廣州村莊規(guī)劃編制存在的問(wèn)題與對(duì)策建議

郭艷華+林翰雄

摘 要：為配合廣州市委、市政府開展新一輪村莊規(guī)劃編制工作，作者深入廣州市規(guī)劃局、白云、花都、番禺、增城、從化等地開展調(diào)研并對(duì)部分區(qū)進(jìn)行了實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)目前村莊規(guī)劃編制過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題有：建設(shè)用地規(guī)模不足、新增分戶及農(nóng)民建房需求不斷增加、農(nóng)村土地資源利用和管理粗放、空心村整治面臨諸多困難、農(nóng)民公寓建設(shè)缺乏政策指引、農(nóng)民對(duì)村莊規(guī)劃認(rèn)同度和支持度有待提高；針對(duì)上述問(wèn)題筆者建議：樹立村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新意識(shí)，多種途徑彌補(bǔ)村莊建設(shè)用地規(guī)模不足，合理解決農(nóng)民住房建設(shè)需求，促進(jìn)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，協(xié)調(diào)規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和財(cái)政資金投入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣州；村莊規(guī)劃；問(wèn)題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）02-0049-05

一、村莊規(guī)劃編制進(jìn)展情況

（一）村莊規(guī)劃編制工作簡(jiǎn)單回顧

到2012年底，廣州共完成兩輪村莊規(guī)劃編制工作，一是1997-2000年的全市中心村規(guī)劃編制工作；二是2007-2009年的全市行政村（主要分布在白云、番禺、南沙、花都、增城、從化）社會(huì)主義新農(nóng)村村莊規(guī)劃編制工作。至2009年11月，全市5個(gè)區(qū)、2個(gè)縣級(jí)市共計(jì)1139條行政村中，完成了1075條行政村村莊規(guī)劃編制，另有64條行政村因涉及整村搬遷、異地安置，或已納入城中村編制范圍的行政村不再編制村莊規(guī)劃。

（二）新一輪村莊規(guī)劃編制工作進(jìn)展情況

為破解兩輪村莊規(guī)劃實(shí)施“落地難”問(wèn)題，廣州為2013年啟動(dòng)的新一輪村莊規(guī)劃編制工作制定了詳細(xì)的工作方案，搭建了科學(xué)的管理組織架構(gòu)，全力推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。一是組織機(jī)構(gòu)健全。成立了由廣州市市長(zhǎng)陳建華任組長(zhǎng)的村莊規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)村莊規(guī)劃編制、政策制定和督促檢查三個(gè)專責(zé)工作組。廣州市委、市人大常委會(huì)、市政府、市政協(xié)、市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)督導(dǎo)村莊規(guī)劃編制。二是落實(shí)編制經(jīng)費(fèi)資金投入。為更好地編制村莊規(guī)劃，各區(qū)（縣級(jí)市）都按行政村數(shù)量配置了編制經(jīng)費(fèi)，聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位參與規(guī)劃編制工作。三是廣泛征求村民意見。新一輪村莊規(guī)劃編制從動(dòng)員到現(xiàn)狀摸查都充分聽取村民對(duì)新增分戶、建房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求，盡量把村民的合理要求反映和體現(xiàn)在村莊規(guī)劃中。四是部門有效聯(lián)動(dòng)。本輪村莊規(guī)劃發(fā)動(dòng)和動(dòng)員國(guó)土、房管、公安、統(tǒng)計(jì)等有關(guān)職能部門積極參與，盡可能讓職能部門的管理意圖和需求能夠體現(xiàn)在村莊規(guī)劃中。

二、村莊規(guī)劃編制過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題

雖然本輪村莊規(guī)劃編制工作正按照相關(guān)工作方案和計(jì)劃如期推進(jìn)，但在編制過(guò)程中也面臨一些新的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）建設(shè)用地規(guī)模不足

當(dāng)前，廣州農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模已超出2020年土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模（見表1）。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣州市農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積從2005年的356.87平方公里增加到2011年的415平方公里，年均增長(zhǎng)9.7平方公里，但是《廣州市土地利用規(guī)劃2010-2020》落實(shí)2020年農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積僅為213平方公里，要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，需要從2012年起每年減少約20平方公里，村民顯然無(wú)法接受依據(jù)土地利用總體規(guī)劃用地規(guī)模編制的“減法”式村莊規(guī)劃；甚至有部分村莊在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中，根本沒有建設(shè)用地。因此，在本輪行政村規(guī)劃編制中，由于缺乏相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)支撐，依據(jù)土地供應(yīng)現(xiàn)狀編制的村莊規(guī)劃依然面臨“落地難”問(wèn)題。

表1 廣州市及各區(qū)（縣級(jí)市）建設(shè)用地規(guī)模現(xiàn)狀與規(guī)劃情況

2012年（km2） 2020年（km2） 超出（km2）

廣州市 415 213 202

白云區(qū) 83 50 33

番禺區(qū) 84 71 13

花都區(qū) 99 27 72

增城市 50 36 14

從化市 67 33 34

注：此表建設(shè)用地為農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積。

（二）新增分戶及農(nóng)民建房需求不斷

廣州從2001年起基本上停止了農(nóng)民建房的審批工作①，不再審批宅基地，農(nóng)民公寓建設(shè)又無(wú)具體的文件規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村建房無(wú)序，新增分戶也一直積壓，造成歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重。根據(jù)現(xiàn)狀摸查結(jié)果，到2020年，花都區(qū)新增分戶約3.08萬(wàn)戶②，歷史欠帳分戶1萬(wàn)多戶；增城區(qū)新增分戶約4.9萬(wàn)戶，歷史欠帳分戶2.2萬(wàn)戶；番禺區(qū)新增分戶需求為4.7萬(wàn)戶。由于新增分戶及農(nóng)民建房需求日益增長(zhǎng)，而建房審批又無(wú)合理渠道，造成農(nóng)村住宅違法建設(shè)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，廣州有集體產(chǎn)權(quán)證的村民住宅占住宅總數(shù)的比例約50%左右，另有50%左右的農(nóng)民住宅沒有合法手續(xù)。

（三）農(nóng)村土地資源利用和管理粗放

一方面廣州農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模明顯不足，另一方面土地資源粗放管理導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)村土地利用集約化水平亟待提高。以農(nóng)民住宅建設(shè)為例，廣州農(nóng)村既存在著大量新增分戶的建房需求無(wú)法滿足的同時(shí)，已有農(nóng)民住宅實(shí)際面積大大超標(biāo)，“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民建新房后，舊有住宅不退出，仍然占用建設(shè)用地。據(jù)《廣州市土地整治規(guī)劃》（2011?-2015年）數(shù)據(jù)顯示，1996-2010年，廣州農(nóng)村居民點(diǎn)用地呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由32778公頃增加到40554公頃，廣州2010年城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城市、建制鎮(zhèn)、村莊、采礦用地所占比重分別為50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村莊用地比例超過(guò)30%，農(nóng)村居民點(diǎn)所占比例過(guò)大是造成廣州市建設(shè)用地效益偏低的重要原因之一。根據(jù)《廣州市農(nóng)村村民住宅規(guī)劃建設(shè)指引（試行）》③，廣州市十區(qū)農(nóng)民住宅用地基底面積不超過(guò)80平方米，建筑面積不超過(guò)280平方米。但從目前現(xiàn)狀來(lái)看，已有農(nóng)村住宅建設(shè)絕大部分區(qū)（縣級(jí)市）都超標(biāo)，番禺區(qū)戶均住宅基底面積128.39平方米，戶均住宅建筑面積308.13平方米；增城戶均住宅基底面積186.2平方米，顯示出農(nóng)村住宅建設(shè)不夠集約，是農(nóng)村建設(shè)用地緊張的根源所在。

（四）空心村整治面臨諸多困難

近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村村容村貌發(fā)生了顯著變化，不少村都建設(shè)了新村，新村集聚的人口也越來(lái)越多，而在新村建房的農(nóng)民，原有在舊村的宅基地與房屋均不退出，舊村逐漸衰落、凋蔽、荒蕪，人口稀少，建筑陳舊，逐漸演變成了空心村?？招拇逭斡龅降碾y點(diǎn)在于：一是在舊村原址拆建。舊村住宅均有權(quán)屬，且各權(quán)屬人宅基地面積均較小，因而農(nóng)民不愿意在原址拆建，寧愿另辟新址建設(shè)；二是拆除舊村異地新建。由于各村除了建成區(qū)外，均為非建設(shè)用地，新村落地難度大。此外，廣州還有不少具有傳統(tǒng)嶺南特色的古村落，大都已經(jīng)廢棄，雖然大部分村民希望對(duì)這些古村落進(jìn)行保護(hù)并加以開發(fā)利用，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但由于缺乏維護(hù)資金使這些古村落保護(hù)舉步維艱。

（五）農(nóng)民公寓建設(shè)缺乏政策指引

由于廣州市仍然未出臺(tái)農(nóng)民公寓建設(shè)指引、實(shí)施意見等相關(guān)政策措施，導(dǎo)致農(nóng)民建房處于無(wú)序和失控狀態(tài)。雖然廣州遠(yuǎn)郊村莊的村民對(duì)建設(shè)農(nóng)民公寓接受程度不高，但相當(dāng)一部分城中村、城邊村由于土地資源日益緊缺，新增分戶人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心區(qū)，村民對(duì)于建設(shè)農(nóng)民公寓有積極性，但苦于廣州市遲遲未能出臺(tái)建設(shè)農(nóng)民公寓的政策措施，這些村莊迫切要求廣州市盡快出臺(tái)廣州建設(shè)農(nóng)民公寓的政策措施或?qū)嵤┮庖?，以緩解建設(shè)用地不足問(wèn)題，提高土地集約利用水平。

（六）農(nóng)民對(duì)村莊規(guī)劃認(rèn)同度和支持度有待提高

農(nóng)民對(duì)村莊規(guī)劃的參與度和支持度較低，主要基于兩方面原因：一是前兩輪村莊規(guī)劃都未能較好地落地實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府的公信力，對(duì)村莊規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性都產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為本輪村莊規(guī)劃編制依然是浪費(fèi)人力、物力，不會(huì)解決與農(nóng)民切身利益相關(guān)的建房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等實(shí)際問(wèn)題。二是農(nóng)民對(duì)村莊規(guī)劃的目的和作用不夠了解，甚至還有恐懼、排斥心理，認(rèn)為通過(guò)現(xiàn)狀摸查，擔(dān)心政府會(huì)“秋后算帳”，使農(nóng)民自身利益受損，因而對(duì)村莊規(guī)劃存在一定的抵觸和消極情緒。此外，由于行政村下屬的各經(jīng)濟(jì)社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益訴求不一樣，因而村在協(xié)調(diào)、權(quán)衡各經(jīng)濟(jì)社發(fā)展方面存在難度，客觀上也導(dǎo)致對(duì)村莊規(guī)劃的支持度大打折扣。

三、對(duì)策與建議

為更好地完成本輪村莊規(guī)劃編制工作，針對(duì)上述編制過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題，建議采取如下對(duì)策措施。

（一）樹立村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新意識(shí)

1.堅(jiān)持疏堵結(jié)合。本輪村莊規(guī)劃一定要對(duì)農(nóng)民建房有合理的解決方案，制定可操作性強(qiáng)的政策指引，引導(dǎo)農(nóng)民建房朝著政策有指引、報(bào)建有渠道、批準(zhǔn)有公示、實(shí)施有監(jiān)督的良性循環(huán)發(fā)展軌道。尤其要堅(jiān)持疏堵結(jié)合，放開正常的報(bào)建和審批渠道，大門要開；又要控制不合理的建房需求，后門要關(guān)。既要正視歷史遺留問(wèn)題，又要開動(dòng)腦筋，走出一條符合廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，符合廣州土地資源現(xiàn)狀與管理要求的農(nóng)民建房的創(chuàng)新之路。

2.堅(jiān)持上下結(jié)合。以往村莊規(guī)劃之所以實(shí)施落地難，部分原因在于已有的村莊規(guī)劃編制體系是“自上而下”，在充分體現(xiàn)政府及相關(guān)職能部門管理意圖的前提下，沒有考慮和顧及村集體及廣大村民的需求。有鑒于此，本輪村莊規(guī)劃要堅(jiān)持上下結(jié)合，政民互動(dòng)，重視建立和完善“自下而上”的意見表達(dá)和反饋機(jī)制，多傾聽村委會(huì)及廣大村民對(duì)村莊規(guī)劃的合理化建議及發(fā)展訴求，使基層的發(fā)展要求和合理訴求能夠較好地體現(xiàn)在、融合在村莊規(guī)劃中。

3.堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重。本輪村莊規(guī)劃編制必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重的理念，既體現(xiàn)城市發(fā)展和城市管理的要求，又要反映農(nóng)村的地方特色。特別是對(duì)城中村、城邊村，考慮到城市發(fā)展需求及土地資源的稀缺性，在農(nóng)民建房、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面盡量向城市標(biāo)準(zhǔn)靠攏和看齊；而遠(yuǎn)郊村則盡可能體現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展特色。城鄉(xiāng)一體化并不是城鄉(xiāng)一樣化，通過(guò)編制村莊規(guī)劃，挖掘村莊特色，使城市更像城市，農(nóng)村更像農(nóng)村。

（二）多種途徑彌補(bǔ)村莊建設(shè)用地規(guī)模不足

1.探索建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)途徑。推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理、“遷村并點(diǎn)”工程、農(nóng)村居民點(diǎn)改造、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對(duì)散亂、廢棄、閑置、低效的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治。鼓勵(lì)村集體自主引進(jìn)社會(huì)資金參與土地綜合整治，建立建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，整治后的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)允許在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，制定市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地整治節(jié)余用地指標(biāo)的配套政策，還利于農(nóng)，還地于農(nóng)，提高村莊復(fù)墾閑置用地的積極性，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升。

2.在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模。在村莊建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，通過(guò)用地挖潛、騰挪置換等方式，將用地規(guī)模優(yōu)先安排用于規(guī)劃期內(nèi)村莊急需的建設(shè)項(xiàng)目，并在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實(shí)急需建設(shè)項(xiàng)目的用地邊界和用地規(guī)模，優(yōu)化村集體用地布局，強(qiáng)化土地用途分區(qū)，保障村莊規(guī)劃落地實(shí)施。

3.通過(guò)“三舊”改造，深入挖掘村集體土地利用潛力。建議今后在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，原則上以鎮(zhèn)（街）為單位，把各個(gè)村的建設(shè)用地指標(biāo)以土地入股形式，在鎮(zhèn)（街）集中興辦的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)各村利益分配。同時(shí)積極探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地配置方式，選擇耕地保有量較大的3個(gè)北部山區(qū)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，按照耕地保有量的一定比例安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，以切實(shí)解決長(zhǎng)期沒有建設(shè)用地指標(biāo)而且發(fā)展困難的行政村。

（三）合理解決農(nóng)民住房建設(shè)需求

1.制定鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證核發(fā)的操作辦法。對(duì)于遠(yuǎn)郊村，規(guī)定在固化界限范圍內(nèi)的村民住房建設(shè)，允許采用單家獨(dú)戶的形式建設(shè)住房。對(duì)于符合“一戶一宅”，符合土地利用總體規(guī)劃，用地手續(xù)完善的農(nóng)民建房，規(guī)劃部門準(zhǔn)予核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，為農(nóng)民建房開通正規(guī)的報(bào)建、審批渠道。對(duì)于《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的核發(fā)，采取村民自行申報(bào)，村加蓋意見、鎮(zhèn)審核，然后在村公示的形式予以確認(rèn)，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定套取建房指標(biāo)的村民予以重罰。

2.制定建設(shè)農(nóng)民公寓的相關(guān)政策指引。對(duì)于城中村、城邊村鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民公寓，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，實(shí)行兩證管理，合理引導(dǎo)農(nóng)民“上樓”。一是落實(shí)農(nóng)民公寓用地選址。在村莊布點(diǎn)規(guī)劃及村莊規(guī)劃中落實(shí)農(nóng)民公寓用地選址，并在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實(shí)用地規(guī)模，保障農(nóng)民公寓能夠真正實(shí)施。二是形成示范效應(yīng)。以征地拆遷安置區(qū)為突破口，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幾個(gè)標(biāo)桿示范區(qū)或農(nóng)民公寓拆遷安置區(qū)，形成示范效應(yīng)。三是在白云區(qū)、番禺區(qū)先行試點(diǎn)，主要是針對(duì)新增分戶農(nóng)民，待取得成功經(jīng)驗(yàn)和做法后再在全市推廣。

3.建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標(biāo)不得轉(zhuǎn)移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補(bǔ)償，通過(guò)貨幣一次性補(bǔ)償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標(biāo)，從而有效控制宅基地?zé)o限蔓延趨勢(shì)。二是制定科學(xué)的分戶辦法。對(duì)村民只有一個(gè)子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個(gè)或兩個(gè)以上子女的，其中一個(gè)必須跟父母一起居住，不得個(gè)個(gè)新增分戶。三是保障農(nóng)民長(zhǎng)期收益。對(duì)退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補(bǔ)償外，還可以將宅基地與股份分紅結(jié)合起來(lái)，通過(guò)增加村集體經(jīng)濟(jì)組織股份分紅比例等方式保障其長(zhǎng)期獲益。四是提供子女購(gòu)房?jī)?yōu)惠。對(duì)退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達(dá)到結(jié)婚條件的，允許其以優(yōu)惠價(jià)格甚至象征性收費(fèi)購(gòu)買農(nóng)民公寓。五是對(duì)空心村舊房進(jìn)行確權(quán)。對(duì)空心村舊房一旦確權(quán)確認(rèn)成功，就要抵扣日后新增分戶指標(biāo)，或是政府等價(jià)回購(gòu)重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進(jìn)農(nóng)村土地集約、節(jié)約利用

1.實(shí)施“空心村”整治計(jì)劃。一是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)改造并成功盤活利用“空心村”內(nèi)建設(shè)用地的村集體，經(jīng)市、區(qū)土地管理部門確認(rèn)后給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是對(duì)拆除舊村進(jìn)行補(bǔ)償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲(chǔ)另作他用，也可以復(fù)墾為耕地，無(wú)論哪種形式對(duì)拆除的建筑物進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償。在原址或另辟新址建設(shè)的房屋鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設(shè)一批周轉(zhuǎn)房，村民在新房建好前可先安置在周轉(zhuǎn)房，堅(jiān)決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產(chǎn)生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護(hù)。對(duì)于有保護(hù)價(jià)值的古村落，通過(guò)有關(guān)部門認(rèn)定后不予拆除，但經(jīng)過(guò)適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經(jīng)營(yíng)或作公共場(chǎng)所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設(shè)用地。一是合理布局村社集體建設(shè)用地。通過(guò)“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，引導(dǎo)村社集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設(shè)用地。二是推行農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、入股、合作等形式流轉(zhuǎn)，適度集聚規(guī)?；?jīng)營(yíng)。三是推行農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。以探索成立土地合作社為契機(jī)，引導(dǎo)村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經(jīng)濟(jì)。

（五）協(xié)調(diào)規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系

1.下放管理權(quán)限，推動(dòng)規(guī)劃盡快實(shí)施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設(shè)經(jīng)所在的經(jīng)濟(jì)社、村委會(huì)、鎮(zhèn)政府三級(jí)部門審查同意后，上報(bào)區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的權(quán)限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報(bào)建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的，一經(jīng)查出，對(duì)鎮(zhèn)（街道）將嚴(yán)肅處理，并通報(bào)全市。

2.采取建設(shè)用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內(nèi)平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個(gè)村根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模前提下，采取建設(shè)用地規(guī)模村內(nèi)平衡或者鎮(zhèn)（街）內(nèi)部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據(jù)村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設(shè)用地位置的調(diào)整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強(qiáng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務(wù)日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設(shè)立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內(nèi)工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實(shí)施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.加強(qiáng)政府對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。一是對(duì)于城中村、城邊村，以發(fā)展服務(wù)業(yè)為主，通過(guò)“三舊”改造對(duì)現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進(jìn)行更新開發(fā)，發(fā)展商貿(mào)、商務(wù)、餐飲等服務(wù)業(yè)。二是對(duì)于遠(yuǎn)郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)、觀光農(nóng)業(yè)等。三是對(duì)于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中集聚，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進(jìn)村社工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問(wèn)題。采取區(qū)（縣級(jí)市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補(bǔ)辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問(wèn)題。二是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經(jīng)濟(jì)，在原定租期到期后，根據(jù)各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和副中心建設(shè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的項(xiàng)目簽約，適當(dāng)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對(duì)分散的村社物業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行歸并，統(tǒng)一建設(shè)工業(yè)園區(qū)。堅(jiān)決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關(guān)停一批存在嚴(yán)重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來(lái)的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，每個(gè)村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農(nóng)村低效用地方式。

（七）加強(qiáng)對(duì)村莊財(cái)政資金投入

1.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。結(jié)合村莊規(guī)劃編制及實(shí)施，適當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。對(duì)沒有達(dá)到貧困村標(biāo)準(zhǔn)，但又相對(duì)貧困的村莊實(shí)施重點(diǎn)扶持，加強(qiáng)文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施，以及水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，改善村容村貌，并加強(qiáng)后續(xù)管理，適當(dāng)增加后期維護(hù)運(yùn)行資金投入，確保設(shè)施長(zhǎng)久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農(nóng)資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實(shí)施為契機(jī)，整合涉農(nóng)資金投入，按照村莊規(guī)劃實(shí)施的輕重緩急，每個(gè)鎮(zhèn)（街）選擇1-2個(gè)村莊進(jìn)行試點(diǎn)，把市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金投入歸口到一個(gè)部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對(duì)村莊規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)施集中投入，發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”作用，通過(guò)逐年建設(shè)不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設(shè)立村莊整治專項(xiàng)資金。為籌集村莊建設(shè)資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項(xiàng)資金用于“空心村”改造、農(nóng)民公寓建設(shè)等，專項(xiàng)資金只能用于舊房屋拆除補(bǔ)助、收回宅基地補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施配套、退宅還耕工程建設(shè)支出，堅(jiān)持專款專用。

（責(zé)任編輯：湯欽樂(lè)）

3.建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標(biāo)不得轉(zhuǎn)移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補(bǔ)償，通過(guò)貨幣一次性補(bǔ)償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標(biāo)，從而有效控制宅基地?zé)o限蔓延趨勢(shì)。二是制定科學(xué)的分戶辦法。對(duì)村民只有一個(gè)子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個(gè)或兩個(gè)以上子女的，其中一個(gè)必須跟父母一起居住，不得個(gè)個(gè)新增分戶。三是保障農(nóng)民長(zhǎng)期收益。對(duì)退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補(bǔ)償外，還可以將宅基地與股份分紅結(jié)合起來(lái)，通過(guò)增加村集體經(jīng)濟(jì)組織股份分紅比例等方式保障其長(zhǎng)期獲益。四是提供子女購(gòu)房?jī)?yōu)惠。對(duì)退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達(dá)到結(jié)婚條件的，允許其以優(yōu)惠價(jià)格甚至象征性收費(fèi)購(gòu)買農(nóng)民公寓。五是對(duì)空心村舊房進(jìn)行確權(quán)。對(duì)空心村舊房一旦確權(quán)確認(rèn)成功，就要抵扣日后新增分戶指標(biāo)，或是政府等價(jià)回購(gòu)重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進(jìn)農(nóng)村土地集約、節(jié)約利用

1.實(shí)施“空心村”整治計(jì)劃。一是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)改造并成功盤活利用“空心村”內(nèi)建設(shè)用地的村集體，經(jīng)市、區(qū)土地管理部門確認(rèn)后給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是對(duì)拆除舊村進(jìn)行補(bǔ)償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲(chǔ)另作他用，也可以復(fù)墾為耕地，無(wú)論哪種形式對(duì)拆除的建筑物進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償。在原址或另辟新址建設(shè)的房屋鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設(shè)一批周轉(zhuǎn)房，村民在新房建好前可先安置在周轉(zhuǎn)房，堅(jiān)決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產(chǎn)生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護(hù)。對(duì)于有保護(hù)價(jià)值的古村落，通過(guò)有關(guān)部門認(rèn)定后不予拆除，但經(jīng)過(guò)適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經(jīng)營(yíng)或作公共場(chǎng)所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設(shè)用地。一是合理布局村社集體建設(shè)用地。通過(guò)“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，引導(dǎo)村社集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設(shè)用地。二是推行農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、入股、合作等形式流轉(zhuǎn)，適度集聚規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。三是推行農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。以探索成立土地合作社為契機(jī)，引導(dǎo)村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經(jīng)濟(jì)。

（五）協(xié)調(diào)規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系

1.下放管理權(quán)限，推動(dòng)規(guī)劃盡快實(shí)施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設(shè)經(jīng)所在的經(jīng)濟(jì)社、村委會(huì)、鎮(zhèn)政府三級(jí)部門審查同意后，上報(bào)區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的權(quán)限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報(bào)建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的，一經(jīng)查出，對(duì)鎮(zhèn)（街道）將嚴(yán)肅處理，并通報(bào)全市。

2.采取建設(shè)用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內(nèi)平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個(gè)村根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模前提下，采取建設(shè)用地規(guī)模村內(nèi)平衡或者鎮(zhèn)（街）內(nèi)部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據(jù)村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設(shè)用地位置的調(diào)整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強(qiáng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務(wù)日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設(shè)立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內(nèi)工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實(shí)施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.加強(qiáng)政府對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。一是對(duì)于城中村、城邊村，以發(fā)展服務(wù)業(yè)為主，通過(guò)“三舊”改造對(duì)現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進(jìn)行更新開發(fā)，發(fā)展商貿(mào)、商務(wù)、餐飲等服務(wù)業(yè)。二是對(duì)于遠(yuǎn)郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)、觀光農(nóng)業(yè)等。三是對(duì)于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中集聚，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進(jìn)村社工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問(wèn)題。采取區(qū)（縣級(jí)市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補(bǔ)辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問(wèn)題。二是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經(jīng)濟(jì)，在原定租期到期后，根據(jù)各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和副中心建設(shè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的項(xiàng)目簽約，適當(dāng)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對(duì)分散的村社物業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行歸并，統(tǒng)一建設(shè)工業(yè)園區(qū)。堅(jiān)決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關(guān)停一批存在嚴(yán)重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來(lái)的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，每個(gè)村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農(nóng)村低效用地方式。

（七）加強(qiáng)對(duì)村莊財(cái)政資金投入

1.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。結(jié)合村莊規(guī)劃編制及實(shí)施，適當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。對(duì)沒有達(dá)到貧困村標(biāo)準(zhǔn)，但又相對(duì)貧困的村莊實(shí)施重點(diǎn)扶持，加強(qiáng)文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施，以及水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，改善村容村貌，并加強(qiáng)后續(xù)管理，適當(dāng)增加后期維護(hù)運(yùn)行資金投入，確保設(shè)施長(zhǎng)久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農(nóng)資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實(shí)施為契機(jī)，整合涉農(nóng)資金投入，按照村莊規(guī)劃實(shí)施的輕重緩急，每個(gè)鎮(zhèn)（街）選擇1-2個(gè)村莊進(jìn)行試點(diǎn)，把市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金投入歸口到一個(gè)部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對(duì)村莊規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)施集中投入，發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”作用，通過(guò)逐年建設(shè)不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設(shè)立村莊整治專項(xiàng)資金。為籌集村莊建設(shè)資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項(xiàng)資金用于“空心村”改造、農(nóng)民公寓建設(shè)等，專項(xiàng)資金只能用于舊房屋拆除補(bǔ)助、收回宅基地補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施配套、退宅還耕工程建設(shè)支出，堅(jiān)持?？顚Ｓ谩?/p>

（責(zé)任編輯：湯欽樂(lè)）

3.建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標(biāo)不得轉(zhuǎn)移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補(bǔ)償，通過(guò)貨幣一次性補(bǔ)償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標(biāo)，從而有效控制宅基地?zé)o限蔓延趨勢(shì)。二是制定科學(xué)的分戶辦法。對(duì)村民只有一個(gè)子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個(gè)或兩個(gè)以上子女的，其中一個(gè)必須跟父母一起居住，不得個(gè)個(gè)新增分戶。三是保障農(nóng)民長(zhǎng)期收益。對(duì)退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補(bǔ)償外，還可以將宅基地與股份分紅結(jié)合起來(lái)，通過(guò)增加村集體經(jīng)濟(jì)組織股份分紅比例等方式保障其長(zhǎng)期獲益。四是提供子女購(gòu)房?jī)?yōu)惠。對(duì)退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達(dá)到結(jié)婚條件的，允許其以優(yōu)惠價(jià)格甚至象征性收費(fèi)購(gòu)買農(nóng)民公寓。五是對(duì)空心村舊房進(jìn)行確權(quán)。對(duì)空心村舊房一旦確權(quán)確認(rèn)成功，就要抵扣日后新增分戶指標(biāo)，或是政府等價(jià)回購(gòu)重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進(jìn)農(nóng)村土地集約、節(jié)約利用

1.實(shí)施“空心村”整治計(jì)劃。一是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)改造并成功盤活利用“空心村”內(nèi)建設(shè)用地的村集體，經(jīng)市、區(qū)土地管理部門確認(rèn)后給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是對(duì)拆除舊村進(jìn)行補(bǔ)償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲(chǔ)另作他用，也可以復(fù)墾為耕地，無(wú)論哪種形式對(duì)拆除的建筑物進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償。在原址或另辟新址建設(shè)的房屋鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設(shè)一批周轉(zhuǎn)房，村民在新房建好前可先安置在周轉(zhuǎn)房，堅(jiān)決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產(chǎn)生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護(hù)。對(duì)于有保護(hù)價(jià)值的古村落，通過(guò)有關(guān)部門認(rèn)定后不予拆除，但經(jīng)過(guò)適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經(jīng)營(yíng)或作公共場(chǎng)所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設(shè)用地。一是合理布局村社集體建設(shè)用地。通過(guò)“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，引導(dǎo)村社集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設(shè)用地。二是推行農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、入股、合作等形式流轉(zhuǎn)，適度集聚規(guī)?；?jīng)營(yíng)。三是推行農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。以探索成立土地合作社為契機(jī)，引導(dǎo)村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經(jīng)濟(jì)。

（五）協(xié)調(diào)規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系

1.下放管理權(quán)限，推動(dòng)規(guī)劃盡快實(shí)施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設(shè)經(jīng)所在的經(jīng)濟(jì)社、村委會(huì)、鎮(zhèn)政府三級(jí)部門審查同意后，上報(bào)區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的權(quán)限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報(bào)建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的，一經(jīng)查出，對(duì)鎮(zhèn)（街道）將嚴(yán)肅處理，并通報(bào)全市。

2.采取建設(shè)用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內(nèi)平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個(gè)村根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模前提下，采取建設(shè)用地規(guī)模村內(nèi)平衡或者鎮(zhèn)（街）內(nèi)部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據(jù)村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設(shè)用地位置的調(diào)整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強(qiáng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務(wù)日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設(shè)立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內(nèi)工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實(shí)施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.加強(qiáng)政府對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。一是對(duì)于城中村、城邊村，以發(fā)展服務(wù)業(yè)為主，通過(guò)“三舊”改造對(duì)現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進(jìn)行更新開發(fā)，發(fā)展商貿(mào)、商務(wù)、餐飲等服務(wù)業(yè)。二是對(duì)于遠(yuǎn)郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)、觀光農(nóng)業(yè)等。三是對(duì)于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中集聚，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進(jìn)村社工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問(wèn)題。采取區(qū)（縣級(jí)市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補(bǔ)辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問(wèn)題。二是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經(jīng)濟(jì)，在原定租期到期后，根據(jù)各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和副中心建設(shè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的項(xiàng)目簽約，適當(dāng)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對(duì)分散的村社物業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行歸并，統(tǒng)一建設(shè)工業(yè)園區(qū)。堅(jiān)決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級(jí)市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關(guān)停一批存在嚴(yán)重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來(lái)的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，每個(gè)村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農(nóng)村低效用地方式。

（七）加強(qiáng)對(duì)村莊財(cái)政資金投入

1.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。結(jié)合村莊規(guī)劃編制及實(shí)施，適當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。對(duì)沒有達(dá)到貧困村標(biāo)準(zhǔn)，但又相對(duì)貧困的村莊實(shí)施重點(diǎn)扶持，加強(qiáng)文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施，以及水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，改善村容村貌，并加強(qiáng)后續(xù)管理，適當(dāng)增加后期維護(hù)運(yùn)行資金投入，確保設(shè)施長(zhǎng)久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農(nóng)資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實(shí)施為契機(jī)，整合涉農(nóng)資金投入，按照村莊規(guī)劃實(shí)施的輕重緩急，每個(gè)鎮(zhèn)（街）選擇1-2個(gè)村莊進(jìn)行試點(diǎn)，把市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金投入歸口到一個(gè)部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對(duì)村莊規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)施集中投入，發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”作用，通過(guò)逐年建設(shè)不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設(shè)立村莊整治專項(xiàng)資金。為籌集村莊建設(shè)資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項(xiàng)資金用于“空心村”改造、農(nóng)民公寓建設(shè)等，專項(xiàng)資金只能用于舊房屋拆除補(bǔ)助、收回宅基地補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施配套、退宅還耕工程建設(shè)支出，堅(jiān)持專款專用。

（責(zé)任編輯：湯欽樂(lè)）