選舉委員會組成及產(chǎn)生問題的探討

郭愛紅

選舉委員會是我國縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉中的主持機(jī)關(guān)，在直接選舉中發(fā)揮重要作用，因此，2010年選舉法修改將“選舉機(jī)構(gòu)”從原來的一條改為專章，對其產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求都作出具體規(guī)定，體現(xiàn)了選舉機(jī)構(gòu)在我國選舉制度中地位的提升。但學(xué)界對其研究卻并不充分，從中國知網(wǎng)以“選舉委員會”為主題詞進(jìn)行檢索，只有寥寥數(shù)篇[1]。在本文中，筆者將重點(diǎn)闡述選舉委員會組成及產(chǎn)生方面的改革，使選舉委員會能成為公平、公正、公開選舉的主持機(jī)關(guān)。

一、 研究緣起

（一）“競爭型選舉”的迫切需要

長期以來，我國人大選舉屬于“確認(rèn)型選舉”，選民只是按照選舉委員會安排的流程被動(dòng)地參與選舉，對選舉結(jié)果尚且不夠關(guān)注，對于選舉委員會是否公正地處理各種選舉事務(wù)更不在意。但隨著向“競爭型選舉”的轉(zhuǎn)變，主動(dòng)站出來參選的“聯(lián)合提名”的候選人及其支持者對選舉委員會的工作密切關(guān)注，尤其不滿選舉委員會差別對待“組織提名”候選人和“聯(lián)合提名”候選人，利用選舉法對“討論、協(xié)商”等方式規(guī)定的粗陋排斥“聯(lián)合提名”的候選人，導(dǎo)致絕大部分“聯(lián)合提名”候選人無法成為正式候選人[2]，從而失去當(dāng)選為人大代表的機(jī)會，甚至出現(xiàn)了一些維權(quán)事件[3]。從“確認(rèn)型選舉”向“競爭型選舉”是必然進(jìn)步，選舉委員會必須向保障選舉競爭的公平、公開和公正性方向轉(zhuǎn)變。

（二）選舉規(guī)范化的迫切需要

選舉委員會作為縣鄉(xiāng)選舉工作的主持者和組織者，其每一項(xiàng)職責(zé)的行使都擁有影響選舉結(jié)果的能力。例如：為確保實(shí)現(xiàn)“組織意圖”而劃分選區(qū)畸大或畸小和不按人口比例分配代表名額[4]，在候選人介紹過程中，差別對待“組織提名”和“聯(lián)合提名”的候選人，為追求高參選率對委托投票和流動(dòng)票箱審查不嚴(yán)，秘密投票保障措施不足，監(jiān)票人和計(jì)票人沒有回避，計(jì)票過程不公開透明等等。以上這些不規(guī)范行為都在于選舉委員會沒有將自己定位為人大代表選舉的主持機(jī)關(guān)，而是不自覺地將自己作為實(shí)現(xiàn)選舉“組織意圖”的機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性，自然也就沒有中立性而導(dǎo)致的。

（三） 組成及產(chǎn)生中存在的問題

目前，我國選舉委員會組成人員最突出的問題是主要由黨政和社會團(tuán)體方面的負(fù)責(zé)人組成，缺乏普通群眾代表的參與，導(dǎo)致選舉委員會的工作受到質(zhì)疑，降低了選民對整個(gè)選舉結(jié)果的信任度。其次，選舉委員會成員的任職條件不明確，只是循例將黨委、人大、紀(jì)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、財(cái)政、公安、司法、民政、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)部門的負(fù)責(zé)人吸收進(jìn)來，其是否具備勝任選區(qū)劃分、競爭安排、選舉糾紛等專業(yè)性較強(qiáng)的工作的專業(yè)素質(zhì)則不得而知。

再次，選舉委員會的產(chǎn)生機(jī)關(guān)不合理，產(chǎn)生過程不公開透明，缺乏程序的約束?？h鄉(xiāng)兩級選舉委員會由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會任命并接受其領(lǐng)導(dǎo)，使得選舉委員會處于二律背反的地位，沒有相對獨(dú)立的地位，無法避免人大常委會成員謀求連任而干擾選舉委員會的工作或選舉委員會主動(dòng)迎合上級的需要而不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的情況。人大常委會任命時(shí)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，任命前需經(jīng)過哪些選擇程序沒有法律規(guī)定，有些地方立法的規(guī)定也是語焉不詳。如《云南省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定：“縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會的組成人員由縣級人大常委會主任會議與有關(guān)方面協(xié)商提名，縣級人大常委會任命?！睂x舉委員會組成人員的條件不作出具體規(guī)定，也沒有相應(yīng)的選舉程序進(jìn)行約束，使選舉委員會的組成人員的產(chǎn)生體現(xiàn)出隨意性。

二、改革路徑

選舉委員會的工作之所以出現(xiàn)諸多令選民不滿意的現(xiàn)象，不能滿足當(dāng)前公民政治參與的需要，原因在于組成和產(chǎn)生的不合理，對其進(jìn)行改革勢在必行。但是，改革應(yīng)該采用怎樣的路徑卻是必須做好選擇的。

（一） 以民主為價(jià)值追求

選舉是公民政治參與的一種最常見的形式。通過選舉這種政治參與的方式，選民能夠更好地介入民主政治生活的進(jìn)程，更好地行使自己在民主政治中所具有的權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)我國憲法所規(guī)定的“國家的一切權(quán)力屬于人民”的起點(diǎn)。因此，選舉必然以實(shí)現(xiàn)民主為最重要的價(jià)值追求，選舉委員會的工作也必須以保障選民平等自由參與選舉從而實(shí)現(xiàn)其民主權(quán)利為目的。選舉民主的實(shí)現(xiàn)需要從選舉委員會的組成和產(chǎn)生開始，但是，我國選舉委員會的組成人員和產(chǎn)生過程更多的是以效率為價(jià)值追求，例如：在組成人員中主要是黨委、人大、政府的相關(guān)部門的人員，是因?yàn)檎J(rèn)為“選舉組織過程中會涉及到諸如選民登記、資格審查、交通、通訊、場所、聯(lián)絡(luò)等各種事務(wù)，需要有不同的部門加以配合協(xié)作，因此，黨委、人大、政府的一些部門的領(lǐng)導(dǎo)參與進(jìn)來，能夠有效地調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的人力和資源，能夠很好地協(xié)調(diào)各部門的工作，從而組織好選舉工作”[5]。這樣的組成人員和任命產(chǎn)生的方式固然可以產(chǎn)生高效的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，但如果這一機(jī)構(gòu)從產(chǎn)生時(shí)起就被選民認(rèn)為不能公正地主持選舉，高效也就沒有意義了。因此，選舉委員會的組成應(yīng)該體現(xiàn)民主的價(jià)值追求，廣泛地吸收社會各界人士參加，使社會各階層的人都能從選舉的開始就站在同一起跑線上。

（二） 以程序?yàn)楦母镏?/p>

從人類民主政治發(fā)展的進(jìn)程看，人類對民主政治的追求經(jīng)歷了一個(gè)從追求政治體制、政治主體的公正到政治公正的可操作性的過程，僅僅依靠對民主目標(biāo)的追求與期盼并不能保證達(dá)到預(yù)期的目的，還必須有正確的途徑、方法、次序和進(jìn)程[6]。但是，“中國的傳統(tǒng)法律具有重內(nèi)容輕形式的傾向……權(quán)利是目的，程序是手段，所以程序被看得很輕，沒有獨(dú)立的意義，得不到應(yīng)有的尊重”[7]。這種“重內(nèi)容輕形式”的傾向以政治的非程序性表現(xiàn)出來，在我國的選舉法中，法律所賦予公民的權(quán)利與西方國家相比并不遜色，選舉權(quán)的普遍性、平等性都已實(shí)現(xiàn)，但程序要件卻一直不夠完備，“正是在這一意義上，對于憲法精神以及權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障來說，程序問題確系致命的所在”[8]。在我國選舉委員會的法律規(guī)定中，只規(guī)定采用人大常委會任命的方式產(chǎn)生，但是對于應(yīng)該經(jīng)過怎樣的選擇程序才能產(chǎn)生任命的人選卻沒有相應(yīng)的規(guī)定，正是程序的缺乏導(dǎo)致選舉委員會從產(chǎn)生伊始就存在隨意性、不公開的缺陷，使其行為的公正性也受到質(zhì)疑。因此，筆者認(rèn)為選舉委員會的完善從程序入手不失為一條可行的路徑，因?yàn)槌绦蚴鞘孪戎贫ǖ?，不是為了某一個(gè)或某些特定事件或個(gè)人設(shè)定的，按程序行事就會實(shí)現(xiàn)最大的公正。

三、 具體建議

黨的十七大報(bào)告指出人民依法直接行使民主權(quán)利必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)?？h鄉(xiāng)人大代表選舉是我國人民直接行使民主權(quán)利最重要的方式，是社會主義民主政治發(fā)展的重要基石。選舉委員會在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中發(fā)揮著重要的作用，其地位必須具有獨(dú)立性和中立性，從而才能保證選舉的公正性。“如果選舉主持機(jī)關(guān)是由特定的階級或利益集團(tuán)所任命或操縱的，那么選舉主持機(jī)關(guān)的活動(dòng)必然要為這些階級或利益集團(tuán)服務(wù)，選舉主持機(jī)關(guān)必然要使選舉向著有利于這些階級或利益集團(tuán)的方向發(fā)展?！盵9]筆者認(rèn)為，建立具有獨(dú)立性和中立性的選舉委員會，必須從選舉委員會的組成和產(chǎn)生程序入手。

（一） 組成人員廣泛的代表性

選舉委員會的職能就是要通過組織選舉將選民的選擇由個(gè)別意志上升并統(tǒng)一為社會意志，因此，選舉組織本身就應(yīng)該具有廣泛的代表性，而不能只是代表某一部分人或少數(shù)人的組織。為確保選舉主持機(jī)關(guān)廣泛的代表性各國一般均限制了其構(gòu)成。例如：日本規(guī)定，中央選舉管理委員會的5名成員中不得有3名以上屬同一政黨或政治團(tuán)體，都道府縣選舉管理委員會和市盯村選舉管理委員會各自的4名成員中不得有2人以上屬同一政黨或政治團(tuán)體；美國規(guī)定在聯(lián)邦選舉委員會有投票權(quán)的6名委員中不得有3名屬同一政黨[10]。

雖然我國無需照搬其他國家的規(guī)定，但我們應(yīng)該借鑒其合理的理念：廣泛的代表性。對于代表性的認(rèn)識，筆者認(rèn)為不能簡單將社會階層、職業(yè)等外在特征與代表性相聯(lián)系，人為規(guī)定選舉委員會中各方面人員比例的方式是削足適履。選舉法應(yīng)該做的是明確選舉委員會成員的任職資格和回避范圍，然后通過完善產(chǎn)生程序，相信民主的程序?qū)匀粠韽V泛的代表性的結(jié)果。

（二） 任職資格的法定性

作為選舉的主持者和組織者，選舉委員會應(yīng)該有相應(yīng)的任職要求。我們可以將選舉委員會的任職要求分為積極和消極兩方面。積極要求方面：中華人民共和國國籍、年滿二十三歲、身體健康等非常明確的基本條件。至于履行選舉委員會職責(zé)所需要的所謂“素質(zhì)”，因無法明確其具體內(nèi)容，立法技術(shù)上也很難掌握而不宜規(guī)定。消極要求方面：未被剝奪政治權(quán)利，同時(shí)還要擴(kuò)大回避范圍。選舉委員會是縣鄉(xiāng)兩級選舉的組織者和主持者，與候選人存在親屬或利害關(guān)系，不符合程序正義的原則，有失公允。2010年選舉法修改中規(guī)定正式候選人要退出選舉委員會，說明立法部門已經(jīng)認(rèn)識到選舉委員會成員的回避問題，但僅此還不夠。筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒民事訴訟法的回避范圍將候選人的近親屬和利害關(guān)系人都包括進(jìn)來，并且賦予代表候選人提出回避申請的權(quán)利和爭議的審查程序。

（三） 產(chǎn)生方式的民主性

我國選舉委員會成員產(chǎn)生方式只有一種：縣級人大常委會任命，但是，這種方式不可避免地會出現(xiàn)“中人困局”[11]，人大常委會任命的人選不一定是民意的選擇。同時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級是最基層的人大代表選舉，是人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)的第一步，每個(gè)選民在起點(diǎn)上都應(yīng)該是平等的，而縣鄉(xiāng)人大常委會由已當(dāng)選的代表組成，并且沒有連選連任的限制，再次當(dāng)選的利益驅(qū)動(dòng)會使其在選擇選舉委員會成員時(shí)作出對自己有利的安排，當(dāng)前的事實(shí)也印證了這一點(diǎn)，損害了這種起點(diǎn)上的平等。

從世界范圍來看，選舉主持機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式有以下幾種：由議會和行政首腦共同產(chǎn)生、由議會選舉產(chǎn)生、由國家元首或行政首腦根據(jù)建議或協(xié)商任命、由各國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體分別產(chǎn)生。其中，由議會選舉產(chǎn)生的方式較為符合我國“一切權(quán)力屬于人民”的國體和人民代表大會制的政體。因此，把人大常委會任命制，改為人民代表大會民主選舉的方式產(chǎn)生選舉委員會，即使人大常委會的決定權(quán)分解于選舉程序過程中，又可體現(xiàn)民主性和公正性。為了兼顧民主與效率，我們應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的資源。具體來講，就是在換屆選舉前一年的人民代表大會中，將下屆選舉委員會組成人員的選舉作為一項(xiàng)議題，由本屆全體人大代表按照其議事規(guī)則選舉產(chǎn)生。這樣，我們既可以采用選舉的辦法產(chǎn)生具有廣泛代表性的選舉委員會，又不必增加選舉的步驟，加重國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣產(chǎn)生的選舉委員會應(yīng)該比目前這種由人大常務(wù)委員會任命的方式更具代表性，也更有可能主持公正的選舉。

（四）產(chǎn)生程序的競爭性

對我國選舉委員會成員的產(chǎn)生，我們需要完善的是任命之前的相關(guān)程序，通過規(guī)范競爭程序選拔合格的成員。

選舉委員會的候選人按照獲得聯(lián)名人數(shù)的由多到少和選舉委員會人數(shù)的一倍差額確定。之所以這樣設(shè)計(jì)一是可以提高效率，減少人大投票的輪次，經(jīng)過一次投票，得票多者可當(dāng)選；二是可以考察候選人對當(dāng)選的積極性，是否愿意征集更多推薦者的聯(lián)名可以體現(xiàn)出候選人對當(dāng)選的熱情，而愿意當(dāng)選是更好的工作的前提；三是可以體現(xiàn)候選人在選民中的威望，較高的威望是選民對選舉委員會工作給予信任的基礎(chǔ)，對選民認(rèn)可選舉的結(jié)果公平有利。

按照差額確定正式候選人后，人大主席團(tuán)應(yīng)該給予各位候選人平等的機(jī)會展開競爭，例如：在人代會上介紹自己時(shí)，候選人由抽簽決定出場的次序，相同的介紹時(shí)間，統(tǒng)一的介紹內(nèi)容等。這樣的程序可以看作是人大代表選舉前競爭的預(yù)演，雖然涉及的人數(shù)少，但這種預(yù)演的作用卻不可低估。選舉委員會成員經(jīng)過競爭當(dāng)選，會使其更愿意尊重競爭的規(guī)則，公平地主持選舉，使選民可以選出更合適的人選。

注釋：

[1]學(xué)界對選舉委員會的研究大多作為人大代表選舉制度完善的一個(gè)部分出現(xiàn)在成果中，但是單獨(dú)將“選舉委員會”作為研究課題出現(xiàn)的成果并不多，只有葉麒麟的《直接選舉中選舉委員會存在問題的制度分析》、王安澤的《也談選舉委員會》和胡小君的《落實(shí)新〈選舉法〉的關(guān)鍵是完善選舉委員會制度》是對選舉委員會的整體研究；其他幾篇文章都集中于選舉委員會組成問題，如朱應(yīng)平的《論我國人大代表選舉委員會民主化和公正化構(gòu)造》、房興柏的《選舉委員會由哪些人員組成為好》、姜裕的《解決選舉委員會構(gòu)成問題之對策》，還有鄣忠的《正確理解選舉委員會組成人員的“回避”制度》。

[2]黨政和人民團(tuán)體單獨(dú)或聯(lián)合提名推薦的初步候選人成為正式代表的比例幾乎是100%，而選民10人以上提名推薦的候選人最終成為代表的可能性僅在10%。

[3]例如：潛江市第五屆人大代表的換屆選舉引發(fā)的3821名選民聯(lián)名要求全國人大常委會啟動(dòng)特別調(diào)查程序，對潛江人大選舉違法事件進(jìn)行調(diào)查。深圳南山區(qū)麻嶺選區(qū)人大代表選舉后，聯(lián)合提名候選人吳海寧的支持者向區(qū)人民代表大會要求罷免新當(dāng)選的人大代表陳慧斌。江西省新余鋼鐵集團(tuán)有限公司選舉工作指導(dǎo)組認(rèn)為退養(yǎng)職工劉萍因聯(lián)名推薦她參選人大代表的人數(shù)不夠選舉法的要求而未將其列為新鋼第六選區(qū)的代表候選人引發(fā)質(zhì)疑。

[4]在廣東南海市第十二屆人大代表選舉的選區(qū)劃分中，市委辦和市紀(jì)委、監(jiān)察局、檔案局四個(gè)單位劃為一個(gè)選區(qū)，只有148名選民卻分了三個(gè)代表名額，市委正副書記和紀(jì)委書記當(dāng)選。另一主要為公司企業(yè)的選區(qū)2，168個(gè)選民，只分配代表一名，二者相差為四十三倍。參見史衛(wèi)民、雷競璇：《直接選舉：制度與過程》，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第305～306頁。

[5]許安標(biāo)主編：《地方人大換屆選舉操作指南》 ， 中國法制出版社2011年6月版 ， 第57頁。

[6]班保申：《程序民主的含義、特征和功能》，載《黑龍江社會科學(xué)》2006年第6期。

[7]孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第1頁。

[8]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學(xué)》第79期，1993年1月。

[9][10]王玉明著：《選舉論》，中國政法大學(xué)出版社1992年9月第1版 ， 第137、142頁。

[11]中人困局發(fā)生在間接選舉制下。在這種制度下，選民投票的對象并不是候選人，而是一些“中間人”如“選舉人”“代表"或"議員”，再由這些中間人（直接或間接地）從候選人中選舉領(lǐng)導(dǎo)人。如果有些中間人違背選民意愿投票，就可能選出不為選民支持的領(lǐng)導(dǎo)人。筆者認(rèn)為由人大常委會任命選舉委員會成員也屬于一種中人困局。

（作者單位：太原師范學(xué)院法律系）