市政拆遷的文獻(xiàn)回顧及相關(guān)法律影響

張鴻俊

【摘要】城市發(fā)展，土地增值，然而，隨著成本的上升，拆遷的難度越來越大、建設(shè)的進(jìn)度不得不放慢下來。在商業(yè)拆遷推向市場化以后，市政拆遷尤其是動遷已經(jīng)成為城市建設(shè)和城市發(fā)展的瓶頸和難題。再有，在不同形式的土地和房屋的征收拆遷過程當(dāng)中，永遠(yuǎn)伴隨著見諸媒體的沖突與糾紛，甚至是暴力行為。與此同時，部分動遷戶對安置提出過高要求，甚至出現(xiàn)多次反復(fù)。當(dāng)要求得不到滿足時，或拒不接受或?qū)訉由显L。在這里面，拆遷的成本以及對社會的負(fù)面影響常被人們所忽略。

【關(guān)鍵詞】拆遷 文獻(xiàn)回顧 法律影響

政府在處理拆遷這一問題時常陷入了困境。在我們國家這樣城市化高速推進(jìn)的大背景之下，尤其是在城市建設(shè)和城市更新過程中，往往是政府所扮演的角色和政府的行為尤為重要。而政府，尤其是地方政府在強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)職能之下，處于兩難。一方面，政府是人民的政府，拆遷戶的訴求，積壓的歷史問題，私有合法財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)都必須得到考慮；另一方面，政府代表著公共利益，負(fù)有城市發(fā)展的責(zé)任。因此，找到導(dǎo)致政府是如何陷入“越拆越難拆”困境的原因，并且厘清其中的邏輯。同時，試圖尋找到改變這一現(xiàn)狀的辦法。這對于能否繼續(xù)高速有效地推進(jìn)城市化，減輕社會（包括行政和個人）代價有著切實(shí)的意義。

在拆遷問題中，本文關(guān)注的是指向主體為政府的城市拆遷問題。在已有的文獻(xiàn)中，所涉及的最為集中的則是行政強(qiáng)拆。雷陽在研究中表明，強(qiáng)制拆遷缺少一套完善的執(zhí)行程序，執(zhí)行權(quán)限也劃分不清，夜間粗暴的拆遷行為時常發(fā)生，是影響社會和諧的重要因素。藍(lán)萬標(biāo)的文章則指出，在城市拆遷過程中，有的地方政府和部門不能依法行政，態(tài)度惡劣；甚至運(yùn)用黑社會勢力，采用恐嚇、停水、停電等手段強(qiáng)迫居民進(jìn)行搬遷，引發(fā)群眾的極度不滿，以至采取自焚等極端手段來表示對強(qiáng)制拆遷的抵抗。

目前在拆遷過程中政府存在嚴(yán)重的錯位現(xiàn)象，這一問題很多學(xué)者都曾指出。唐麗敏通過回顧政府角色發(fā)展歷程，分析政府在拆遷中的角色，提出在更新理念的同時，要加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)依法執(zhí)政。郁倩倩通過分析拆遷問題中市政規(guī)劃的深層矛盾，分析了漠視私權(quán)、缺失商談機(jī)制等問題。郝強(qiáng)也在分析城市房屋拆遷的基礎(chǔ)上提出了規(guī)范政府職能的對策。

此外有學(xué)者指出，公益拆遷應(yīng)由政府主導(dǎo)，商業(yè)拆遷政府要?dú)w位到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的角色。當(dāng)然，在商業(yè)拆遷活動中，政府可以以經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的主體身份介入，不能過度干預(yù)，亦不完全退出市場。

也有學(xué)者認(rèn)為，城市拆遷中多是商業(yè)拆遷，由于國家擁有土地的所有權(quán)，開發(fā)商不可直接向土地使用者購買使用權(quán)，須得政府先行收回。而在實(shí)際拆遷中，政府的補(bǔ)償不足以抵償被拆遷者的房屋收益，并且評估機(jī)構(gòu)也是政府指定的，這就存在政府既是裁判員又是運(yùn)動員的現(xiàn)象。按公共財政的要求，政府經(jīng)營城市的目標(biāo)應(yīng)定位于更有效地提供公共物品而不是追求利益，政府自身定位失敗。

此外，利益沖突也是眾多學(xué)者的聚焦點(diǎn)。王學(xué)軍提出要走出拆遷過程中形成的“零和博弈”怪圈，創(chuàng)造“非零和博弈”局面；馮玉軍從法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，運(yùn)用博弈論探討拆遷的利弊得失；李鐘書運(yùn)用博弈論的方法探討拆遷中的糾紛，以期找到利益平衡點(diǎn)。還有類似的，主要是從不同角度運(yùn)用納什均衡理論探討平衡關(guān)系。認(rèn)為在城市拆遷的博弈中，由于政府擁有強(qiáng)大的行政優(yōu)先權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行力，以及開發(fā)商的策劃和拆遷辦的配合，使拆遷居民在利益博弈中處于弱勢地位，而在博弈過程中三方采取的各種策略都是為了各自的利益獲得，而學(xué)者們也力圖通過博弈論的思想探尋沖突的化解之法。

在收集和整理文獻(xiàn)資料的過程中發(fā)現(xiàn)，媒體和社會公眾對于拆遷問題表現(xiàn)出了極大的熱情，幾乎所有媒體報道多為批判性的，均認(rèn)為拆遷中普遍存在不公正現(xiàn)象。但另一方面，學(xué)術(shù)界對于拆遷過程中的行政和司法關(guān)系的研究不多，沒有找到專門研究城市市政公益拆遷問題的嚴(yán)肅性學(xué)術(shù)著作。

實(shí)際上，在操作的過程中，司法與行政的關(guān)系卻在很多具體的方面，如標(biāo)準(zhǔn)的變化，矛盾的利害點(diǎn)等層面影響著政府的行為。

拆遷過程中，法律法規(guī)是政府行為的依據(jù)和辦法新修訂的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》中，“行政強(qiáng)拆被取消”。此后，強(qiáng)制拆遷擬全部由法院作出裁決，行政機(jī)關(guān)不再決定是否強(qiáng)拆。這就意味著按照相關(guān)法律法規(guī)，最終若仍需要“強(qiáng)拆”，那么這個決定只能是法院作出的。

法院畢竟不同于行政機(jī)關(guān)，更具有中立性，所以，強(qiáng)制拆遷統(tǒng)一由法院來進(jìn)行，理所當(dāng)然將應(yīng)該更公平公正。由法院統(tǒng)一實(shí)施強(qiáng)制拆遷，符合程序公正。另一層面也可以讓作為拆遷方的政府得以回歸本職。

根據(jù)現(xiàn)行國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。”也就是說，現(xiàn)行的法規(guī)也包含法院強(qiáng)制拆遷的程序。但在實(shí)際操作的過程中，由法院出面來執(zhí)行強(qiáng)制拆遷同樣也是問題重重，如重慶“史上最牛的釘子戶”事件，執(zhí)行強(qiáng)制拆遷的正是重慶市九龍坡區(qū)法院。

司法公正的前提，是規(guī)則的公道和公眾的認(rèn)同。即便新《補(bǔ)償條例》對“公共利益”和“拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”作出更詳細(xì)的規(guī)定，在既有的市場背景和現(xiàn)實(shí)條件下，強(qiáng)制拆遷轉(zhuǎn)移給法院，無論對于社會大眾還是輿論媒體，都認(rèn)為不過是將矛盾轉(zhuǎn)移給另外一個國家機(jī)關(guān)而已。

由法院來裁決和執(zhí)行強(qiáng)制拆遷，面臨的第二個問題是，拆遷戶的意愿不能得到充分表達(dá)和合法權(quán)利難以救濟(jì)。在所調(diào)查的事例中，移送司法機(jī)關(guān)裁決的是極少數(shù)，除了難以得到令利益相關(guān)各方滿意的結(jié)果這個原因以外，根據(jù)訪談的拆遷戶記錄，普遍都存在認(rèn)為法院不能解決利益訴求等問題，而且還讓拆遷彼此沒有了回旋的余地。

“我不同意法院，法院是你們開的。”

“去法院也許就真的只能得這么多了，還不如跟他們慢慢談?！?/p>

“之前我看過報道，法院不僅沒有幫我們居民，最后還同意強(qiáng)拆了呢！我們不能這么走，我只需要買到同樣的房！”

因?yàn)椤坝尚姓C(jī)關(guān)申請法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行”是一種非訴程序，這種非訴程序法院雖然會組成合議庭進(jìn)行審查，但通常并不公開審理，缺乏辯論等審理程序。從這一層面來講，就讓拆遷戶表達(dá)自己的意愿和主張帶來不確定的障礙。而且，由于非訴執(zhí)行的裁定通常不可能上訴，這就同樣無法給拆遷戶的權(quán)利予以救濟(jì)。極其容易造成拆遷戶對法院的裁定和強(qiáng)制執(zhí)行的不服和不認(rèn)同，在拆遷戶與法院之間產(chǎn)生另外的新矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷陽.城市房屋拆遷現(xiàn)狀分析及對策構(gòu)思.重慶大學(xué)，2008，（11）.

[2]藍(lán)萬標(biāo)，藍(lán)菊玲.當(dāng)前社會城市拆遷存在的問題及對策研究.井岡山師范學(xué)院學(xué)報，2004，（12）.

[3]郝強(qiáng).試論政府在城市房屋拆遷中的職能.西安社會科學(xué)，2010，（6）.

[4]王學(xué)軍.城鎮(zhèn)拆遷中的“非零和博弈”.求實(shí)，2005，（1）.

[5]馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——中國當(dāng)前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟(jì)分析.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2008.

[6]李鐘書.論城市拆遷中社會利益和經(jīng)濟(jì)利益的博弈.安徽大學(xué)學(xué)報，2004.endprint