貧困地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題

王鑫　楊俊孝

摘要：新疆南疆貧困地區(qū)受自然條件、地理位置及傳統(tǒng)文化的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)，基于農(nóng)戶具體行為的研究可以更真實(shí)地反映南疆貧困地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況。通過對南疆三地州的入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆南疆地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)形式多為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包，流轉(zhuǎn)期限較短，流轉(zhuǎn)意愿并不強(qiáng)烈。由調(diào)查結(jié)果可以得出結(jié)論，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后存在的農(nóng)戶生計風(fēng)險、農(nóng)戶間潛在的糾紛及耕地質(zhì)量退化等問題需要予以高度重視。針對新疆南疆地區(qū)的現(xiàn)狀及問題，提出了健全社會保障體系、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為及加快勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的對策建議。

關(guān)鍵詞：南疆；貧困地區(qū)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶調(diào)查

中圖分類號： F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0408-05

收稿日期：2013-08-05

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金（編號：10BJY063）；新疆維吾爾自治區(qū)高?？蒲杏媱澲攸c(diǎn)項(xiàng)目（編號：XJEDU2011I26）。

作者簡介：王鑫（1988—），女，河南南陽人，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail：wxin218@163.com。

通信作者：楊俊孝，教授，碩士生導(dǎo)師，從事土地法規(guī)與政策、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策等研究。E-mail：bingruoxin0102@163.com。自20世紀(jì)80年代我國實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制以來，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究已經(jīng)形成了較為豐富的理論成果，研究區(qū)域主要是東南沿海地區(qū)、東北地區(qū)以及西南部（重慶）地區(qū)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不同，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場存在著明顯的區(qū)域差異性，尤其是地處西北部的新疆南疆地區(qū)，由于地理位置較為偏遠(yuǎn)，農(nóng)戶信息收集較為困難，基于農(nóng)戶調(diào)查角度系統(tǒng)地分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究甚少。貧困地區(qū)是一個客觀存在、制約城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的特殊且重要的地域綜合體。新疆地域遼闊，是一個多民族聚集的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平均低于全國平均水平，尤其是南疆地區(qū)的自然條件惡劣，是一個貧困人口集中的連片貧困地區(qū)[1]。近年來南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，區(qū)位優(yōu)勢顯著的地方已經(jīng)進(jìn)行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，雖然規(guī)模不大，卻具有明顯的地區(qū)特色。本研究旨在通過對南疆三地州農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的入戶調(diào)查資料進(jìn)行分析，以期找出南疆貧困地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題并提出相應(yīng)的建議。

1研究區(qū)及樣本農(nóng)戶的概況

1.1研究區(qū)概況

南疆三地州，即喀什地區(qū)、和田地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州（簡稱克州），位于新疆維吾爾自治區(qū)天山南麓、喀喇昆侖山北緣、塔里木盆地邊緣，南部與西藏相連接，北部和西部與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部與阿富汗、巴基斯坦、印度毗鄰，邊界線長達(dá)2 300 km。三地州地處新疆西南部，屬暖溫帶大陸性荒漠氣候，全年盛行西北風(fēng)和東北風(fēng)，年均降水量不足100 mm，水資源嚴(yán)重不足，地理環(huán)境封閉，由于遠(yuǎn)離中心城市，交通極為不便。

南疆三地州土地資源豐富，總面積46.11萬km2，占全新疆的27.70%；農(nóng)耕地約為80.5萬hm2，占南疆三地州土地面積的1.7%；園地約為7.19萬hm2，占南疆三地州土地面積的0.2%；林地約為212萬hm2，占三地州土地面積的4.6%；牧草地約為711萬hm2，占三地州土地面積的15.43%?？梢婋m然南疆三地州的土地面積較大，但適宜人類生產(chǎn)生活的綠洲面積較少，且耕地資源匱乏。

從人口結(jié)構(gòu)來看，南疆地區(qū)是少數(shù)民族聚居的地方，少數(shù)民族人口比例較高，2010年喀什、和田、克州三地區(qū)少數(shù)民族占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為91.52%、96.62%、92.3%。由于受歷史、文化、居住環(huán)境等因素影響，多數(shù)少數(shù)民族為貧困人口，由于國家計劃生育政策對少數(shù)民族人口的特殊照顧，其勞動力數(shù)量增長速度遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。

1.2農(nóng)戶的基本概況

2011年8月選取喀什、和田、克州3個地州為調(diào)查對象，分別對喀什的12個縣（市）、和田的8個縣（市）、克州的4個縣（市）進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷20 000份，收回有效問卷17 918份，調(diào)查涉及農(nóng)戶17 918戶，涉及土地面積 307.53 km2，其中耕地面積248.33 km2，人均耕地面積 1 473.33 m2。

本次調(diào)查涉及總?cè)丝?03 827人，其中農(nóng)村勞動力人口49 256人，從被調(diào)查農(nóng)戶的民族分布狀況來看，漢族占調(diào)查總戶數(shù)的25.03%，哈薩克族占8.71%，其他民族占66.26%。從被調(diào)查農(nóng)戶的收入水平來看，家庭純收入在2 000元以下占調(diào)查總戶數(shù)的50.51%；家庭純收入在2 000～2 999元的占211%；3 000～3 999元的占11.49%；4 000～4 999元的占7.9%；5 000～5 999 元的占5%，6 000元及以上的占4%。

2農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

2.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模

2.1.1喀什地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況從表1可以看出，喀什地區(qū)的不同縣（市）之間土地資源稟賦差異非常明顯，其中麥蓋提縣的戶均土地總面積最大，達(dá)1.75 hm2，戶均承包地面積也最大，為1.61 hm2；土地資源最少的縣是疏勒縣，戶均總面積為0.79 hm2，相應(yīng)的戶均承包地面積只有 0.66 hm2。由調(diào)查結(jié)果還可以看出，喀什地區(qū)居民絕大多數(shù)都持有土地承包經(jīng)營權(quán)證，其中疏附縣的持有率達(dá)97.27%；土地承包經(jīng)營權(quán)證持有率最低的是塔什庫爾干塔吉克自治縣，為53.37%。

2.1.2和田地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況從表2可以看出，和田地區(qū)的不同縣（市）之間土地資源稟賦差異明顯，其中策勒縣的戶均土地總面積最大，達(dá)0.60 hm2；土地承包面積最大的是洛浦縣，達(dá)0.58 hm2/戶；土地資源最少的地區(qū)是和田市，其相應(yīng)的戶均承包地也最少。由調(diào)查結(jié)果還可以看出，和田地區(qū)居民絕大多數(shù)都持有土地承包經(jīng)營權(quán)證，其中洛浦縣的持有率達(dá)100%；土地承包經(jīng)營權(quán)證持有率最低的是和田市。

4農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要關(guān)注的幾個問題

4.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶存在潛在的生計風(fēng)險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區(qū)位因素，加上自然環(huán)境條件的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積不大，規(guī)模較小。目前南疆地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度滯后，農(nóng)民解決看病、養(yǎng)老、孩子上學(xué)等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀(jì)較大的農(nóng)民，雖然已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營好承包地，但他們寧可粗放經(jīng)營，也不愿將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。

調(diào)查資料顯示，對于轉(zhuǎn)出戶來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)出后農(nóng)民的收入來源主要是務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工，其中喀什、和田地區(qū)依然從事農(nóng)業(yè)的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區(qū)外出務(wù)工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數(shù)農(nóng)民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉(zhuǎn)入戶來說，南疆地區(qū)耕地條件很差，自然災(zāi)害頻繁，市場化程度較低，經(jīng)營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風(fēng)險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區(qū)，耕地是保水力極弱的山地，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差，水利設(shè)施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災(zāi)害的風(fēng)險很大。此外，農(nóng)戶將承包土地長期轉(zhuǎn)入從而使土地資本化，一旦經(jīng)營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶間存在的潛在糾紛

本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，南疆三地州經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，隱患較多。大部分地區(qū)農(nóng)戶以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，經(jīng)過村集體統(tǒng)一組織或報經(jīng)村集體備案的很少，而且基本上都發(fā)生在親戚或鄰里之間，大多數(shù)農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下自發(fā)流轉(zhuǎn)，隨意性較大[5]。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，喀什地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)采用口頭協(xié)議的農(nóng)戶占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶數(shù)的65.26%，只有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了協(xié)議；和田、克州兩地州農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)未簽訂書面合同的占90%以上。少數(shù)簽訂了協(xié)議的農(nóng)戶，也是條款不規(guī)范，內(nèi)容簡單，難以得到法律認(rèn)可和保護(hù)。還有些農(nóng)戶即便說簽了協(xié)議，也拿不出具體協(xié)議，基本上沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續(xù)，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，更沒有經(jīng)過有關(guān)部門鑒證和備案，這些都是產(chǎn)生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一農(nóng)戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規(guī)定了出租土地面積、年限和金額數(shù)，其他均未作詳細(xì)約定。

4.3短期流轉(zhuǎn)造成掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化

從被調(diào)查農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限可以看出，南疆三地州大部分地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出年限都在3年以內(nèi)，或者是流轉(zhuǎn)期限不確定，短期行為嚴(yán)重。如克州地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入年限在3年以內(nèi)的比例達(dá)到100%，農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，仍把土地作為經(jīng)營風(fēng)險的退路；而農(nóng)地轉(zhuǎn)出方怕失去土地，大部分采取短期轉(zhuǎn)包的行為流轉(zhuǎn)土地，由于流轉(zhuǎn)期限較短，有些地方的農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中也未落實(shí)耕地保護(hù)措施，造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤肥力嚴(yán)重不足，影響可持續(xù)耕種。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶因無力耕種，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，有些有能力耕種的，因流轉(zhuǎn)渠道不暢通，轉(zhuǎn)入土地困難。有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出承包地是因?yàn)橥獬鰟?wù)工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產(chǎn)出效益不高，也會造成耕地資源浪費(fèi)和耕地質(zhì)量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)

調(diào)研結(jié)果顯示，南疆地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和非農(nóng)收入渠道很少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。南疆三地州大多數(shù)農(nóng)民不愿將承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，究其原因就是農(nóng)民已經(jīng)把土地作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活和社會福利的最后底線。當(dāng)前最要緊的還是盡快建立健全農(nóng)村社會保障體系，建立和完善農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度和體系，打破城鄉(xiāng)二元的社會保障結(jié)構(gòu)，解除農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)滯后的南疆貧困地區(qū)，尊重農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位顯得尤為重要，在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)要結(jié)合實(shí)際，把促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提高土地效益有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益[8]。

5.2規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，確保南疆地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，建議各地州制定相關(guān)規(guī)章，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理工作意見，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各方職責(zé)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)章，制定規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同文本[9]。

土地規(guī)模經(jīng)營是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個必然趨勢。隨著南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將會越來越普遍，因此必須做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。要支持有條件的地方建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供有關(guān)法律政策宣傳、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建橋梁，培育良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，健全長效機(jī)制，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。

5.3加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當(dāng)前要加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)技能培訓(xùn)，為農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，使大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農(nóng)村，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導(dǎo)各類經(jīng)營主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，著力引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、家庭農(nóng)場、經(jīng)營大戶之中，結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)施集中開發(fā)，真正體現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。要在南疆地區(qū)加快培育和發(fā)展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業(yè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立可靠的支點(diǎn)，利用龍頭企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)營理念，引領(lǐng)農(nóng)民走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，從而促進(jìn)農(nóng)民增收[10]。

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4農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要關(guān)注的幾個問題

4.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶存在潛在的生計風(fēng)險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區(qū)位因素，加上自然環(huán)境條件的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積不大，規(guī)模較小。目前南疆地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度滯后，農(nóng)民解決看病、養(yǎng)老、孩子上學(xué)等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀(jì)較大的農(nóng)民，雖然已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營好承包地，但他們寧可粗放經(jīng)營，也不愿將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。

調(diào)查資料顯示，對于轉(zhuǎn)出戶來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)出后農(nóng)民的收入來源主要是務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工，其中喀什、和田地區(qū)依然從事農(nóng)業(yè)的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區(qū)外出務(wù)工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數(shù)農(nóng)民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉(zhuǎn)入戶來說，南疆地區(qū)耕地條件很差，自然災(zāi)害頻繁，市場化程度較低，經(jīng)營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風(fēng)險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區(qū)，耕地是保水力極弱的山地，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差，水利設(shè)施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災(zāi)害的風(fēng)險很大。此外，農(nóng)戶將承包土地長期轉(zhuǎn)入從而使土地資本化，一旦經(jīng)營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶間存在的潛在糾紛

本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，南疆三地州經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，隱患較多。大部分地區(qū)農(nóng)戶以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，經(jīng)過村集體統(tǒng)一組織或報經(jīng)村集體備案的很少，而且基本上都發(fā)生在親戚或鄰里之間，大多數(shù)農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下自發(fā)流轉(zhuǎn)，隨意性較大[5]。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，喀什地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)采用口頭協(xié)議的農(nóng)戶占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶數(shù)的65.26%，只有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了協(xié)議；和田、克州兩地州農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)未簽訂書面合同的占90%以上。少數(shù)簽訂了協(xié)議的農(nóng)戶，也是條款不規(guī)范，內(nèi)容簡單，難以得到法律認(rèn)可和保護(hù)。還有些農(nóng)戶即便說簽了協(xié)議，也拿不出具體協(xié)議，基本上沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續(xù)，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，更沒有經(jīng)過有關(guān)部門鑒證和備案，這些都是產(chǎn)生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一農(nóng)戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規(guī)定了出租土地面積、年限和金額數(shù)，其他均未作詳細(xì)約定。

4.3短期流轉(zhuǎn)造成掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化

從被調(diào)查農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限可以看出，南疆三地州大部分地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出年限都在3年以內(nèi)，或者是流轉(zhuǎn)期限不確定，短期行為嚴(yán)重。如克州地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入年限在3年以內(nèi)的比例達(dá)到100%，農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，仍把土地作為經(jīng)營風(fēng)險的退路；而農(nóng)地轉(zhuǎn)出方怕失去土地，大部分采取短期轉(zhuǎn)包的行為流轉(zhuǎn)土地，由于流轉(zhuǎn)期限較短，有些地方的農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中也未落實(shí)耕地保護(hù)措施，造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤肥力嚴(yán)重不足，影響可持續(xù)耕種。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶因無力耕種，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，有些有能力耕種的，因流轉(zhuǎn)渠道不暢通，轉(zhuǎn)入土地困難。有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出承包地是因?yàn)橥獬鰟?wù)工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產(chǎn)出效益不高，也會造成耕地資源浪費(fèi)和耕地質(zhì)量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)

調(diào)研結(jié)果顯示，南疆地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和非農(nóng)收入渠道很少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。南疆三地州大多數(shù)農(nóng)民不愿將承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，究其原因就是農(nóng)民已經(jīng)把土地作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活和社會福利的最后底線。當(dāng)前最要緊的還是盡快建立健全農(nóng)村社會保障體系，建立和完善農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度和體系，打破城鄉(xiāng)二元的社會保障結(jié)構(gòu)，解除農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)滯后的南疆貧困地區(qū)，尊重農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位顯得尤為重要，在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)要結(jié)合實(shí)際，把促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提高土地效益有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益[8]。

5.2規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，確保南疆地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，建議各地州制定相關(guān)規(guī)章，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理工作意見，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各方職責(zé)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)章，制定規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同文本[9]。

土地規(guī)模經(jīng)營是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個必然趨勢。隨著南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將會越來越普遍，因此必須做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。要支持有條件的地方建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供有關(guān)法律政策宣傳、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建橋梁，培育良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，健全長效機(jī)制，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。

5.3加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當(dāng)前要加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)技能培訓(xùn)，為農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，使大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農(nóng)村，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導(dǎo)各類經(jīng)營主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，著力引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、家庭農(nóng)場、經(jīng)營大戶之中，結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)施集中開發(fā)，真正體現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。要在南疆地區(qū)加快培育和發(fā)展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業(yè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立可靠的支點(diǎn)，利用龍頭企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)營理念，引領(lǐng)農(nóng)民走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，從而促進(jìn)農(nóng)民增收[10]。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮艷芬，董玉祥，劉毅華，等. 基于農(nóng)戶調(diào)查的大城市郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)特征及影響因素研究——以廣州市番禺區(qū)467戶調(diào)查為例[J]. 資源科學(xué)，2010，32（7）：1379-1386.

[2]艾沙江·艾力，瓦爾斯江·阿布力孜.新疆貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素綜合分析[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，2007，27（3）：404-408.

[3]肖立新. 民族貧困地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為影響因素分析——基于涼山彝族自治州農(nóng)戶的調(diào)查[J]. 西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2011（12）：150-153.

[4]宋偉，倪九派.基于農(nóng)戶調(diào)查的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)影響因素研究——以重慶市典型區(qū)（縣）為例[J]. 中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（3）：172-175.

[5]劉暢. 論我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其模式塑造[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫，2010（1）：123-125.

[6]李小文. 貧困山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考——以湖南省安化縣大福鎮(zhèn)為例[J]. 吉林農(nóng)業(yè)，2012（11）：46.

[7]王一天，夏顯力. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素分析[J]. 陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，58（1）：219-220，228.

[8]杜培華，歐名豪. 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為影響因素的實(shí)證研究——以江蘇省為例[J]. 國土資源科技管理，2008，25（1）：53-56.

[9]卞琦娟，周曙東，易小燕，等. 農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特征及其區(qū)域差異分析——以浙江省為例[J]. 資源科學(xué)，2011，33（2）：308-314.

[10]駱東奇，周于翔，姜文. 基于農(nóng)戶調(diào)查的重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究[J]. 中國土地科學(xué)，2009，23（5）：47-52.

4農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要關(guān)注的幾個問題

4.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶存在潛在的生計風(fēng)險

從上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理區(qū)位因素，加上自然環(huán)境條件的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積不大，規(guī)模較小。目前南疆地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度滯后，農(nóng)民解決看病、養(yǎng)老、孩子上學(xué)等問題主要還是依靠土地收入[3]。部分年紀(jì)較大的農(nóng)民，雖然已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營好承包地，但他們寧可粗放經(jīng)營，也不愿將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。

調(diào)查資料顯示，對于轉(zhuǎn)出戶來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)出后農(nóng)民的收入來源主要是務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工，其中喀什、和田地區(qū)依然從事農(nóng)業(yè)的人口比例分別為56.45%、18.30%，兩地區(qū)外出務(wù)工的人口比例分別為27.18%、73.08%，大多數(shù)農(nóng)民都反映全家人的生活基本依靠僅有的土地，沒有其他方面的收入來源。

對于轉(zhuǎn)入戶來說，南疆地區(qū)耕地條件很差，自然災(zāi)害頻繁，市場化程度較低，經(jīng)營者的生計遭遇著來自自然和市場的雙重風(fēng)險[4]。例如，和田策勒縣大部分是山區(qū)，耕地是保水力極弱的山地，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差，水利設(shè)施無法保障干旱時的灌溉之需，耕作條件十分惡劣，遭遇自然災(zāi)害的風(fēng)險很大。此外，農(nóng)戶將承包土地長期轉(zhuǎn)入從而使土地資本化，一旦經(jīng)營失敗將面臨生活困難而留下隱患。

4.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶間存在的潛在糾紛

本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，南疆三地州經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民文化程度普遍不高，法制常識欠缺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，隱患較多。大部分地區(qū)農(nóng)戶以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，經(jīng)過村集體統(tǒng)一組織或報經(jīng)村集體備案的很少，而且基本上都發(fā)生在親戚或鄰里之間，大多數(shù)農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下自發(fā)流轉(zhuǎn)，隨意性較大[5]。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，喀什地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)采用口頭協(xié)議的農(nóng)戶占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶數(shù)的65.26%，只有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了協(xié)議；和田、克州兩地州農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)未簽訂書面合同的占90%以上。少數(shù)簽訂了協(xié)議的農(nóng)戶，也是條款不規(guī)范，內(nèi)容簡單，難以得到法律認(rèn)可和保護(hù)。還有些農(nóng)戶即便說簽了協(xié)議，也拿不出具體協(xié)議，基本上沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒有遵循法定的程序和履行必要的手續(xù)，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，更沒有經(jīng)過有關(guān)部門鑒證和備案，這些都是產(chǎn)生土地糾紛的隱患。在和田縣玉龍喀什鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一農(nóng)戶向外出租承包地20年，從2008年至2028年，但只是在一張信紙上簽了一份極簡單的合同，僅規(guī)定了出租土地面積、年限和金額數(shù)，其他均未作詳細(xì)約定。

4.3短期流轉(zhuǎn)造成掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化

從被調(diào)查農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限可以看出，南疆三地州大部分地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出年限都在3年以內(nèi)，或者是流轉(zhuǎn)期限不確定，短期行為嚴(yán)重。如克州地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)入年限在3年以內(nèi)的比例達(dá)到100%，農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，仍把土地作為經(jīng)營風(fēng)險的退路；而農(nóng)地轉(zhuǎn)出方怕失去土地，大部分采取短期轉(zhuǎn)包的行為流轉(zhuǎn)土地，由于流轉(zhuǎn)期限較短，有些地方的農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中也未落實(shí)耕地保護(hù)措施，造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤肥力嚴(yán)重不足，影響可持續(xù)耕種。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生在親戚鄰里之間，甚至有些是被動流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶因無力耕種，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，有些有能力耕種的，因流轉(zhuǎn)渠道不暢通，轉(zhuǎn)入土地困難。有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出承包地是因?yàn)橥獬鰟?wù)工將承包地委托給親戚代管，缺乏投資投勞，產(chǎn)出效益不高，也會造成耕地資源浪費(fèi)和耕地質(zhì)量下降[6]。

5對策建議

5.1健全社會保障制度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)

調(diào)研結(jié)果顯示，南疆地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和非農(nóng)收入渠道很少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。南疆三地州大多數(shù)農(nóng)民不愿將承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，究其原因就是農(nóng)民已經(jīng)把土地作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活和社會福利的最后底線。當(dāng)前最要緊的還是盡快建立健全農(nóng)村社會保障體系，建立和完善農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度和體系，打破城鄉(xiāng)二元的社會保障結(jié)構(gòu)，解除農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂[7]。

在耕地資源奇缺、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)滯后的南疆貧困地區(qū)，尊重農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位顯得尤為重要，在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)要結(jié)合實(shí)際，把促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提高土地效益有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益[8]。

5.2規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，確保南疆地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，建議各地州制定相關(guān)規(guī)章，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理工作意見，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各方職責(zé)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)章，制定規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同文本[9]。

土地規(guī)模經(jīng)營是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個必然趨勢。隨著南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將會越來越普遍，因此必須做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。要支持有條件的地方建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供有關(guān)法律政策宣傳、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)咨詢、評估定價、合同簽訂、利益協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建橋梁，培育良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，健全長效機(jī)制，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。

5.3加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平

南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。當(dāng)前要加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)技能培訓(xùn)，為農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，使大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去、掙到錢、留得住，真正離開土地離開農(nóng)村，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民增收渠道，盡快使他們脫貧致富。

正確引導(dǎo)各類經(jīng)營主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，著力引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、家庭農(nóng)場、經(jīng)營大戶之中，結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)施集中開發(fā)，真正體現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。要在南疆地區(qū)加快培育和發(fā)展一批具有市場競爭力和帶動力的龍頭企業(yè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立可靠的支點(diǎn)，利用龍頭企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)營理念，引領(lǐng)農(nóng)民走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，從而促進(jìn)農(nóng)民增收[10]。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮艷芬，董玉祥，劉毅華，等. 基于農(nóng)戶調(diào)查的大城市郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)特征及影響因素研究——以廣州市番禺區(qū)467戶調(diào)查為例[J]. 資源科學(xué)，2010，32（7）：1379-1386.

[2]艾沙江·艾力，瓦爾斯江·阿布力孜.新疆貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素綜合分析[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，2007，27（3）：404-408.

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