中國企業(yè)投資美國市場面臨的政策壁壘分析

摘 要：美國外資委員會進行的國家安全審查是中國企業(yè)在美國投資面臨的最主要障礙，美國政府的反壟斷審查、利益集團的阻撓也是中國企業(yè)拓展美國業(yè)務面臨的重要障礙。另外中國企業(yè)對目標資產(chǎn)的盡職調查不夠詳盡、與監(jiān)管機構交流不足、公共關系運作和輿論宣傳力度不足也是導致企業(yè)損失的重要原因。

關鍵詞：投資壁壘；利益集團；國家安全；反壟斷

一、中國企業(yè)在美國投資面臨的主要壁壘

1.美國外資委員會進行的國家安全審查是中國企業(yè)在美國投資面臨的最主要障礙。根據(jù)美國《外國投資與國家安全法》，外資委員會（簡稱CFIUS）負責調查和評估海外投資對國家安全的影響。CFIUS由財政部、國防部、能源部等11個部門負責人組成，財政部長擔任委員會主席。CFIUS重點關注與國防、重要基礎設施、關鍵技術、能源和關鍵資源相關的交易以及可能被外國政府控制的交易，有權否決外國投資者在美國進行的并購交易，必要時將可能影響國家安全的并購交易提請總統(tǒng)作出最終決定。

從中國企業(yè)在美國投資的案例來看，國家安全是美國政府否決中國投資的最常見理由。從2009年至今，CFIUS已經(jīng)以國家安全為由否決了4筆中國并購交易，分別是陜西西色國際并購尤金公司金礦交易、華為與貝恩資本并購3COM交易、華為并購3Leaf交易和三一重工并購美國風電場交易。

2.相關機構對并購交易的反壟斷審查也是中國企業(yè)拓展美國業(yè)務面臨的重要障礙。根據(jù)美國的反壟斷法律，司法部和聯(lián)邦貿易委員會分別對不同行業(yè)的并購進行反壟斷審查。如果認定并購交易可能會減少競爭，導致并購后產(chǎn)品質量下降、企業(yè)創(chuàng)新動力不足等后果，司法部或聯(lián)邦貿易委員有權裁定交易無效，或者要求并購交易雙方修改并購條款。

能源電力、信息技術、基礎設施等敏感行業(yè)并購交易除接受司法部和聯(lián)邦貿易委員會的反壟斷審查之外，還需要美國政府相關專業(yè)監(jiān)管委員會的審批。歷史上曾經(jīng)發(fā)生多起電力行業(yè)并購交易因公用事業(yè)監(jiān)管機構反對而終止的案例，如2004年Exelon電力公司出資160億美元并購PSEG公用事業(yè)公司，但因新澤西州公用事業(yè)委員會的反對而終止。

3.受利益集團的驅動，美國國會可能通過聽證會、議案、向行政部門施加壓力、發(fā)布調查報告等方式阻礙我國投資項目。美國國會擁有對行政機關撥款、對行政官員進行監(jiān)督的權利，能夠影響行政機構的決策。2005年7月，美國國會針對中海油對優(yōu)尼科石油公司的并購交易通過多項議案，要求行政機關延長審批時間，甚至禁止CFIUS使用財政經(jīng)費審查該交易，導致中海油錯過報價機會，被迫撤出競購。2012年9月美國國會發(fā)表調查報告，認定華為、中興威脅美國信息安全，要求美國企業(yè)避免與華為、中興合作，嚴重影響了華為、中興在美國的經(jīng)營活動。

利益集團的驅使是美國國會對中國企業(yè)采取限制措施的主要原因。為了打擊競爭對手、爭取有利政策、阻止不利于自身的交易，美國各大企業(yè)投入大量經(jīng)費雇傭公關公司游說國會議員，通過為議員捐款尋求利益代言人。在中海油并購優(yōu)尼科石油公司交易中，多名主張嚴格審查該交易的議員曾經(jīng)接受過中海油競爭對手雪佛龍公司的捐款。

在總統(tǒng)選舉、國會議員選舉等關鍵時期，利益集團的活動更為頻繁，中國企業(yè)在美國的投資活動更容易受到限制。在2012年美國總統(tǒng)大選中，為了取悅部分利益集團，奧巴馬多次表示將加強對中國投資的審核，并直接否決三一重工并購美國風電場交易。美國國會對華為、中興的調查報告成為美國總統(tǒng)競選過程中的重要議題，奧巴馬指責羅姆尼創(chuàng)立的貝恩資本曾經(jīng)與華為合作收購3COM公司。

二、中國企業(yè)在美國投資的教訓

1.對目標資產(chǎn)的盡職調查不夠詳盡，對可能存在的政治風險估計不足。陜西西色國際在收購尤金公司的金礦項目前沒有對項目進行周密考察，直到CFIUS否決該交易時才得知金礦附近存在美國軍事基地。華為、中興在美國國會組織的聽證會中對“企業(yè)與政府的關系”、“黨委在企業(yè)決策中的作用”等問題準備不充分，難以消除國會議員對華為、中興的懷疑和誤解。

2.與監(jiān)管機構交流不足，提交審批材料前準備工作不充分。CFIUS鼓勵并購交易雙方在正式提交審批材料之前主動向其咨詢交易是否符合國家安全，提前修改可能影響國家安全的交易內容，避免企業(yè)前期投入的損失。華為和三一重工在并購交易前曾分別咨詢美國商務部和國防部，但都沒有與更為關鍵的CFIUS溝通交流，CFIUS通過媒體獲知交易后加強對該交易的審核并提出否定意見，導致企業(yè)陷入被動地位。

3.公共關系運作和輿論宣傳力度不足，不適應美國媒體、游說公司運作方式。大額并購交易之前交易雙方通常主動聯(lián)系交易所在州議員爭取其支持，并雇用公關公司對監(jiān)管機構及國會相關委員會進行游說。中國企業(yè)往往忽視公共關系和輿論在并購交易中的作用，游說費用投入較低，公關與宣傳技巧不足。

三、對中國企業(yè)的啟示

1.完善并購前盡職調查程序，全面梳理潛在障礙和風險。深入研究美國投資監(jiān)管法律與并購案例，針對潛在風險準備應對預案。恰當選擇交易時機，盡可能避開總統(tǒng)選舉和議員選舉等敏感時期。

2.加強與監(jiān)管機構溝通交流，避免交易審批陷入被動。并購交易前主動咨詢監(jiān)管機構，積極澄清監(jiān)管機構對中國企業(yè)存在的誤解。制定交易計劃時充分考慮審批時間和審批障礙，根據(jù)監(jiān)管要求制定合理交易策略。

3.準確評估在美投資業(yè)務對利益相關方的影響，重視利益集團在并購審批中的作用。熟悉游說公司運作方式和政治捐獻制度，提防利益集團采取的阻撓措施。與媒體和公關公司加強合作，充分宣傳合理訴求。

4.積極向我國相關政府部門反映對外投資面臨的壁壘，建議中國政府加強對外資并購的反壟斷審查與國家安全審查。建議商務部完善對外國投資者的審核制度，作為制衡外國投資保護政策的有力武器，增強中國企業(yè)海外并購的談判能力。

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作者簡介：高國偉（1982- ），山東淄博人，國網(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級研究員，主要從事跨國企業(yè)研究endprint