基于問卷調(diào)查的土地督察機(jī)構(gòu)改革設(shè)想

摘要為遏制地方政府為主體的土地違法行為，2006年土地督察制度應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過七年的實(shí)踐，土地督察制度在耕地保護(hù)、土地市場監(jiān)管、土地調(diào)控等方面取得了一定的成效，然而實(shí)施績效與中央政府及社會(huì)各界的期待尚有很大差距。土地督察機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立是導(dǎo)致當(dāng)前土地督察效率不高的重要原因，土地督察機(jī)構(gòu)名義上隸屬于國務(wù)院，實(shí)質(zhì)上隸屬于國土資源部，導(dǎo)致當(dāng)前土地督察制度效率不高，為此研究土地督察機(jī)構(gòu)改革，旨在為未來土地督察機(jī)構(gòu)改革提供借鑒和參考。本文從行政監(jiān)督理論出發(fā)，界定出我國土地督察權(quán)的理論內(nèi)涵是行政內(nèi)監(jiān)督。接著對建立相對獨(dú)立土地督察機(jī)構(gòu)的理論依據(jù)（行政三分制）和實(shí)踐參考（審計(jì)監(jiān)督）加以分析，通過對土地督察與審計(jì)監(jiān)督的比較分析，可知審計(jì)監(jiān)督和國家土地督察都屬于行政內(nèi)監(jiān)督制度，兩者具有行政內(nèi)監(jiān)督共性，故審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈恋囟讲鞕C(jī)構(gòu)改革提供實(shí)踐參考，審計(jì)署脫離財(cái)政部之后監(jiān)督效率大大提高，為此提出同屬于行政內(nèi)監(jiān)督的土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)該和行使執(zhí)行權(quán)的國土資源部相分離的改革設(shè)想。在前文研究分析的基礎(chǔ)上，提出了四種可能的土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部的改革方案，分別是：①成為直接隸屬于國務(wù)院的機(jī)構(gòu)；②成為隸屬于國務(wù)院的綜合督察機(jī)構(gòu)；③成為國家監(jiān)察部的一個(gè)職能部門；④成為隸屬于全國綜合督察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。為了便于決策時(shí)優(yōu)選土地督察機(jī)構(gòu)改革方案，采取了問卷調(diào)查法進(jìn)行研究，因?yàn)閱柧碚{(diào)查的結(jié)果可以對機(jī)構(gòu)改革設(shè)想的可行性和時(shí)序安排進(jìn)行論證分析。最后得出以下結(jié)論：①土地督察機(jī)構(gòu)屬于行政內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)脫離國土資源部獨(dú)立出來，提出的四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案能為決策層提供一些參考和思路。②四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案各有其優(yōu)缺點(diǎn)，實(shí)施難度也不一樣，中央政府決策時(shí)需根據(jù)實(shí)際情況不同時(shí)期選擇不同的改革方案，土地督察機(jī)構(gòu)改革過程中還需謹(jǐn)慎防范陷入“制度陷阱”。

關(guān)鍵詞土地督察機(jī)構(gòu)；問卷調(diào)查；獨(dú)立性；改革設(shè)想

中圖分類號(hào)F301.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012

改革開放前，中央政府的高度集權(quán)壓縮了地方政府自主自利行為的空間[1]，土地違法主體主要是個(gè)人，80年代土地違法行為主要是農(nóng)民濫占耕地興建住房。集權(quán)與分權(quán)模式下土地違法特征是不同的。改革開放后形成了以下放權(quán)力為基本導(dǎo)向的行政體制改革。中央的權(quán)力不斷下放到地方，地方政府行為的自主性、自利性不斷增強(qiáng)，帶來嚴(yán)重的地方政府為主體的違法用地行為。為遏制地方政府土地違法愈演愈烈的勢頭，探索土地調(diào)控“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相分離，我國于2006年建立國家土地督察制度[2]。經(jīng)過七年的實(shí)踐，土地督察制度在耕地保護(hù)、土地市場監(jiān)管、土地調(diào)控等方面取得了一定的成效，然而實(shí)施績效與中央政府及社會(huì)各界的期待尚有很大差距。土地督察機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立是導(dǎo)致當(dāng)前土地督察效率不高的重要原因。

在機(jī)構(gòu)職能劃分上，國務(wù)院授權(quán)國土資源部行使土地督察權(quán)，土地督察機(jī)構(gòu)名義上隸屬于國務(wù)院，實(shí)質(zhì)上隸屬于國土資源部，各地督察機(jī)構(gòu)受制于國土資源部各司局的職能要求，一定程度上被看作是國土資源部的駐京外機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致土地督察機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立行使職權(quán)。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，國家土地總督察為國土資源部部長兼任，并且還有一名副部長兼任副總督察，這樣的“領(lǐng)導(dǎo)雙重身份”[3]，也從根本上制約了土地督察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。此外，國土資源管理部門的垂直管理垂而不直，經(jīng)費(fèi)、人事的任免等權(quán)力基本上掌握在地方政府的手里，國土資源管理部門不得不聽命于地方政府為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。垂而不直的土地管理體制下，土地督察機(jī)構(gòu)名義上監(jiān)督地方政府，實(shí)際操作中變成監(jiān)督地方國土管理部門，伴隨土地督察機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性，造成不少環(huán)節(jié)的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”。即使發(fā)現(xiàn)土地違法問題，他們大部分人認(rèn)為承擔(dān)責(zé)任的主要是國土系統(tǒng)內(nèi)部人員，是“自己人”，移交監(jiān)察部就會(huì)傷到“自己人”因而抹不開面子懲處。獨(dú)立性是監(jiān)督機(jī)構(gòu)持續(xù)存在和有效發(fā)揮作用的重要支柱，獨(dú)立性不足將不利于監(jiān)管效力的發(fā)揮而制約監(jiān)管制度的發(fā)展。獨(dú)立性也是監(jiān)督權(quán)最重要的屬性，監(jiān)督體制安排必須符合監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)要求[4]。

原本就隸屬于國土資源部的地方國土管理部門沒能有效監(jiān)管土地資源利用，故而才設(shè)立土地督察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政府用地的監(jiān)管，然而同樣隸屬于國土資源部的地方土地督察機(jī)構(gòu)同樣不可避免難以有效監(jiān)管土地資源利用。土地督察機(jī)構(gòu)不獨(dú)立制約了國家土地督察制度的績效的發(fā)揮，可見提高國家土地督察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性顯得尤為重要。如果土地督察機(jī)構(gòu)能夠脫離國土資源部獨(dú)立出來，土地督察員就不會(huì)有上述顧慮，從而也能提高督察成效。因此，我國應(yīng)該對現(xiàn)行土地督察機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，建立職能獨(dú)立的土地督察機(jī)構(gòu)。由于土地督察制度建立時(shí)間較短，目前對土地督察制度研究相對較少，僅有的相關(guān)文獻(xiàn)大都集中研究土地督察法律建設(shè)和土地督察績效評(píng)估，對土地督察機(jī)構(gòu)改革的研究相對欠缺，因此開展土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部的改革研究有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1理論支撐與研究方法

本文將從行政監(jiān)督理論出發(fā)，界定出我國土地督察權(quán)的理論內(nèi)涵，接著對建立相對獨(dú)立土地督察機(jī)構(gòu)的理論依據(jù)（行政三分制）和實(shí)踐參考（審計(jì)監(jiān)督）加以分析，在此分析基礎(chǔ)上提出土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部四種可能的改革方案，為分析四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案的可行性，根據(jù)研究需要設(shè)計(jì)問卷調(diào)查。

葉麗芳等：基于問卷調(diào)查的土地督察機(jī)構(gòu)改革設(shè)想中國人口·資源與環(huán)境2014年第3期1.1理論基礎(chǔ)

1.1.1土地督察權(quán)的理論內(nèi)涵——行政內(nèi)監(jiān)督

我國國家土地督察是指國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地督察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是監(jiān)督檢查地方人民政府的土地利用和管理行為，土地督察機(jī)構(gòu)是國家行政機(jī)關(guān)，因而可以從行政監(jiān)督理論的角度出發(fā)界定土地督察權(quán)的內(nèi)涵。行政監(jiān)督是政治監(jiān)督的重要組成部分，主要是指由國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的政務(wù)活動(dòng)進(jìn)行合法性和有效性的監(jiān)督，防止他們?yōu)E用職權(quán)[5]。行政監(jiān)督包括行政外監(jiān)督和行政內(nèi)監(jiān)督[6]。行政外部監(jiān)督是指由來自國家行政機(jī)關(guān)以外的監(jiān)督主體，為保證行政工作的合法性、正確性以及社會(huì)效益而對行政機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員實(shí)施的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督體系，主要由政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、國家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、公民監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督等六個(gè)方面構(gòu)成。行政內(nèi)監(jiān)督的主體是國家行政機(jī)關(guān)，主要包括層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督。其中層級(jí)監(jiān)督主要包括日常監(jiān)督、主管監(jiān)督（國務(wù)院各部委和直屬機(jī)關(guān)對地方各級(jí)人民政府的監(jiān)督）和職能監(jiān)督（如財(cái)政部、人事部）；專門監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。督察機(jī)構(gòu)和地方政府兩者之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系[7]，從前文的行政監(jiān)督理論內(nèi)涵界定出發(fā)可以看出我國國家土地督察權(quán)屬于行政內(nèi)監(jiān)督。

1.1.2理論依據(jù)——行政三分制

土地督察權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于行政監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)行的土地督察機(jī)構(gòu)名義上隸屬于國務(wù)院，實(shí)質(zhì)上受國土資源部管轄，土地督察機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立影響了土地督察績效的擴(kuò)大。我國的行政三分制是西方三權(quán)分立的演化，可以為建立相對獨(dú)立土地督察機(jī)構(gòu)提供一定的理論依據(jù)。行政三分制主要是指在一級(jí)政府內(nèi)部，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分離，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給不同的國家機(jī)關(guān)管轄，并在運(yùn)行過程中使之相輔相成、相互制衡、相互協(xié)調(diào)的一種行政管理體制。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離是行政體制改革的趨勢，三權(quán)分立的行政管理體制有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，保證社會(huì)管理有效進(jìn)行，防止權(quán)力濫用[8]。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力[9]，權(quán)力制衡是懲治和預(yù)防腐敗的需要。

黨的十七大報(bào)告提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。黨的十八大也提出要深化行政體制改革，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離。土地督察權(quán)屬于行政監(jiān)督權(quán)，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與制衡，土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)該和行使執(zhí)行權(quán)的土地管理機(jī)構(gòu)相分離，增強(qiáng)土地督察機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立性是土地督察體制改革的重要方向。

1.2實(shí)踐支撐：審計(jì)監(jiān)督

1.2.1審計(jì)監(jiān)督改革歷程

審計(jì)監(jiān)督和國家土地督察都屬于行政內(nèi)監(jiān)督制度，兩者具有行政內(nèi)監(jiān)督共性，故審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革能為我國土地督察機(jī)構(gòu)改革提供實(shí)踐參考。審計(jì)監(jiān)督隸屬于國家機(jī)關(guān)監(jiān)督，除發(fā)揮自身監(jiān)督職能外，同時(shí)對其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督起重要作用，審計(jì)監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機(jī)制起直接作用和間接作用。1983年以前我國一直未設(shè)立獨(dú)立的政府審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對國家財(cái)政收支的監(jiān)督工作主要由財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來完成，用會(huì)計(jì)檢查模式代替了審計(jì)監(jiān)督。1982年，全國人大修改了《憲法》，規(guī)定我國建立審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。1983年9月，由財(cái)政部牽頭成立了審計(jì)署，此期間審計(jì)署名義上是國務(wù)院的組成部門，實(shí)質(zhì)上還是受財(cái)政部管轄，與財(cái)政部千絲萬縷的關(guān)系造成獨(dú)立性不夠，使得審計(jì)署未能更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。1994年《中華人民共和國審計(jì)法》公布，審計(jì)署徹底脫離財(cái)政部門，審計(jì)監(jiān)管的職能被寫入憲法中，審計(jì)署由國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)，明確了審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在政府規(guī)制中起到了更加強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督作用。

1.2.2審計(jì)監(jiān)督為土地督察機(jī)構(gòu)提供改革思路

審計(jì)署1983-1994年期間隸屬財(cái)政部時(shí)的監(jiān)督力度并不高，而脫離財(cái)政部獨(dú)立出來后審計(jì)監(jiān)督力度大大提高，審計(jì)監(jiān)督成效明顯擴(kuò)大，由此顯示出監(jiān)督機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性的重要作用。國家土地督察機(jī)構(gòu)目前名義上隸屬于國務(wù)院，實(shí)質(zhì)上受國土資源部管轄，形式上與1983-1994年期間的審計(jì)署類似，并且兩者都屬于行政內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，若土地督察機(jī)構(gòu)更具有獨(dú)立性，其督察的理論效力將更高。故我國土地督察機(jī)構(gòu)改革可以借鑒審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的做法脫離國土資源部獨(dú)立出來。

土地督察機(jī)構(gòu)要脫離國土資源部獨(dú)立出來，可以有以下四種改革方案：①成為直接隸屬于國務(wù)院的機(jī)構(gòu)；②成為隸屬于國務(wù)院的綜合督察機(jī)構(gòu)；③成為國家監(jiān)察部的一個(gè)職能部門；④成為隸屬于全國綜合督察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。

1.3研究方法：問卷調(diào)查法

為了論證分析四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案的可行性，便于決策時(shí)優(yōu)選土地督察機(jī)構(gòu)改革方案，選取問卷調(diào)查法作為研究方法。根據(jù)研究需要設(shè)計(jì)問卷調(diào)查，問卷調(diào)查的結(jié)果一定程度上可以對四種土地督察改革方案進(jìn)行可行性論證。采用問卷調(diào)查方法支撐研究，可以增加改革設(shè)想與方案及結(jié)論的可靠性，更容易讓人信服，因?yàn)閱柧碚{(diào)查的結(jié)果能比較客觀的反映不同利益相關(guān)者對各種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案的認(rèn)可程度，可為決策層優(yōu)選土地督察機(jī)構(gòu)改革方案提供參考和借鑒。

2土地督察機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)

土地督察機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立制約了國家土地督察制度的進(jìn)一步發(fā)展，土地督察機(jī)構(gòu)從國土資源部脫離出來是土地督察體制改革的重要方向，本文在理論分析和實(shí)踐參考分析的基礎(chǔ)上，提出4種土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部的改革方案。

2.1方案一：直接隸屬于國務(wù)院

方案一是形成行政內(nèi)專門監(jiān)督體制，土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部管轄，成為直接隸屬于國務(wù)院的機(jī)構(gòu)（見圖1）。當(dāng)前土地督察名義上是國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對省級(jí)人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)質(zhì)上土地督察機(jī)構(gòu)隸屬于國土資源部，難免因受到國土資源部的影響而難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。方案一實(shí)施難度較小，直接隸屬于國務(wù)院不但脫離了國土資源部獨(dú)立出來，而且還能提高土地督察機(jī)構(gòu)的級(jí)別，根據(jù)縱向監(jiān)督理論，將更有助于監(jiān)督政府，擴(kuò)大土地督察成效。

方案二是形成行政內(nèi)綜合監(jiān)督體制，將土地督察機(jī)構(gòu)與城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、環(huán)保督察等合并，形成直接隸屬于國務(wù)院的綜合督察機(jī)構(gòu)（見圖2）。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度是對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理工作進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施。環(huán)保督察監(jiān)管對象主要是污染源和排污單位，下級(jí)的環(huán)保部門；實(shí)行跨區(qū)域、跨流域的聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制；擁有委托督辦權(quán)、調(diào)查權(quán)、調(diào)解權(quán)、建議權(quán)等監(jiān)管權(quán)限。土地督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、環(huán)保督察職能比較接近，業(yè)務(wù)范圍有重疊，將三者整合成立“三合一”綜合督察機(jī)構(gòu)，可以強(qiáng)化對地方政府的監(jiān)督。成立綜合督察機(jī)構(gòu)不僅使土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部獨(dú)立出來，而且將三個(gè)督察機(jī)構(gòu)合并也是順應(yīng)2013年兩會(huì)提出的大部制政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的改革趨勢，精簡為一個(gè)機(jī)構(gòu)能最大限度使這幾個(gè)業(yè)務(wù)相近的督察機(jī)構(gòu)避免職能重疊，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”綜合督察機(jī)構(gòu)還實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，符合行政三分制改革趨勢。

監(jiān)察部職權(quán)比較完善，不僅擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，還擁有獨(dú)立的行政處分權(quán)。目前土地督察機(jī)構(gòu)缺乏處分權(quán)，對地方政府的震懾力不夠，使其直接成為監(jiān)察部的一個(gè)職能部門，不但脫離國土資源部門獨(dú)立出來，而且擁有處分權(quán)能提高土地督察的威懾力，便于控制政府為主體的土地違法行為。此外，土地督察機(jī)構(gòu)成為監(jiān)察部的一個(gè)職能部門，可以精簡機(jī)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效率。

2.4方案四：成立全國綜合督察委員會(huì)

方案四是構(gòu)建行政外監(jiān)督體制，將我國土地督察同其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)歸并，設(shè)立一個(gè)隸屬全國人大常委會(huì)的全國綜合督察委員會(huì)，下設(shè)土地督察、環(huán)保督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察等有關(guān)職能部門分別進(jìn)行監(jiān)管（見圖4）。此方案能夠理清行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)。行政外部監(jiān)督是大勢所趨，2013年中央政府工作報(bào)告指出，要堅(jiān)持民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。向人大負(fù)責(zé)的全國綜合督察委員會(huì)屬于行政外部監(jiān)督，符合我國行政監(jiān)管體制改革的趨勢，行政外部監(jiān)督在督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政、提高行政效能、促進(jìn)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著愈加重要的作用。

3基于問卷調(diào)查的改革方案比較研究

為了分析四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案的可行性，根據(jù)研究需要設(shè)計(jì)問卷調(diào)查。本次問卷調(diào)查所采用的問卷是作者根據(jù)研究需要自行設(shè)計(jì)，調(diào)查問卷設(shè)計(jì)好后，專門咨詢了相關(guān)專家意見，并進(jìn)行了多次修改，可靠性有一定保障。國家土地督察制度實(shí)施五周年績效評(píng)估報(bào)告，在接受調(diào)查的1 247個(gè)普通群眾中，僅有約27%的人聽說過“國家土地督察制度”；約18%的人知道建立國家土地督察制度的目的；約14%的人了解國家土地督察制度的組織體系和職能。因此，在問卷樣本選擇方面，考慮到土地督察制度成立時(shí)間較短，土地督察監(jiān)管的對象是政府，利益相關(guān)群體中普通群眾對“國家土地督察制度”的認(rèn)知度不高，故而問卷調(diào)查并未對普通群眾展開，而選擇比較熟悉土地督察制度的土地督察機(jī)構(gòu)、國土管理部門、其他政府部門、其他事業(yè)單位等利益相關(guān)群體作為調(diào)查對象，共開展了350份問卷調(diào)查，形成有效問卷336份，問卷調(diào)查結(jié)果見（表1）。被調(diào)查人員68%左右都是科級(jí)以上干部，他們對土地督察制度是比較熟悉的，提出的建議有一定的針對性和建設(shè)性。80%以上的被調(diào)查人員都工作5年以上，有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，大部分擁有較高的學(xué)歷，本科及以上學(xué)歷占比85%以上，較高的教育程度對于理解和回答調(diào)查問卷問題有利，增加了反饋信息的準(zhǔn)確性和客觀性。被調(diào)查人員中32.14%人員屬于土地督察機(jī)構(gòu)，23.81%人員屬于土地主管部門，其他政府人員占25%，其他事業(yè)單位人員占1905%。可見各單位被調(diào)查人員分布比較均勻，結(jié)構(gòu)較合理，土地督察機(jī)構(gòu)人員所占比重相對較高，主要是基于他們對土地督察制度更熟悉，所提建議可能更具實(shí)際意義的考慮。大部分被調(diào)查人員為與土地督察工作有著密切聯(lián)系，對土地督察制度有著較為直接和深刻的理解。因此，樣本選取有較好的代表性。

3.2改革方案可行性比較分析

問卷調(diào)查分析結(jié)果，方案一是所有方案中認(rèn)可度最高的，接受調(diào)查的336人中有246人（比例高達(dá)73.21%）認(rèn)為是可行的，認(rèn)為近期可行、中期可行和遠(yuǎn)期可行的人數(shù)相當(dāng)。方案二成立“三合一”綜合督察機(jī)構(gòu)，實(shí)施難度也較小，被調(diào)查人員對這個(gè)方案的認(rèn)可度也比較表1土地督察機(jī)構(gòu)改革4種方案可行性分析表

高，認(rèn)為方案可行的比例和方案一基本相當(dāng)，其中認(rèn)為方案中期可行的人數(shù)最多達(dá)128人。方案三的認(rèn)可比例僅5238%，遠(yuǎn)沒有前兩種方案的認(rèn)可比例高，尤其是土地督察機(jī)構(gòu)和其他政府人員的認(rèn)可度更低。這可能跟調(diào)查對象所在單位的性質(zhì)有關(guān)，歸根結(jié)底是和部門利益掛鉤。對于土地督察機(jī)構(gòu)來講，成為監(jiān)察部的一個(gè)職能部門可能會(huì)降低督察機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別；對于地方政府來講，土地督察機(jī)構(gòu)成為監(jiān)察部一個(gè)職能部門后監(jiān)管力度將會(huì)加大，不利于他們通過違法用地來支持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。方案四理論上是可行的，然而問卷調(diào)查結(jié)果卻有些出人意料，僅有不到50%的人認(rèn)為成立綜合督察委員會(huì)是可行的，超過一半的人并不認(rèn)可這種方案。被調(diào)查人員可能是認(rèn)為這種綜合督察委員會(huì)和監(jiān)察部的職能可能有重疊，也有可能他們認(rèn)為綜合督察委員會(huì)這塊“大餅”攤得過大，涉及過多的部門，觸動(dòng)過多的利益群體，故較難支撐起來。

3.3改革方案時(shí)序安排

從增強(qiáng)土地督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的改革“時(shí)間表”來看，對方案一中使土地督察機(jī)構(gòu)直接隸屬于國務(wù)院的認(rèn)可人數(shù)最多，其中近期認(rèn)為可行的人數(shù)也較多，而且實(shí)施難度相對較低，可以近期采用此方案；方案二將土地督察機(jī)構(gòu)與城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、環(huán)保督察等合并形成直接隸屬于國務(wù)院的“三合一”綜合督察機(jī)構(gòu)和方案三使土地督察機(jī)構(gòu)直接成為監(jiān)察部的一個(gè)職能部門也是較好的方案，但涉及多個(gè)行政部門，近期實(shí)施難度較大，在調(diào)查問卷中認(rèn)為中期可行的人數(shù)最多，故可在中期安排實(shí)施此方案；方案四將我國土地督察同其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)歸并設(shè)一個(gè)全國綜合督察委員會(huì)，并接受全國人大監(jiān)督，是認(rèn)可人數(shù)最少的方案，考慮到此方案實(shí)施起來將會(huì)觸動(dòng)諸多部門利益，改革難度相比其他方案更大，故可等時(shí)機(jī)成熟時(shí)，遠(yuǎn)期實(shí)施此方案。不同的土地督察機(jī)構(gòu)改革方案適用范圍不同，實(shí)施難度也不一樣，具體決策時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況加以選擇，不同時(shí)期選擇不同的方案。

4總結(jié)與討論

現(xiàn)行土地督察制度下，土地督察機(jī)構(gòu)名義上隸屬于國務(wù)院，實(shí)質(zhì)上隸屬于國土資源部，這從根本上制約了土地督察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，導(dǎo)致當(dāng)前土地督察制度績效不高，因此迫切需要對土地督察機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。本文先界定了土地督察權(quán)的理論內(nèi)涵，接著分析了構(gòu)建獨(dú)立土地督察機(jī)構(gòu)的理論依據(jù)（行政三分制）和實(shí)踐參考（審計(jì)監(jiān)督），在此基礎(chǔ)上提出了土地督察機(jī)構(gòu)脫離國土資源部的改革設(shè)想，并設(shè)計(jì)了四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案，最后采取問卷調(diào)查的方法對四種方案的可行性進(jìn)行了比較分析。四種土地督察機(jī)構(gòu)改革方案各有其優(yōu)缺點(diǎn)，實(shí)施難度也不一樣，中央政府決策時(shí)需根據(jù)實(shí)際情況不同時(shí)期選擇不同的改革方案。

本文的研究并未考慮不同改革方案（制度變遷）中的所有可能的成本和收益，對各種方案現(xiàn)實(shí)實(shí)施的具體成本效益定量分析還有待進(jìn)一步研究。問卷調(diào)查的對象主要針對行政機(jī)關(guān)人員，對社會(huì)群眾未展開調(diào)查，調(diào)查對象包含了主要的利益相關(guān)群體但并未包含所有的利益相關(guān)者，問卷調(diào)查的結(jié)果可能引起部分人質(zhì)疑，問卷調(diào)查對象的選擇在后續(xù)研究需要加以完善。此外，土地督察機(jī)構(gòu)自身具備擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)，進(jìn)行土地督察機(jī)構(gòu)改革時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎防范陷入“制度陷阱”?？傊?，本文研究分析的結(jié)果尚存在一定的局限性，拋磚引玉旨在為中央政府進(jìn)行土地督察機(jī)構(gòu)改革決策時(shí)提供參考和思路。

（編輯：王愛萍）

參考文獻(xiàn)（References）

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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea

（編輯：王愛萍）

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（編輯：王愛萍）

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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea