近代中國(guó)的政府債務(wù)與鹽稅抵押

馬金華 劉 沛

1895年的瑞記借款，是鹽稅第一次用于擔(dān)保外債。從此之后清政府多次的借款，都是拿鹽稅作為部分的擔(dān)保，由此近代鹽稅與外債之間的聯(lián)系開(kāi)始建立，但此時(shí)鹽稅的征收和債款的償付仍是屬于中國(guó)政府的管理權(quán)限。1913年，日、德、英、法、俄5個(gè)帝國(guó)主義國(guó)家的銀行集團(tuán)逼迫袁世凱北洋政府與之訂立了善后大借款合同，合同要求用鹽稅作為借款償還本息的資金擔(dān)保，從而開(kāi)始直接控制了中國(guó)政府的鹽稅征收與管理，牢牢綁定了鹽稅與債務(wù)兩者之間的聯(lián)系，而靠借債度日的北洋政府又常用鹽余向銀行抵押借款或作為內(nèi)債發(fā)行的資金擔(dān)保，進(jìn)一步強(qiáng)化了這種聯(lián)系。直到國(guó)民政府整頓鹽稅和整理債務(wù)，才解開(kāi)了鹽稅與債務(wù)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

一、關(guān)系肇始：晚清時(shí)期以鹽稅為抵押的外債

近代外債，主要指的是近代中央政府以及地方政府向外國(guó)政府和民間組織舉借的債務(wù)或賠款。近代外債的舉借起源于第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，滿清政府統(tǒng)治日趨衰落，政治腐朽，財(cái)政面臨嚴(yán)重的危機(jī)。清朝政府為鞏固封建統(tǒng)治，一方面在國(guó)內(nèi)積極鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，為了籌集軍費(fèi)與西方列強(qiáng)勾結(jié)在一起，從而獲得貸款資助；另一方面在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)中，每次戰(zhàn)敗之后都會(huì)進(jìn)行大量的賠款，為了償付戰(zhàn)爭(zhēng)巨額賠款，又不得不舉借外債，從而使得戰(zhàn)爭(zhēng)、賠款、外債三者密不可分，連成一體。隨著西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)侵略的加深，外債充當(dāng)了侵略的急先鋒，政府的主要財(cái)政收入比如海關(guān)稅、部分常關(guān)稅以及厘金的征稅權(quán)都充當(dāng)了外債的抵押品而被列強(qiáng)無(wú)情竊奪。甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府財(cái)政瀕臨破產(chǎn)，在關(guān)稅厘金不敷抵押之際，連鹽稅和田賦都開(kāi)始用作外債的擔(dān)保。鹽稅收入是中國(guó)歷代封建王朝的重要財(cái)政收入?！肮饩w末，合課厘計(jì)共二千四百萬(wàn)（兩）有奇。宣統(tǒng)三年，度支部預(yù)算，鹽課歲入約四千五百萬(wàn)（兩）有奇?！雹?清)趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四·鹽法[M].北京:中華書(shū)局,1977.晚清政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，帶有近代工商稅色彩的關(guān)稅成為僅次于田賦的第二大稅源（見(jiàn)表一）。鹽稅和關(guān)稅收入在晚清的政府財(cái)政收入中占有比例接近一半，直接關(guān)系著政府的財(cái)政與經(jīng)濟(jì)命脈。列強(qiáng)為使其貸款的償付有穩(wěn)定保證，當(dāng)關(guān)稅不能進(jìn)行債務(wù)抵押之時(shí)，西方列強(qiáng)們覬覦鹽稅這塊肥肉已久，力圖將中國(guó)鹽政控制在自己手中，主要手段就是將中國(guó)鹽稅作為償還外債的抵押品。

表一 晚清財(cái)政收入結(jié)構(gòu)比較表

近代中國(guó)鹽稅真正成為抵押或擔(dān)保的外債開(kāi)始于1895年。中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)敗之后，清朝政府被迫與日本簽訂了《馬關(guān)條約》，賠款白銀2.3億兩。為解燃眉之急，清政府只能從1895年起用鹽稅收入作為擔(dān)保資金，開(kāi)始大力舉借“瑞記洋款”，遂開(kāi)列強(qiáng)攫奪中國(guó)鹽稅主權(quán)之先河。從1895年至1911年清朝滅亡止，合計(jì)共借以鹽稅作抵押的外債和賠款共有10筆（見(jiàn)表二）。另外，1909年的湖北公債和1910年的直隸公債雖名為國(guó)內(nèi)公債，但實(shí)際大部分被外國(guó)銀行購(gòu)買，因此上述兩項(xiàng)國(guó)內(nèi)公債也由鹽務(wù)稽核所負(fù)責(zé)償還，到1917年還清為止，鹽稅償還湖北公債449472.16元，直隸公債2909049.5元（見(jiàn)表三）。

表二 清政府以鹽稅收入作抵押的外債與賠款（1895－1911）

表三 鹽稅償還1909年湖北公債和1910年直隸公債表

需要說(shuō)明的是，在辛亥革命之前，外債和賠款主要抵押為關(guān)稅收入，鹽稅只起補(bǔ)充的作用，雖也充當(dāng)外債的抵押品之一，但其征收和管理大權(quán)仍控制在中國(guó)政府手中，鹽政主權(quán)尚未喪失，清朝統(tǒng)治者通過(guò)對(duì)鹽稅的大肆搜刮，將其中一部分以償付外債的方式交給西方列強(qiáng)各國(guó)壟斷資產(chǎn)階級(jí)，使鹽稅成為西方列強(qiáng)掠奪中國(guó)財(cái)富的工具，并為列強(qiáng)控制中國(guó)鹽政提供了前提。

二、千絲萬(wàn)縷聯(lián)系之建立：北洋政府舉債泛濫與鹽稅主權(quán)的喪失

北洋政府時(shí)期，政府債務(wù)與鹽稅建立起了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系的建立，主要通過(guò)兩步來(lái)實(shí)施。一是1913年善后大借款的簽訂，使得列強(qiáng)對(duì)中國(guó)的債務(wù)牢牢綁定了中國(guó)的鹽稅，由此列強(qiáng)也攫取了中國(guó)鹽稅的主權(quán)；二是隨著北洋政府對(duì)關(guān)稅主權(quán)的喪失，鹽稅成為政府債務(wù)的主要抵押品來(lái)源，借債度日的北洋政府又通過(guò)債務(wù)的泛濫舉借進(jìn)一步強(qiáng)化了債務(wù)與鹽稅盤根錯(cuò)節(jié)的聯(lián)系。

（一）善后大借款：債務(wù)牢牢綁定鹽稅

受辛亥革命爆發(fā)的影響，關(guān)稅收入減少，外債償還受到影響。因此，列強(qiáng)千方百計(jì)于關(guān)稅主權(quán)外謀求我國(guó)鹽稅主權(quán)。1912年1月英國(guó)公使朱爾典向英國(guó)政府報(bào)告說(shuō)：“北京外交團(tuán)正在采取步驟，以便為償還賠款而取償于辛丑條約中所規(guī)定的第三項(xiàng)而且是最重要的一項(xiàng)擔(dān)保物，即鹽稅收入。”①胡濱譯.英國(guó)藍(lán)皮書(shū)有關(guān)辛亥革命資料選譯(下冊(cè))[M].北京:中華書(shū)局,1984:842.袁世凱上臺(tái)后，急于誅除異己，復(fù)辟帝制，而當(dāng)時(shí)中國(guó)的財(cái)政又極困窮，于是他不得不依賴外債，1912－1916年，袁世凱政府共舉借外債47 870萬(wàn)元，重要的就有十余種②楊蔭溥.民國(guó)財(cái)政史[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1985:15-16.。這些借款，大都附有苛刻的條件。

善后大借款的簽訂，使列強(qiáng)以鹽稅收入作借款之抵押為條件，奪取了我國(guó)鹽稅主權(quán)，使得中國(guó)政府的債務(wù)與鹽稅建立起了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系?！吨袊?guó)政府善后借款合同》（簡(jiǎn)稱“合同”）對(duì)以鹽稅收入作“善后大借款”之擔(dān)保、鹽稅的征收和存儲(chǔ)、鹽務(wù)管理體制的改革等一系列問(wèn)題作了詳細(xì)的規(guī)定，從這些規(guī)定中，不難看出帝國(guó)主義列強(qiáng)通過(guò)債務(wù)牢牢綁定鹽稅來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)鹽政主權(quán)的覬覦和攫奪。如“合同”第四款中說(shuō)明：“此項(xiàng)借款總額及關(guān)系此項(xiàng)借款之墊款之本利，除鹽務(wù)收入按照本合同附單所開(kāi)，業(yè)已指定為從前借款債務(wù)之擔(dān)保未經(jīng)清還者外，即以中國(guó)鹽務(wù)收入之全數(shù)，作為擔(dān)保，此項(xiàng)借款或其一部分未清還以前，其所有本利，應(yīng)較將來(lái)他項(xiàng)借款或他種抵押之債務(wù)，用以上所指鹽務(wù)收入者，獨(dú)占優(yōu)先權(quán)。凡他項(xiàng)借款或他種抵押之債務(wù)，比此次借款更占優(yōu)先權(quán)或與之平等者，或減少或損害鹽務(wù)收入用以擔(dān)保此項(xiàng)借款每年應(yīng)有款項(xiàng)之利權(quán)者，均不得舉行或創(chuàng)辦，又將來(lái)他項(xiàng)借款或他種抵押之債務(wù)，用上文所指鹽務(wù)收入者，須本借款占優(yōu)先權(quán)，并須于將來(lái)他項(xiàng)借款或他種抵押之債務(wù)之契約內(nèi)載明。”③中國(guó)政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀(jì)要.上海:商務(wù)印書(shū)館,1919:529-530.此規(guī)定有三個(gè)方面的含意：第一，中國(guó)鹽稅收入全部作為善后借款和關(guān)系此項(xiàng)借款之墊款及本利的擔(dān)保。第二，償還優(yōu)先權(quán)?！昂贤币蟊仨毷紫葍斶€善后借款和關(guān)系此款的墊款及本利，然后才能償付其他借款和債務(wù)。第三，鹽稅抵押的壟斷權(quán)。將來(lái)其他借款和抵押的債務(wù)，如果條件較此次借款優(yōu)惠，可能影響作為此次借款擔(dān)保的鹽稅收入，有損于此次借款的利益，一律不得舉辦。

關(guān)于鹽稅之征收和存儲(chǔ)辦法，“合同”也有規(guī)定：“各產(chǎn)鹽地方鹽斤納稅后，須有該處華洋經(jīng)協(xié)理會(huì)同簽字，方準(zhǔn)將鹽放行。所有征收之款項(xiàng)，應(yīng)存于銀行或存于銀行以后所認(rèn)可之存款處，應(yīng)歸入中國(guó)政府鹽務(wù)收入帳內(nèi)，并應(yīng)報(bào)告稽核總所，以備與稽核總所所存之表冊(cè)核對(duì)。以上所言鹽務(wù)進(jìn)款帳內(nèi)之款，非有總會(huì)辦會(huì)同簽字之憑據(jù)，則不能提用。”①中國(guó)政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀(jì)要.上海:商務(wù)印書(shū)館,1919:530-531.銀行團(tuán)通過(guò)詳細(xì)的鹽稅征收、存儲(chǔ)辦法，牢固地把持了中國(guó)全部鹽稅收入，使得善后借款的還本付息有充分保證。

對(duì)于鹽余的放還問(wèn)題，全國(guó)的鹽稅收入，首先要保證償還列強(qiáng)債款的本息，剩余部分才歸中國(guó)政府支配。“合同”第四款內(nèi)規(guī)定：鹽務(wù)收入除償還借款本利而外，“所有盈余之款，應(yīng)如數(shù)撥歸中國(guó)政府，用以辦理此項(xiàng)事宜”②中國(guó)政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀(jì)要.上海:商務(wù)印書(shū)館,1919:530.。雖然理論上“鹽余”為中國(guó)政府的收入，善后大借款五國(guó)銀行團(tuán)和鹽務(wù)稽核總所無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，但在實(shí)際執(zhí)行中，銀行團(tuán)卻常常尋找各種口實(shí)延宕、拒付鹽款或者干脆扣押?？梢?jiàn)，“善后大借款”的訂立給中國(guó)鹽政造成的影響是空前的?！胞}稅供擔(dān)保品之用，但禍國(guó)殃民，尤不如善后借款合同之烈?！雹蹌⒈?近代中國(guó)外債史稿[M].北京:三聯(lián)書(shū)店,1962:107.

It is assumed that the shape of the contact region, the relative motion and the interaction force between the stator and rotor of the ultrasonic motor do not vary with time. If t=0, the equation of the contact surface of the stator and rotor is in the following

（二）北洋政府舉債泛濫：強(qiáng)化了債務(wù)與鹽稅的聯(lián)系

“善后大借款合同”不僅因鹽稅的規(guī)定直接影響了我國(guó)財(cái)政，而且由于鹽務(wù)行政方面的條文，嚴(yán)重侵犯了我國(guó)財(cái)政主權(quán)。與此同時(shí)，由于西方列強(qiáng)的介入，給地方政府很大的震懾力，直接推動(dòng)了北洋政府對(duì)落后的鹽稅制度進(jìn)行一系列的改革。1913年2月，北洋政府頒布實(shí)行《鹽稅條例》，聘任英國(guó)人丁恩為鹽務(wù)顧問(wèn)，他按照“就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易”的原則整頓晚清混亂不堪的鹽稅制度。在列強(qiáng)的干預(yù)下，北洋政府的鹽稅改革得以部分實(shí)行，鹽稅收入遞增。改革推行后的第一年（1914）鹽稅便多達(dá)6800多萬(wàn)元，比清末時(shí)期的最高年份增長(zhǎng)5000萬(wàn)元（見(jiàn)圖一）④南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室.中國(guó)近代鹽務(wù)史資料選輯:第一輯[G].天津:南開(kāi)大學(xué)出版社,1985:447-449.。

資料來(lái)源：陸仰淵、方慶秋主編的《民國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第91頁(yè)。

由圖一可知，1912年至1914年鹽稅收入陡增，1915年至1926年鹽稅收入整體上呈緩慢遞增之勢(shì)。鹽稅收入的遞增使其在北洋政府中央財(cái)政收入中所占比重增加，1914年，鹽稅占中央各項(xiàng)收入的24%，1915年，鹽稅占中央國(guó)庫(kù)實(shí)際收入的33%①?gòu)埖钋?北京國(guó)民政府中央財(cái)政收入中的鹽稅[J].歷史教學(xué),2006,(2).。相比于其他稅收，鹽稅成為北洋政府中后期所能掌握的唯一的一項(xiàng)大宗收入，但它的征收管理由代表西方列強(qiáng)利益的海關(guān)總稅務(wù)司越俎代庖，清政府只能得到償還完外債后的剩余部分，即“鹽余”，它成為北洋政府實(shí)際得到最重要的一筆收入。比如1919年每月歸中央支配的收入中鹽稅占總數(shù)的83%，出現(xiàn)了“所恃以付者，僅鹽余一項(xiàng)，平均每月得三四百萬(wàn)元”②陳志讓.軍紳政權(quán)——近代中國(guó)的軍閥時(shí)期[M].北京:三聯(lián)書(shū)店,1980:177.的情況。

借債度日是北洋政府中央財(cái)政的最大特點(diǎn)，這些債務(wù)的舉借都與鹽稅相關(guān)聯(lián)。在海關(guān)稅抵押殆盡的情況下，整頓之后的鹽稅“有鹽務(wù)稽核總、分所經(jīng)營(yíng)，有內(nèi)外銀行經(jīng)匯、征收、匯發(fā)極為便利”③徐義生.中國(guó)近代外債史統(tǒng)計(jì)資料（1853-1927）[M].北京:中華書(shū)局,1962:113.。因此，中外銀行愿意接受鹽稅作為債務(wù)擔(dān)保。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北洋政府時(shí)期的中央政府及派出機(jī)構(gòu)以鹽稅作為擔(dān)保及和其他收入共同擔(dān)保而舉借的外債多達(dá)50項(xiàng)，合計(jì)總額大約3.7億多元④千家駒.舊中國(guó)公債史資料（1894-1949）[M].北京:中華書(shū)局,1984:148-197.。占同期外債總額的1/3。

北洋政府的鹽稅收入，除作為外債的抵押品外，還與內(nèi)債有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。北洋政府的內(nèi)債形式多樣，主要有正式公債、國(guó)庫(kù)券、流通券、代金券以及國(guó)內(nèi)銀行借款、墊款。鹽余支出用于償還公債的有：1918年的七年六厘公債、整理內(nèi)債基金和九六公債。另?yè)?jù)1920—1923年，北洋政府共發(fā)行鹽余庫(kù)劵9次，籌集資金3620萬(wàn)元⑤財(cái)政部發(fā)行有利庫(kù)卷呈暨大總統(tǒng)令[G]//中國(guó)第二歷史檔案館.中華民國(guó)史檔案資料匯編.南京:江蘇古籍出版社,1991:968-976.（見(jiàn)表四）。

表四 1920—1923年北洋政府發(fā)行的鹽余庫(kù)券支出

截止到1924年，有確實(shí)擔(dān)保的國(guó)庫(kù)券共計(jì)4120萬(wàn)元，由鹽余償還的為2500萬(wàn)元，其中已償還1356.75萬(wàn)元⑥楊汝梅.民國(guó)財(cái)政論[G].上海:商務(wù)印書(shū)館,1931:196.。起初，鹽余還具有償還債務(wù)的能力，后來(lái)因債款激增且各省截留鹽稅日多，鹽余收入開(kāi)始入不敷出。1926年，鹽余收入為800萬(wàn)元，而擔(dān)保的公債卻高達(dá)7924萬(wàn)元⑦陳翰笙.中國(guó)農(nóng)民擔(dān)負(fù)的賦稅[J].東方雜志,1928,(19):11.。另外，北洋政府還常常將鹽余挪作他用來(lái)保障中央機(jī)關(guān)的日常開(kāi)支，使鹽余償還債務(wù)的規(guī)定往往不能兌現(xiàn)，這使得依靠債務(wù)維持正常運(yùn)行的“北洋中央財(cái)政遭到重創(chuàng)”⑧張殿清.北京國(guó)民政府時(shí)期地方截留中央鹽稅淺析[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005,(1):16.，也充分反映了北洋政府對(duì)鹽稅的依賴程度。

三、割斷聯(lián)系：南京國(guó)民政府整頓鹽稅與整理債務(wù)

1927年，以蔣介石為首的國(guó)民黨反動(dòng)派，在西方帝國(guó)主義和買辦資產(chǎn)階級(jí)的大力支持下，發(fā)動(dòng)了武裝政變，成立了南京國(guó)民政府。1928—1932年期間，南京國(guó)民政府一直處于財(cái)政赤字不斷急增的態(tài)勢(shì)，1929年的赤字為1億元，1930年的赤字為1.01億元，到了1931年赤字高達(dá)2.17億元①史全生.中華民國(guó)經(jīng)濟(jì)史[M].南京:江蘇人民出版社,1989:232.。這種財(cái)政困境迫使南京國(guó)民政府必須尋求一種穩(wěn)定而又具有長(zhǎng)遠(yuǎn)增長(zhǎng)潛力的財(cái)源，由此便決定了進(jìn)行稅制改革成為其增財(cái)擴(kuò)收的關(guān)鍵手段，除了推行關(guān)稅和統(tǒng)稅的改革之外，針對(duì)鹽稅的改革也提上了日程。

（一）整頓鹽稅

鹽稅整頓面臨的問(wèn)題之一就是各地截留鹽稅用于各地地方政府債務(wù)的抵押，而中央能夠收上來(lái)的鹽稅很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1927年全國(guó)的鹽稅收入約6000萬(wàn)元，而上交中央政府的僅300萬(wàn)元②[美]阿瑟·恩·楊格,著.1927－1937年中國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況[M].陳澤憲,陳霞飛,譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1981:21.，這源于20世紀(jì)20年代以后，地方軍閥的勢(shì)力迅猛膨脹，北洋政府時(shí)期，各派系軍閥的公開(kāi)分裂，造成了各省截留鹽稅不斷增加（見(jiàn)表五），致使中央政府的鹽稅收入受到嚴(yán)重的影響。而被地方截留的鹽稅款，還常常被用作地方政府舉債的抵押品（見(jiàn)表六），對(duì)中央財(cái)政鹽稅的統(tǒng)一征管造成很大干擾?？梢?jiàn)，南京國(guó)民政府面臨的鹽稅征收形勢(shì)十分嚴(yán)峻，危機(jī)感也是南京國(guó)民政府痛下決心改革鹽稅的主要?jiǎng)右颉?/p>

表五 北洋政府時(shí)期歷年各省截留鹽稅情況表（單位：元）

表六 以鹽稅作抵押的地方政府舉債情況

南京國(guó)民政府整頓鹽稅的手段，首先就是斬?cái)帑}稅與政府債務(wù)的聯(lián)系，其次就是阻止和治理地方截留鹽稅，最終目的是提高鹽稅收入。

1928年，宋子文任財(cái)政部長(zhǎng)后，對(duì)鹽務(wù)稽核所進(jìn)行改組，宣布恢復(fù)鹽務(wù)稽核所的收稅職權(quán)，割斷鹽務(wù)稽核所對(duì)外償還債務(wù)的直接責(zé)任，使這一責(zé)任回歸中國(guó)政府的直接管轄①宋財(cái)政長(zhǎng)關(guān)于鹽務(wù)稽核所政見(jiàn)[N].申報(bào).1928-2-21（1982年影印本，第243冊(cè)，第491頁(yè)）.。1929年，財(cái)政部公布修訂的《財(cái)政部鹽務(wù)稽核總所章程》。新章程規(guī)定，鹽務(wù)稽核總所直隸于財(cái)政部，為中國(guó)政府行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，決定由財(cái)政部負(fù)責(zé)償還與鹽稅有關(guān)的一切外債，而鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)不再具有決定鹽稅支款存儲(chǔ)的責(zé)任，對(duì)所有外國(guó)債權(quán)人也不再負(fù)責(zé)，這使得鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)不再受債權(quán)約束，完全成為中國(guó)政府的機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了鹽政主權(quán)的獨(dú)立自主。

第二，治理地方截留鹽稅，割斷鹽稅與地方公債的聯(lián)系。

1928年7月，在第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議上，通過(guò)了《統(tǒng)一全國(guó)鹽稅收入案》和《統(tǒng)一各省鹽務(wù)機(jī)關(guān)征收人員任命權(quán)案》，決定將統(tǒng)一鹽稅作為主要任務(wù)提上議事日程。1929年6月17日，國(guó)民政府向各省政府及各軍事機(jī)關(guān)發(fā)出訓(xùn)令，明令各地的鹽稅必須為中央核辦，不得就地實(shí)現(xiàn)截留①江鳳蘭.國(guó)民政府時(shí)期的鹽政史料[G].臺(tái)北國(guó)史館,1993:329-330.。此后，南京國(guó)民政府逐步實(shí)行了統(tǒng)一鹽稅征管權(quán)的改革。通過(guò)一系列的舉措，成功治理了各省截留鹽稅的情況。

第三，統(tǒng)一稅率，征收外債鎊虧附加。

針對(duì)國(guó)民政府成立初期全國(guó)鹽稅稅率參差繁雜的現(xiàn)狀，劃一稅率成為南京國(guó)民政府的重要工作。1932年財(cái)政部召開(kāi)鹽務(wù)會(huì)議，議定輕稅區(qū)域的鹽稅稅率一律提高，重稅區(qū)域暫不變動(dòng)，相鄰的區(qū)域使之漸趨平衡，以均負(fù)擔(dān)。會(huì)后由鹽務(wù)總局統(tǒng)籌擬定整理長(zhǎng)蘆、山東、淮北、淮南、兩浙、松江及河?xùn)|等7個(gè)產(chǎn)鹽區(qū)的稅率方案。1931年后，南京國(guó)民政府以鎊虧、改秤、建設(shè)費(fèi)等名義多次進(jìn)行加征鹽稅。鎊虧附加是1931年國(guó)民政府為彌補(bǔ)償還外債時(shí)所發(fā)生的鎊虧而加征的場(chǎng)稅。從1931年4月1日起，除山東東岸、廣東惠來(lái)、瓊崖等處因種種情況給予或免或減的優(yōu)惠外，其他全國(guó)大部分地區(qū)所有食用鹽斤都按每擔(dān)3角的標(biāo)準(zhǔn)征收?qǐng)龈郊佣悺?/p>

南京國(guó)民政府成立初期進(jìn)行鹽稅改革的根本目的在于增加中央的財(cái)政收入，以滿足其不斷擴(kuò)張的財(cái)政支出需求，而從其成立初期所推行的鹽稅改革的效果來(lái)看，確實(shí)起到了增加中央財(cái)政收入的作用。一方面，通過(guò)將鹽稅的保管、支配權(quán)收歸中央政府，增加了中央可支配的鹽稅收入（見(jiàn)圖二）；另一方面，通過(guò)對(duì)地方截留鹽款和地方鹽稅附加的整治，將鹽稅稅收權(quán)限集中于中央，最終使得鹽稅收入較改革之前有較大幅度的增加，滿足了國(guó)民政府改革鹽稅的最初目的。

資料來(lái)源：楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第47頁(yè)。

（二）整理債務(wù)

財(cái)政問(wèn)題仍然是南京國(guó)民政府當(dāng)時(shí)最棘手的難題之一。南京國(guó)民政府為了彌補(bǔ)虧空，采取了種種辦法來(lái)增加國(guó)庫(kù)收入，其中主要的有兩條：一是增加各種稅收；二是大舉借款。前一種辦法因?yàn)椴簧俚貐^(qū)為大小軍閥所割據(jù)，實(shí)行起來(lái)困難較大。因此國(guó)民黨政府寄希望于對(duì)外借款，于是四處活動(dòng)，希望得到西方國(guó)家的支持。在外國(guó)顧問(wèn)的建議下，國(guó)民政府做出三項(xiàng)決定：一、將需要整理之外債分為兩類，一類為債約中明確規(guī)定由中國(guó)關(guān)鹽兩稅來(lái)償還的，稱為“有確定擔(dān)保債款”，另一類為“無(wú)確定擔(dān)保債款”。二、成立內(nèi)外債整理委員會(huì)，由行政、監(jiān)察兩院院長(zhǎng)及財(cái)政、交通、鐵道、外交等部部長(zhǎng)充之，并聘外國(guó)專家為顧問(wèn)。三、由關(guān)稅和鹽稅中撥出款項(xiàng)充作還債基金，自1929年2月起，從關(guān)稅收入之中每年拿出500萬(wàn)元作為基金，?？畲鎯?chǔ)，以備整理外債（包括內(nèi)債）之用，鹽稅中撥出的基金主要用于整理外債。

在有確實(shí)擔(dān)保的外債中，以關(guān)稅為擔(dān)保的借款，其還本付息一般能如期進(jìn)行。然而，以鹽稅作擔(dān)保的外債的還本付息，則出現(xiàn)過(guò)波折。南京國(guó)民政府一方面堅(jiān)持由財(cái)政部而不是由鹽務(wù)稽核總所來(lái)負(fù)責(zé)鹽稅撥付外債本息，另一方面采取措施增加鹽稅實(shí)收數(shù)，陸續(xù)恢復(fù)償付有關(guān)借款本息和補(bǔ)付遞延本息。通過(guò)外債的整理，使得南京國(guó)民政府債信有了很大的提升，為爾后獲得大量貸款創(chuàng)造了有利條件。

內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，支撐反共內(nèi)戰(zhàn)，國(guó)民政府一面繼續(xù)實(shí)行戰(zhàn)前的整理外債政策，一面大量舉借內(nèi)外債。1946年4月，財(cái)政部曾向行政院提議，自當(dāng)年7月1日起恢復(fù)償付關(guān)、鹽稅擔(dān)保各債。但由于國(guó)力不敷支付，關(guān)鹽稅實(shí)際收入也遠(yuǎn)未達(dá)到戰(zhàn)前水平，償債能力甚低①據(jù)楊蔭溥《民國(guó)財(cái)政史》第176頁(yè)載:1946年度關(guān)、鹽稅收入為5489億元。按1947年1月的官方匯價(jià)，僅合0.8億美元。而1936年度關(guān)、鹽稅總收入8.8億余元國(guó)幣（同書(shū)第47頁(yè)），按當(dāng)時(shí)匯價(jià)，約合2.6億美元。。因此，財(cái)政部擬將停付各項(xiàng)外債一律延付8年，以后各年順序遞延，直至清償為止；凡遞延償付之債款，一律不計(jì)愆期利息；遞延償付的債款基金，均于到期前一個(gè)月由國(guó)庫(kù)撥各經(jīng)理銀行備付②財(cái)政部擬具戰(zhàn)前各債恢復(fù)償付辦法致行政院密呈（1946年4月20日）[G]// 財(cái)政科學(xué)研究所,中國(guó)第二歷史檔案館.民國(guó)外債檔案史料:第二卷.北京:檔案出版社,1991:480－484.。這是抗戰(zhàn)結(jié)束后，財(cái)政部對(duì)關(guān)鹽稅擔(dān)保外債所提出的第一個(gè)“再整理”方案。此后幾番周折，直至1948年12月29日，行政院第32次會(huì)議決定采用財(cái)政部所推薦方案，只恢復(fù)關(guān)鹽擔(dān)保8債（即英德續(xù)借款、善后借款、英法借款、斯浦借款、湖廣鐵路借款、馬可尼費(fèi)克斯公司借款、芝加哥大陸商于業(yè)銀行借款、太平洋拓業(yè)公司借款）利息的一半，第一年需付2593334.6美元③財(cái)政部籌擬恢復(fù)償付外債利息辦法致行政院呈（1948年12月17日）[G]// 財(cái)政科學(xué)研究所,中國(guó)第二歷史檔案館.民國(guó)外債檔案史料:第二卷.北京:檔案出版社,1991:563－565.，從1949年起實(shí)施。但是，這個(gè)最“廉價(jià)”的方案旋即“因局勢(shì)關(guān)系”而被迫暫緩付諸實(shí)施。1949年6月，避退廣州的國(guó)民黨當(dāng)局還在發(fā)出“俟將來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況稍形穩(wěn)定時(shí)，再行抉擇施行”償付外債本息方案的諾言④財(cái)政科學(xué)研究所,中國(guó)第二歷史檔案館:民國(guó)外債檔案史料:第二卷[G].北京:檔案出版社,1991:541.。但不到半年，國(guó)民黨的統(tǒng)治便在中國(guó)大陸完全崩潰，其整理外債政策也徹底失敗了。近代歷史上政府債務(wù)與鹽稅的復(fù)雜關(guān)系就此結(jié)束。