澳大利亞的議會(huì)與立法

馬進(jìn)譯

議會(huì)與立法

與澳洲法律制度相關(guān)的一共有三個(gè)議會(huì)。這三個(gè)議會(huì)都是民主立法機(jī)構(gòu)，都以各種方式包括了一個(gè)世襲的君主和兩個(gè)議院（昆士蘭州除外），通常被稱(chēng)為威斯敏斯特模式（或“西敏制”，the Westminster Mode）。

1.英國(guó)國(guó)會(huì)與澳大利亞議會(huì)

第一個(gè)要介紹的議會(huì)是坐落于威斯敏斯特宮，被稱(chēng)為議會(huì)之母的英國(guó)國(guó)會(huì)。普通法系最為重要的基本原則就是英國(guó)國(guó)會(huì)的立法權(quán)力不受限制。不過(guò)在《1972年歐共體法令》出臺(tái)之后英國(guó)加入歐共體（現(xiàn)稱(chēng)“歐盟”），這一原則也隨之改變。目前英國(guó)的律師一般認(rèn)為英國(guó)國(guó)會(huì)只能在歐盟條約下制定不違背歐盟法的立法。

澳大利亞聯(lián)邦和各州的憲法都是由英國(guó)國(guó)會(huì)制定的。這些憲法規(guī)定了各州的議會(huì)以及澳大利亞國(guó)會(huì)的內(nèi)容。在英國(guó)，如果希望制定新法，通常的實(shí)踐是先使法案進(jìn)入下議院，然后進(jìn)入上議院。如果得到了兩院的多數(shù)支持，則理所當(dāng)然得到女王的同意并成為國(guó)會(huì)的正式法律。在澳大利亞的維多利亞州也遵循同樣的程序，法案經(jīng)兩院通過(guò)后由總督（the Governor）代表女王簽署同意意見(jiàn)。澳大利亞其他州的情況與此相同，只有昆士蘭州在1922年廢除了上議院。本文將以維多利亞州為代表進(jìn)行研究。

首先需要簡(jiǎn)要交代英國(guó)國(guó)會(huì)、澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)以及維多利亞州議會(huì)之間的關(guān)系。除了憲法提到的之外，一部分英國(guó)法律仍在維多利亞州有效。直到1986年3月3日之前，英國(guó)國(guó)會(huì)都可以為澳大利亞各州制定法律，并在理論上可以制定“帝國(guó)法令”（Imperial Act），如果維州議會(huì)立法與此相悖則皇家法令優(yōu)先。1985年，聯(lián)邦議會(huì)根據(jù)各州的請(qǐng)求通過(guò)了《1986年澳大利亞法令》。該法令去除了英國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)各州議會(huì)最后的限制（包含在帝國(guó)法律中，尤其是《1865年殖民地法律效力法》中）。該法令是1982年6月和1984年6月兩次在聯(lián)邦與六個(gè)州之間召開(kāi)的首相會(huì)議最終達(dá)成的結(jié)果，切斷了澳大利亞各州與英國(guó)國(guó)會(huì)之間所有的憲政聯(lián)系。其所依據(jù)的是聯(lián)邦憲法第五十一條三十八款，規(guī)定聯(lián)邦議會(huì)可以“根據(jù)各州的請(qǐng)求或與之合作，針對(duì)只能由英國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)施的權(quán)力事宜”制定法律。

澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)與英國(guó)國(guó)會(huì)之間的關(guān)系則仍由英國(guó)《1931年威斯敏斯特法令》管理。該法案通過(guò)于1931年英國(guó)政府與英聯(lián)邦各自治成員之間的會(huì)議上。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)于1942年批準(zhǔn)了《1931年威斯敏斯特法令》并使其效力回溯至1939年9月3日，當(dāng)日英國(guó)與澳洲向德國(guó)宣戰(zhàn)。就澳大利亞而言，該法令規(guī)定了英國(guó)國(guó)會(huì)的法律不得適用于澳大利亞聯(lián)邦，除非澳聯(lián)邦表示要求并同意這種適用。大體上，可以說(shuō)英國(guó)國(guó)會(huì)是澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)和所有州議會(huì)權(quán)力的歷史來(lái)源。但如今已經(jīng)不是這種情況了。在澳大利亞聯(lián)邦和各州的要求下出臺(tái)法律解除了澳大利亞各州與帝國(guó)的關(guān)系，是英國(guó)國(guó)會(huì)在與澳洲的關(guān)系中扮演的最后角色。

2.澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)與各州議會(huì)

澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)與各州議會(huì)之間的關(guān)系則是一個(gè)日益變化的話(huà)題，也更為復(fù)雜。澳大利亞聯(lián)邦成立于1901年1月1日。此前澳大利亞的六個(gè)殖民地議會(huì)是根據(jù)英國(guó)國(guó)會(huì)所規(guī)定的一系列憲法運(yùn)行的。維州憲法頒布于1855年。之后又經(jīng)過(guò)了多次修訂和鞏固。1975年該憲法被《1975年憲法法令》所取代。這部憲法建立了維州議會(huì)，由立法會(huì)議、立法委員會(huì)，以及代表女王的總督組成。新南威爾士、南澳和塔斯馬尼亞的憲法也分別頒布于1854～1855年。昆士蘭州憲法是由1859年的一項(xiàng)樞密令（Order in Council）制定的。西澳憲法是由英國(guó)國(guó)會(huì)在1890年制定的。之后這些憲法也都經(jīng)過(guò)了修訂和鞏固。

兩國(guó)的議會(huì)之間仍有許多不同之處。英國(guó)至今沒(méi)有成文憲法規(guī)定國(guó)會(huì)的權(quán)力。普通法法庭因而承認(rèn)議會(huì)法律的效力不可置疑。相反，維州議會(huì)“在維多利亞州境內(nèi)為其立法”的立法權(quán)力則始終受到憲法的制約。憲法條款限制了維州議會(huì)所擁有的立法權(quán)力。在1901年聯(lián)邦成立之前，就時(shí)有關(guān)于某一自治殖民地所頒布的法律是否有效的質(zhì)疑。例如，這種質(zhì)疑可能發(fā)生在當(dāng)一項(xiàng)法律超出“在維多利亞州境內(nèi)為其立法”的條件時(shí)，亦或是某一殖民地議會(huì)試圖運(yùn)用法律解決某一超出殖民地物理界限的事宜時(shí)。這類(lèi)質(zhì)疑很難解決，并且這種不確定性可能對(duì)政府活動(dòng)和非政府活動(dòng)都有著嚴(yán)重的影響。1986年澳大利亞法令試圖澄清這一問(wèn)題，規(guī)定：州議會(huì)的立法權(quán)“包括就該州的和平、秩序和管理進(jìn)行全權(quán)立法，以及在州外執(zhí)法”。需要清楚的是，維州議會(huì)和其他各州議會(huì)被賦予了廣泛但并不是無(wú)限制的立法權(quán)。新南威爾士州議會(huì)關(guān)于立法權(quán)則表述為“就新南威爾士各種情況下的和平、福利和良好管理”而立法。不過(guò)這之間沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的差異。

1901年澳洲聯(lián)邦成立時(shí)，其六個(gè)自治殖民地就成為了聯(lián)邦的六個(gè)州，并且由聯(lián)邦憲法規(guī)定了州議會(huì)的權(quán)力。為遵守建立澳大利亞聯(lián)邦和現(xiàn)存的聯(lián)邦制度的合約，各州同意向聯(lián)邦中央政府出讓一些立法權(quán)。其中一些權(quán)力由聯(lián)邦專(zhuān)有，這意味著這些權(quán)力是由各州全權(quán)讓出的。另一些聯(lián)邦專(zhuān)有的權(quán)力則是新產(chǎn)生的，過(guò)去各州也從未享有過(guò)，例如關(guān)于領(lǐng)水之外的澳大利亞水域的漁業(yè)權(quán)問(wèn)題的法律以及關(guān)于太平洋島嶼問(wèn)題的法律。其他一些權(quán)力可以由聯(lián)邦和州共同享有，行使這種權(quán)力的原則是：如果聯(lián)邦立法與州立法發(fā)生沖突，則州立法無(wú)效。這種解決辦法規(guī)定在聯(lián)邦憲法第一百零九條的特別規(guī)定中。

關(guān)于聯(lián)邦和州共同享有的立法權(quán)的一個(gè)例子是離婚方面。在聯(lián)邦成立近60年的時(shí)間里各州都是自行規(guī)定離婚法，但在1959年聯(lián)邦通過(guò)了單獨(dú)的全面的離婚法。當(dāng)聯(lián)邦離婚法（即《1959年婚姻法》，后被《1975年家庭法》所取代）在1961年2月1日生效后，所有州離婚法都停止適用。目前澳大利亞全國(guó)范圍內(nèi)適用的是生效于1976年初的《1975年家庭法》。

聯(lián)邦還在其他很多方面限制和控制各州的權(quán)力：例如自聯(lián)邦成立以來(lái)各州不得自行鑄幣，各州不得未經(jīng)聯(lián)邦允許建立或維持軍事力量。

聯(lián)邦并不像各州一樣享有廣泛的立法權(quán)力。聯(lián)邦議會(huì)只就特定和有限的事宜享有立法權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定只有就聯(lián)邦憲法規(guī)定的事宜立法才具有效性。如果不具有效性則任何人都無(wú)需遵守該法。另外，憲法還明確禁止了聯(lián)邦的一些權(quán)力。例如根據(jù)憲法第一百一十六條的規(guī)定，聯(lián)邦不得立法建立任何宗教或損害宗教自由。憲法中也有一些同時(shí)禁止聯(lián)邦和州立法的條款，例如第九十二條就禁止聯(lián)邦和州限制州際貿(mào)易，規(guī)定“各州之間的貿(mào)易、商業(yè)和交流應(yīng)當(dāng)完全自由”。還必須清楚的一點(diǎn)是，各州憲法的運(yùn)行必須尊重聯(lián)邦權(quán)力的存在以及憲法對(duì)各州權(quán)力的限制。endprint

除了極少數(shù)仍在澳洲有效的英國(guó)法律之外（這些法律也將隨著《1986年澳大利亞法令》的頒布被逐漸代替或廢止），澳洲國(guó)民和律師需要關(guān)注的議會(huì)立法就是聯(lián)邦法律和各州議會(huì)法律。

3.總結(jié)

由此可以看出，澳洲的成文法可以分為三個(gè)層次：少部分的英國(guó)國(guó)會(huì)法律、澳洲聯(lián)邦議會(huì)法律，以及各州議會(huì)法律。如果州立法與聯(lián)邦立法沖突，則州立法無(wú)效。在1986年3月3日之前，如果州立法與仍在澳洲有效的英國(guó)國(guó)會(huì)立法相沖突，則州立法無(wú)效。不過(guò)在《威斯敏斯特法令》生效之后，與英國(guó)國(guó)會(huì)立法沖突的澳大利亞聯(lián)邦立法并不無(wú)效。聯(lián)邦立法仍然有效并在沖突的范圍內(nèi)廢除英國(guó)法在澳大利亞的適用?，F(xiàn)今州法也擁有同樣的地位。

在任何一個(gè)有多個(gè)議會(huì)實(shí)施立法權(quán)的法律系統(tǒng)內(nèi)，都常會(huì)出現(xiàn)關(guān)于某一議會(huì)是否有權(quán)通過(guò)某一法令的問(wèn)題。這種問(wèn)題既可能出現(xiàn)在聯(lián)邦法上，也可能出現(xiàn)在州法上。在澳大利亞的法律系統(tǒng)內(nèi)最終由法院來(lái)決定該問(wèn)題的答案，并最終可交由澳大利亞高等法院（the High Court of Australia）決定。

委任立法

過(guò)去一百年來(lái)政府行為的范圍和重要性得到了顯著提升，并由此引申出了委任立法（Subordinate Legislation）的重要意義。委任立法是特定的人或機(jī)構(gòu)根據(jù)議會(huì)立法的授權(quán)或權(quán)力移交來(lái)制定法律，一般以法規(guī)、樞密令、規(guī)章或其他形式存在。如今根據(jù)立法委任進(jìn)行的法律起草的絕對(duì)數(shù)量要比議會(huì)立法本身還要多得多。

大部分議會(huì)立法都將一部分的立法權(quán)交給了政府。這是為了保證政府能夠使議會(huì)法律中所表達(dá)的概括性目標(biāo)具體化。就特定政府事務(wù)的控制規(guī)定成文權(quán)力的法律將這些權(quán)力授予政府來(lái)制定法規(guī)或規(guī)章。由此，那些建立地方政府機(jī)構(gòu)如地方議會(huì)的法律、規(guī)定政府事務(wù)如鐵路的法律，以及委托管理河流和供水、電、氣的法律都是對(duì)立法權(quán)的委任。

議會(huì)有時(shí)在法律中不只針對(duì)特定事務(wù)規(guī)定一般性的授權(quán)。其中一個(gè)引人注目的例子是在二戰(zhàn)中聯(lián)邦議會(huì)自衛(wèi)權(quán)的使用。1939年戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始時(shí)，聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)了《國(guó)家安全法》。該法的其中一部分將與保護(hù)公共安全以及保衛(wèi)聯(lián)邦相關(guān)的一般立法權(quán)授予了委員長(zhǎng)（當(dāng)時(shí)的政府首腦）。很明顯，這一部分使委員長(zhǎng)能夠針對(duì)與參戰(zhàn)相關(guān)的事務(wù)制定法規(guī)管理社會(huì)。從實(shí)際意義上將這意味著為戰(zhàn)爭(zhēng)目的將更大一部分的立法權(quán)授予執(zhí)行政府以及相關(guān)部門(mén)。實(shí)際上，根據(jù)該法所制定的《國(guó)家安全規(guī)章》涵蓋了我們?nèi)粘Ｉ詈徒?jīng)濟(jì)的許多方面，例如包括人力資源管理、食物分配、衣物與汽油、價(jià)格管控、租賃關(guān)系管控、廣告管控等等。

當(dāng)然，戰(zhàn)爭(zhēng)是一種特殊情形。議會(huì)在兩次世界大戰(zhàn)期間委任給政府的立法權(quán)遠(yuǎn)比日常情況下要大。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間大范圍地授權(quán)立法可能比較極端，但這有助于理解其他更為一般性的和平時(shí)期的委任立法的原因。

首先，立法需要速度和彈性。議會(huì)是一個(gè)相對(duì)笨重的決策部門(mén)，且忙于各種一般性決策。因此議會(huì)沒(méi)有時(shí)間專(zhuān)門(mén)針對(duì)所有的事務(wù)制定特別的法律。

其次，在一些情況下議會(huì)本身可能并不具備必需的技術(shù)或?qū)ｉT(mén)知識(shí)來(lái)解決某類(lèi)問(wèn)題的立法，也沒(méi)有這個(gè)時(shí)間。

最后，傳統(tǒng)上我們?nèi)哉J(rèn)為人民是他們自己事務(wù)的最佳以及最有效率的決策者，并且應(yīng)當(dāng)如此，除非有更好的理由。因此地方市政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)當(dāng)?shù)亓⒎ǖ牧x務(wù)。在澳大利亞的所有州，《州議會(huì)法》都將權(quán)力賦予市政委員會(huì)或其他類(lèi)似主體，使其能夠就多數(shù)事務(wù)立法（如果是當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的立法則被稱(chēng)為地方法規(guī)）。

由此議會(huì)成為了最大的并且而非笨重的決策機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)比較一般性的政策事務(wù)。這就導(dǎo)致了規(guī)章、地方法規(guī)、樞密令等形式的立法日益增多。這些立法的龐大的數(shù)量構(gòu)成了律師和民眾面臨的一個(gè)巨大問(wèn)題。對(duì)新規(guī)章和地方法規(guī)的同步是實(shí)踐中的一個(gè)難題。并且，規(guī)章是否在有效的委任立法權(quán)范圍內(nèi)也成為了很難解決的法律問(wèn)題。

而在民主國(guó)家內(nèi)，委任立法的增加還產(chǎn)生了其他的問(wèn)題。議會(huì)中由選舉出來(lái)的代表進(jìn)行立法與非經(jīng)選舉產(chǎn)生的政府官員或其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法是完全兩碼事。既然委任立法的增多是不可避免的現(xiàn)實(shí)，那么就需要有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)范權(quán)力的行使。其中一些監(jiān)督是由法院進(jìn)行的，但法院不得主動(dòng)啟動(dòng)程序除非有訴訟發(fā)生。法院也不能對(duì)委任立法的產(chǎn)生和實(shí)施進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督。在更多情況下，是由授予立法權(quán)的議會(huì)自身，或至少是政府或政府內(nèi)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的官員來(lái)制定條文，對(duì)被授權(quán)立法的主體進(jìn)行監(jiān)督。過(guò)去經(jīng)驗(yàn)表明這種監(jiān)督并不是特別有效和令人滿(mǎn)意，并且一直以來(lái)人們都在研究更為充分的監(jiān)督方法。

[作者系澳大利亞墨爾本大學(xué)2013級(jí)博士生。本文翻譯自：Louis Waller， Derham， Maher and Waller： An Introduction to Law （LBC， 8th ed， 2000）， chapter 1， Our Legal System， pp. 3～10. Louis Waller教授是澳大利亞莫納什大學(xué)法學(xué)院榮譽(yù)教授]endprint