推進基本公共服務均等化的財政政策研究

趙昕+候蕊

摘 要：完善的財政政策是建設主體功能區(qū)和推進基本公共服務均等化的物質(zhì)基礎。在闡釋主體功能區(qū)建設與推進基本公共服務均等化關系的基礎上，分析了不同主體功能區(qū)的財政能力及其提供基本公共服務的水平，對促進主體功能區(qū)建設與推進基本公共服務均等化的協(xié)調(diào)發(fā)展提出了對策和建議。

關鍵詞：主體功能區(qū)；基本公共服務；財政政策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0001-02

主體功能區(qū)的形成與基本公共服務均等化的實現(xiàn)是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的兩個重要目標。2007年黨的《十七大報告》指出要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系。2011年，《“十二五”規(guī)劃綱要》強調(diào)：圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。當前，與主體功能區(qū)建設和推進基本公共服務均等化相配套的財政政策尚不完善，而科學合理的財政政策是順利建設主體功能區(qū)和加速推進基本公共服務均等化的關鍵環(huán)節(jié)。因此，研究分析基本公共服務均等化與主體功能區(qū)建設的關系，制定科學合理的財政政策，對于推動主體功能區(qū)的形成和基本公共服務均等化的實現(xiàn)具有重要的意義。

一、主體功能區(qū)建設與推進基本公共服務均等化的關系

為解決我國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的資源枯竭、環(huán)境污染和區(qū)域間產(chǎn)業(yè)惡性競爭等問題，國家根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力、發(fā)展條件和潛力，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制、禁止四類主體功能區(qū)。不同的主體功能區(qū)具有不同的功能、地位和作用。優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域主要發(fā)展經(jīng)濟，集聚經(jīng)濟和人口；限制開發(fā)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要提供農(nóng)產(chǎn)品；限制開發(fā)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主要是保護環(huán)境、保護自然文化資源，提供生態(tài)產(chǎn)品。

基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民基本生存和發(fā)展權利需要的公共服務。向公民提供基本公共服務是政府的基本職責。推進基本公共服務均等化要求政府尊重每位公民平等享有基本公共服務的權利，使每位公民享受基本公共服務的機會相等、內(nèi)容大致相同。“十二五”時期，我國著重解決公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環(huán)境保護九個方面的基本公共服務均等化。

地方政府既要履行其在主體功能區(qū)建設中的職責又要履行向公民提供基本公共服務的義務。從實踐上看，兩者互為前提、互為條件，即主體功能區(qū)建設有利于國民經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，間接地為基本公共服務均等化提供了財力基礎；通過推進基本公共服務均等化，可以為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)居民提供生活保障，從而有利于減少破壞生態(tài)環(huán)境的活動，為主體功能區(qū)建設創(chuàng)造了條件。

二、不同主體功能區(qū)財政能力及基本公共服務供給狀況

為更好地研究制定推進主體功能區(qū)基本公共服務均等化的財政政策，我們需要對不同主體功能區(qū)的財政能力和基本公共服務的供給情況進行分析。

從《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的各主體功能區(qū)地理分布中，優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)主要分布在東部沿海和中、西部大城市；限制開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)主要分布在東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆主產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)主要分布在西部的青藏高原、黃土高原、東北森林、北方防沙地帶和南方丘陵山地帶；禁止開發(fā)區(qū)主要是指國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家地質(zhì)公園和國家森林公園。通過各主體功能區(qū)地理分布可以看出，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)主要集中在經(jīng)濟比較發(fā)達或經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)主要集中在經(jīng)濟發(fā)展較落后或受限的區(qū)域。例如：國家限制開發(fā)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)436個縣（縣級市）在西部12?。▍^(qū)、市）和中部8省都有分布，在東部11省（市）中僅3省有分布，即使分布在東部發(fā)達省份，也屬于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，436個縣（縣級市）沒有一個屬于全國百強縣。1 443個禁止開發(fā)區(qū)域一半以上分布在西部，其地方經(jīng)濟發(fā)展都較為落后。

各主體功能區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，直接決定了其地方政府財政收入狀況。為說明各主體功能區(qū)地方政府財政收入上的差距，我們隨機選取了2009年東、中、西部不同主體功能區(qū)所在的區(qū)（縣）人均財政收入。優(yōu)化開發(fā)區(qū)北京市海淀區(qū)為5 347元、上海市楊浦區(qū)為9 285元，重點開發(fā)區(qū)東部福州市倉山區(qū)為3 215元、西部蘭州市城關區(qū)為932元；限制開發(fā)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)東部廣東省陽東縣為839元、中部吉林省梨樹縣為321元、西部陜西省武功縣為123元；限制開發(fā)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)東部廣東省樂昌市為450元、中部湖北省鶴峰縣為429元、西部內(nèi)蒙古自治區(qū)開魯縣為591元；禁止開發(fā)區(qū)東部天津市薊縣為941元、中部河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣為367元、西部甘肅省民勤縣為171元。以上數(shù)據(jù)顯示，優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)的地方政府人均財政收入明顯高于限制、禁止開發(fā)區(qū)地方政府人均財政收入，最高的上海市楊浦區(qū)比最低的陜西省武功縣高出75倍。在同一主體功能區(qū)內(nèi)，東部縣（區(qū)）人均財政收入通常高于中部、西部縣（區(qū)）人均財政收入。由于限制、禁止開發(fā)區(qū)地方政府財政收入較低，其可供投入基本公共服務的財力也相對有限，基本公共服務整體水平較低。

由于各主體功能區(qū)的功能定位不同，限制、禁止開發(fā)區(qū)的功能定位是保護環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品，在主體功能區(qū)建設中必將犧牲自身經(jīng)濟發(fā)展而履行主體功能職責，區(qū)域內(nèi)的地方政府財政收入也會相應受到限制，這必將影響其基本公共服務的財力投入，使該區(qū)域原本滯后的公共服務供給水平更為弱化。因此，必須給該區(qū)域內(nèi)的地方政府給予一定的財政補償，以提高其地方政府對基本公共服務財力投入能力。否則，當?shù)鼐用窬蜔o法享受到與其他地區(qū)大致相等的基本公共服務。而當?shù)卣魹榱颂岣咂渚用竦纳钏?，被迫發(fā)展經(jīng)濟，開發(fā)和利用土地，就會惡化當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，影響主體功能區(qū)的整體建設與發(fā)展。因此，在加強主體功能區(qū)建設的同時，必須加強基本公共服務均等化的推進。endprint

三、建立健全主體功能區(qū)建設與推進公共服務均等化的財政政策

（一）完善生態(tài)利益補償制度

限制、禁止開發(fā)區(qū)在主體功能區(qū)建設因提供了生態(tài)產(chǎn)品，犧牲了自身經(jīng)濟發(fā)展，減少了財政收入，需要通過利益補償彌補其減少的財政收入。但當前我國生態(tài)補償存在主體單一、方式不穩(wěn)定、“一刀切”和標準偏低等問題。完善生態(tài)利益補償政策需要建立以下制度：一是建立生態(tài)補償長效制度。在繼續(xù)推進退耕還林還草工程的基礎上，適當延長生態(tài)利益補助期限，同時支持一些可開發(fā)的項目，以補充生態(tài)補償資金的不足。二是健全生態(tài)保護法律體系。將生態(tài)補償納入法制化軌道，進一步完善《生態(tài)環(huán)境保護法》，用法律制度保障限制、禁止開發(fā)區(qū)域群眾生存權和發(fā)展權。

（二）加大轉(zhuǎn)移支付力度

前面分析限制、禁止開發(fā)區(qū)域的基本公共服務水平與優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域存在較大差距，同時，限制、禁止開發(fā)區(qū)又主要集中基本公共服務水平相對薄弱的中、西部，分布在基本公共服務水平較低的廣大農(nóng)村中。因此，在推進基本公共服務均等化的過程中，必須將提高限制、禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務質(zhì)量和整體水平作為重中之重來解決。而財力是提供基本公共服務的物質(zhì)基礎，因此，必須進行財政政策改革，調(diào)整不同主體功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構，加大限制、禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務的財力支持，以提高其基本公共服務整體水平，縮小與其他主體功能區(qū)的差距。一是完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。由中央財政補充因生態(tài)環(huán)境保護而造成的地方政府財政收入減少部分，在政策上向限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)傾斜，制定生態(tài)保護地區(qū)環(huán)境保護與治理的專項財政撥款、稅收優(yōu)惠和財政貼息等政策。二是構建橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。需要建立不同主體功能區(qū)地方政府間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實行下游地區(qū)對上游地區(qū)，生態(tài)受益的優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域政府直接向限制、禁止開發(fā)區(qū)域政府進行財政轉(zhuǎn)移支付，從而盡快縮小不同主體功能區(qū)基本公共服務供給上的差距。

（三）建立生態(tài)稅費征收制度

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》強調(diào)研究開征適用于各類主體功能區(qū)的環(huán)境稅。限制開發(fā)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供了生態(tài)產(chǎn)品，優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品的受益區(qū)域。通過對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營及開發(fā)者征收一定稅費，將其納入國家預算，可以彌補生態(tài)補償資金的不足，保證補償資金有長期穩(wěn)定的來源。生態(tài)稅費征收標準主要由破壞生態(tài)環(huán)境的活動所導致生態(tài)環(huán)境價值損失來確定。據(jù)專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態(tài)補償費，每度電增加0.5分的生態(tài)補償費，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億元的生態(tài)補償資金。生態(tài)補償資金可用于限制、禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)建設和脫貧等項目。

（四）完善轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管制度

完善的監(jiān)管制度對于保障轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)范運行、推進主體功能區(qū)盡快形成和基本公共服務均等化的實現(xiàn)同樣具有不可忽視的作用。當前，我國完善財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度，重點要做好以下三方面：一是完善監(jiān)督制度。充分運用現(xiàn)代科學技術開發(fā)一套遠程轉(zhuǎn)移支付資金運行監(jiān)控軟件，以實現(xiàn)上級政府直至中央政府對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督，防止出現(xiàn)違反轉(zhuǎn)移資金使用規(guī)定等問題；二是建立信息公開制度。要求各級政府和相關部門通過報紙、電視、網(wǎng)絡等方式及時公布轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，將其完全置于社會監(jiān)督之下，以促使轉(zhuǎn)移支付資金用到實處、提高其利用效率。三是健全懲處制度。對于擅自挪用、截留或無正當理由不及時轉(zhuǎn)移支付資金的，以及其他貪污腐敗行為，應嚴肅處理相關責任部門和責任人，以杜絕類似問題的發(fā)生。切實做到?？顚Ｓ茫岣咿D(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

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