轉(zhuǎn)向的總體背景認(rèn)識不清，依舊抱著“不跑不叫，不叫不到，不給不要”的傳統(tǒng)觀念；有的居民對社區(qū)概念缺乏了解，對社區(qū)的職能認(rèn)識不清；有的居民對社區(qū)居委會(huì)仍停留在“發(fā)通知、搞衛(wèi)生、管戶口、查生育、蓋印章”的表層認(rèn)識上。甚至認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是政府的事，與己無關(guān)。這些現(xiàn)象的存在必然會(huì)使社區(qū)居民對社區(qū)建設(shè)持觀望、猶豫、懷疑或抗拒的態(tài)度。

⒊社區(qū)建設(shè)合力需要提升。城市社區(qū)治理不僅限于政府與社區(qū)之間的合作，社區(qū)內(nèi)各種力量（居民、民間組織、企事業(yè)單位等）也是重要的合作者，并且其參與合作的程度直接影響到政府和社區(qū)的功能定位。社會(huì)力量參與社區(qū)治理的方式主要有：為社區(qū)提供市場化服務(wù)，如物業(yè)公司的服務(wù)；專業(yè)化的志愿服務(wù)或非營利性服務(wù)；提供資源或捐贈(zèng)等。但目前的情況是：一方面，社區(qū)內(nèi)組織發(fā)育不夠成熟，數(shù)量、種類和資源條件有限，社會(huì)捐贈(zèng)文化和機(jī)制正處于建構(gòu)之中，社區(qū)內(nèi)部組織募捐能力較低，社會(huì)為社區(qū)提供專業(yè)化的服務(wù)不足。如一些老單位宿舍、老居民院落至今仍未引進(jìn)物業(yè)管理公司。社區(qū)志愿者服務(wù)也僅限于機(jī)關(guān)干部、社區(qū)黨員、小區(qū)居民和大學(xué)生志愿者等。另一方面，因缺少有效的社會(huì)對接機(jī)制，現(xiàn)有的資源得不到有效利用，潛在的資源得不到挖掘，居民的這部分服務(wù)需求得不到滿足。如一些轄區(qū)單位認(rèn)為與社區(qū)共建會(huì)加重單位負(fù)擔(dān)，即使資源閑置也不愿意向社區(qū)開放，政府只能再投入社區(qū)公共設(shè)施的修建。這既影響了國家和社區(qū)治理職能的正常發(fā)揮，也影響了政府、社區(qū)與社會(huì)的正常合作，造成國家資源的巨大浪費(fèi)。

⒋社區(qū)資源整合能力較低。社區(qū)治理需要相應(yīng)的物質(zhì)資源支持。社區(qū)資源整合能力的高低直接關(guān)乎社區(qū)公益事業(yè)的推進(jìn)和社區(qū)共同體意識的形成。長期以來，社區(qū)建設(shè)及社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源都是依賴政府的投入，由此形成了對財(cái)政資源的依賴。這樣的財(cái)政投入機(jī)制帶來兩個(gè)方面的后果：一是在政府對社會(huì)建設(shè)總體投入不足的情況下，社區(qū)建設(shè)很難獲得大量財(cái)政撥款，區(qū)縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）撥給社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)，基本上只能保證居委會(huì)的日常開支，而各類自治活動(dòng)則無法從經(jīng)費(fèi)上保證其正常開展。二是社區(qū)面向社會(huì)的資源整合能力較低。居委會(huì)對政府資源的依賴很容易產(chǎn)生“拿政府的錢，為政府辦事”的觀念，而居委會(huì)整天忙于應(yīng)付政府布置和安排的各種各樣的行政事務(wù)，對社區(qū)居民的了解并不多，因而不能及時(shí)地為居民和社區(qū)內(nèi)組織提供切實(shí)有效的服務(wù)，這勢必會(huì)降低居委會(huì)在居民和社會(huì)組織中認(rèn)同感，難以激發(fā)居民社區(qū)自治的參與熱情，從而削弱了社區(qū)居民的自治能力，使社區(qū)內(nèi)資源得不到有效的整合和利用，社區(qū)合作治理的開展受到制約。

四、完善城市社區(qū)“合作治理”的對策

黨的十八屆三中全會(huì)提出，創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。一個(gè)健康和諧的社區(qū)有利于社區(qū)、政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，構(gòu)建和諧社區(qū)的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)的各種利益關(guān)系，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

⒈轉(zhuǎn)變政府職能，完善城市社區(qū)治理體制。政府對社會(huì)資源的整合能力對社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。如果政府過度介入社區(qū)，不僅會(huì)使政府在社區(qū)治理中力不從心，也會(huì)使社區(qū)對政府形成過度的依賴。社區(qū)自治能力的降低不利于社區(qū)良性健康發(fā)展。要改變這種狀況，政府必須從傳統(tǒng)的行政控制者、資源汲取者向社區(qū)治理者、公共物品和資源的提供者轉(zhuǎn)變，只有實(shí)現(xiàn)了這種角色與功能的轉(zhuǎn)變，才能真正建立起政府與社區(qū)的良性合作關(guān)系，才能更好地推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。一是要理順政府管理體制。建立和完善社區(qū)工作管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，明確區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與社區(qū)的關(guān)系，科學(xué)界定各自的職責(zé)范圍。對上級政府安排到社區(qū)的有關(guān)工作任務(wù)實(shí)行“準(zhǔn)入制”，明確哪些由社區(qū)承擔(dān)，哪些由政府部門負(fù)責(zé)，屬于政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的不能轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。需要社區(qū)協(xié)助的工作也要通過“準(zhǔn)入制”辦理授權(quán)手續(xù)，并按“人隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，做到社區(qū)工作責(zé)、權(quán)、利相一致。二是改革社區(qū)工作考核機(jī)制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、駐社區(qū)單位、居民代表組成考評組對社區(qū)工作進(jìn)行綜合考核，切實(shí)改變社區(qū)工作行政化以及疲于應(yīng)付檢查考核評比的現(xiàn)狀。三是完善“一站多居”社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)站運(yùn)行機(jī)制。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)一個(gè)公共事務(wù)服務(wù)站或社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心，全面承接政府交辦的各類社區(qū)公共事務(wù)。服務(wù)站（服務(wù)中心）設(shè)站長（主任）一名，副站長（副主任）一名。服務(wù)站（服務(wù)中心）站長（主任）可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政副職領(lǐng)導(dǎo)兼任，負(fù)責(zé)服務(wù)站（服務(wù)中心）的全面工作，副站長（副主任）具體負(fù)責(zé)服務(wù)站（服務(wù)中心）的日常事務(wù)和協(xié)調(diào)工作。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)對象的多少聘用相應(yīng)的社會(huì)工作者擔(dān)任社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)工作，除必要的工作人員留守服務(wù)站（服務(wù)中心）外，其余工作人員分派到各社區(qū)服務(wù)點(diǎn)，并確保每個(gè)社區(qū)有2名服務(wù)站（服務(wù)中心）的工作人員，全面受理群眾來件，包括警務(wù)事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生事務(wù)、殘疾人事務(wù)、勞動(dòng)保障事務(wù)等。下派到各社區(qū)的工作人員與社區(qū)居委會(huì)成員不同，其編制、工資、福利等完全與服務(wù)的社區(qū)脫鉤。各社區(qū)點(diǎn)的下派工作人員相互間或與服務(wù)站（服務(wù)中心）之間通過網(wǎng)絡(luò)交換信息。能夠就地辦理的事項(xiàng)，可通過服務(wù)站（服務(wù)中心）站長（主任）網(wǎng)上授權(quán)辦理，不能就地辦理的，交由服務(wù)站（服務(wù)中心）統(tǒng)一辦理或由服務(wù)站（服務(wù)中心）統(tǒng)一派人到區(qū)縣政務(wù)中心辦理。

⒉培育社區(qū)民間組織，吸納社會(huì)力量共建共享。社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的關(guān)心和支持，各區(qū)縣政府及政府有關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、駐地單位等要在形成社區(qū)建設(shè)合力、整合社區(qū)工作力量、提高社區(qū)服務(wù)水平、動(dòng)員社會(huì)力量參與支持社區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)對社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)等方面齊心協(xié)力，攜手推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，提高城市社區(qū)“合作治理”的水平。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的改進(jìn)社會(huì)治理方式的要求，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面力量參與城市社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。民間組織是社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理中不可或缺的重要推動(dòng)力量。但受多種因素的影響，我國民間組織發(fā)育還很不成熟，存在管理制度不健全、人力資源不足、現(xiàn)有資源不能充分利用等問題。為此，在城市社區(qū)“合作治理”中，政府要充分尊重社區(qū)組織和居民的主體地位，通過法律制度安排，支持市場主體、非營利組織參與社區(qū)服務(wù)，支持駐地單位和其他社會(huì)力量提供資源、參與社區(qū)治理。一是要為民間組織創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。建議政府通過制度措施為民間組織開辟參與社區(qū)公共事務(wù)的渠道，建立民間組織參與基層民主建設(shè)的機(jī)制，形成民間組織發(fā)展與推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)居民自治良性互動(dòng)的格局。二是要推動(dòng)民間組織的自身能力建設(shè)。通過法律法規(guī)對志愿者的公益行為進(jìn)行鼓勵(lì)；建立政府對民間組織的資助機(jī)制，通過財(cái)政手段扶持民間組織發(fā)展。三是要監(jiān)督和規(guī)范民間組織。通過財(cái)務(wù)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等制度促進(jìn)民間組織在法律法規(guī)和規(guī)章允許的范圍內(nèi)健康運(yùn)行。

⒊強(qiáng)化市場化運(yùn)作，多方籌集社區(qū)建設(shè)資金。在社區(qū)治理資源建設(shè)方面，國家應(yīng)當(dāng)加大政策供給和財(cái)政支持力度，社區(qū)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向政府、社會(huì)和有關(guān)部門獲取各種行政與政策資源、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)資源、信息與智力資源等法律政策許可的資源。一是加大財(cái)政投入力度。區(qū)縣政府要將社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按照《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足額撥付社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)、生活補(bǔ)貼，統(tǒng)籌解決居委會(huì)的辦公用房。二是費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。政府或有關(guān)單位在交給社區(qū)工作任務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)將此項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)交給社區(qū)。三是有償服務(wù)。社區(qū)在開展福利服務(wù)的同時(shí)，若提供其他的法律政策允許的服務(wù)事項(xiàng)可以拓展有償或抵償服務(wù)。四是政策優(yōu)惠。對社區(qū)內(nèi)開展的服務(wù)項(xiàng)目，要積極爭取優(yōu)惠政策并給予扶持。五是社會(huì)贊助。鼓勵(lì)轄區(qū)單位和個(gè)人捐款支持社區(qū)活動(dòng)。

⒋建立有效的社會(huì)對接機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)自治。城市社區(qū)“合作治理”是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的邏輯視野。為了推動(dòng)社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，必須從建立和完善社區(qū)治理相關(guān)制度，培育城市社區(qū)“合作治理”的價(jià)值共識著手，加強(qiáng)社區(qū)自治，提升社區(qū)居民的參與度。一是要進(jìn)一步理順社區(qū)內(nèi)部組織關(guān)系。應(yīng)著力加大“三大機(jī)構(gòu)”（即社區(qū)事務(wù)決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)議事機(jī)構(gòu)——社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)）的建設(shè)力度，明確各自的職責(zé)和權(quán)限，各盡其能，各負(fù)其責(zé)，讓利益相關(guān)者資源共享、利益均沾。二是要營造居民參與社區(qū)治理的環(huán)境。以法律制度拓寬和保障居民民主參與的途徑和渠道，鼓勵(lì)社區(qū)居民參加社區(qū)居民代表大會(huì)或組成業(yè)主聯(lián)合會(huì)、文體協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)參與社區(qū)治理，增強(qiáng)居民對社區(qū)的心理認(rèn)同感，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情。三要建立利益相關(guān)者的信任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。通過鄰里網(wǎng)絡(luò)的信任、合作與互助，把自我利益和團(tuán)結(jié)互助結(jié)合起來。四要特別關(guān)注駐地單位參與社區(qū)共建?？梢钥紤]制定一定的政策對其進(jìn)行激勵(lì)和約束。如對積極參與共建并做出了一定貢獻(xiàn)的企業(yè)，可以在稅費(fèi)上給予一定的優(yōu)惠。

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（責(zé)任編輯：牟春野）