中國地方人大建設三題：成就、挑戰(zhàn)及轉型

張學明

中國地方人大尤其制度創(chuàng)新與實踐已經(jīng)成為中國政治發(fā)展過程中最具有活力和潛力的領域之一，越來越受到人們的關注。本文以浙江省溫嶺市人大的工作實踐為例，來討論中國地方人大建設進程中的三個問題，即主要成就、面臨的挑戰(zhàn)以及如何轉型的問題。

一、主要成就

我國的人民代表大會制度從1954年建立以來，經(jīng)過近60年尤其是改革開放35年的不斷發(fā)展完善，已經(jīng)取得了巨大的成就。從總體上看，可以說是地位獨特，運行順暢，歷經(jīng)風雨，不斷向前。這一根本政治制度所具有的無可替代性，保障了國家政權的正常運行，雖經(jīng)歷了“十年浩劫”的破壞，但在建設民主與法治國家的道路上仍然堅定不移，使該制度不斷完善向前。具體表現(xiàn)在以下五個方面：第一，縣以上地方均設立了人大常委會，從組織和制度上大大豐富了人民代表大會制度的內涵，為地方人大的創(chuàng)新實踐注入了強大的生命力。第二，把直接選舉人大代表的范圍擴大到縣，并實行普遍的差額選舉制度以及城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表制度，人民的選舉權和被選舉權得到了切實保障。第三，通過擴大全國人大常委會的立法權，賦予省級以及省會市、較大市的人大及其常委會一定的立法權，我國法制建設的進程明顯加快，到2010年，已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系。第四，人大監(jiān)督的職能在不斷強化，特別是監(jiān)督法出臺后，一些監(jiān)督手段被進一步運用。比如專題詢問已經(jīng)被各地人大運用得風生水起。第五，隨著代表法的頒布實施和修訂、2005年中央9號文件的出臺，代表活動的內容和形式不斷拓寬，各級人大代表在國家事務管理中發(fā)揮出越來越重要的作用。

從溫嶺的地方實踐看，人大工作也取得了長足進展。到目前為止，我們已經(jīng)有了相當成熟的組織架構，已經(jīng)有了一套運作程序和相關制度，已經(jīng)有了不少領域廣泛的實踐，已經(jīng)有了一定的探索成就。擇其主要的說明之。第一，組織結構和人員的變化。1980年人大常委會設立之初，常委會組成人員21人，只下設辦公室，機關工作人員僅有3人?，F(xiàn)在，常委會組成人員達到了35人，下設的機構除了辦公室外，還有6個工作委員會和信訪辦公室，機關工作人員達到了40多人。機構和人員的增加，為人大及其常委會行使職權提供了強有力的保障。第二，工作強度的變化。以前的人大工作，除了開好人代會，每年基本上沒幾件事可干。而現(xiàn)在，在溫嶺，人大與黨委政府只有分工的不同，沒有一二線的區(qū)別。在工作量上，跟以前相比，不知道翻了多少倍。除了行使常規(guī)性的職權外，這些年來開展的參與式預算、法官檢察官績效評估、代表工作站、代表分組監(jiān)督等工作，使人大工作更加充實、忙碌，也使人大的職能發(fā)揮更加到位。一位人大退休的老領導說，人大工作這么忙，在以前簡直不可想象。第三，工作方式的變化。以前人大監(jiān)督的方式偏向于程序性，現(xiàn)在我們逐步向程序性和實質性并重邁進，比如專題詢問、工作評議、滿意度票決等新的剛性監(jiān)督手段，開始逐步探索運用，人大再不像過去一樣是“橡皮圖章”“吃吃饅頭、舉舉拳頭、拍拍巴掌、走走過場”。第四，人大影響力的變化。一方面，人大在全局工作中的影響力不斷提高?，F(xiàn)在市委已經(jīng)把人大工作當成黨的重要工作來抓，每年都要召開市委常委會會議聽取人大工作匯報，研究部署人大工作。市委推進工作有什么難處，也讓人大來共同分擔?！耙桓畠稍骸敝鲃咏邮鼙O(jiān)督的意識也在逐步增強，有許多工作主動來與人大對接，比如每年都要召開人大政府工作對接會。另一方面，人大在百姓心目中的影響力也在不斷提高。舉一個例子，每天來人大反映訴求的群眾特別多，一個時期我們人大信訪辦的接訪量超過了信訪局。我問了一些來訪的群眾，他們說人大能管事、能主持公道。反映出群眾對人大工作是認可的。

二、挑戰(zhàn)

人民代表大會制度是正走在大路上的制度，在新的形勢下，特別是在當前社會處于轉型和深化改革時期，人大工作面臨許多新的越來越大的挑戰(zhàn)，從制度的實踐和執(zhí)行結果看，還存在五個不夠，即自信不夠、創(chuàng)新不夠、剛性不夠、實效不夠、回應不夠，因此還有許多改革、完善和提升的空間。

從外部形勢看：第一，改革開放向縱深發(fā)展，對人大工作帶來了新態(tài)勢。黨的的十八屆三中全會，作出了全面深化改革的總體部署。這是一場偉大的革命，將會對人大工作帶來深刻影響。全會提出要“推動人民代表大會制度與時俱進”，這個表述以前是沒有的?！芭c時俱進”，我的理解，就是要讓人民代表大會制度與時代同進，與改革同行，讓根本政治制度真正釋放出應有的活力。這就要求我們不能再以慣性的思維和方式來做人大工作，要放開一些膽子，加快一些步伐，以新的思維、新的方式、新的探索、新的實踐，來打開人大工作新的局面，使人大工作更具時代特色和創(chuàng)新活力，使人民代表大會制度真正回歸憲法意義上的根本政治制度。同時，人大的工作將會更加的繁重，比如在經(jīng)濟體制改革中，如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用上，人大的立法任務、監(jiān)督任務將會更加艱巨。

第二，黨的執(zhí)政方式和理念的轉變，對人大工作提出了新要求。人民代表大會制度是黨領導人民當家作主的政權組織形式，人大工作是黨委領導下的人大工作，這一點，是任何人、任何時候都不能更改的。黨的關注程度、推進力度，黨的政策措施和工作重心的調整，都會對人大制度以及人大工作產生重大影響。這一點，從人民代表大會制度歷史發(fā)展的軌跡可以看出來。改革開放30多年來，黨的執(zhí)政理念最大的變化就是法治理念的逐步形成，逐漸從“以法治國”向“依法治國”轉變，黨領導下的國家也逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代民主國家轉變。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為兩大改革總目標之一。我的理解，治理現(xiàn)代化，意味著以人民代表大會制度為根本的中國特色社會主義制度要更加的成熟、更加的定型，國家治理的方式要更加的法治化和民主化。處在社會主義民主法治第一線的人大，將在推進國家治理現(xiàn)代化中肩負重任，如何使人大工作在提高黨的執(zhí)政能力、改進黨的領導方式和執(zhí)政方式中發(fā)揮應有的職能作用，給人大工作者帶來了新的挑戰(zhàn)。

第三，人民群眾法治觀念、民主意識的提高，對人大工作提出了新期盼。改革開放30多年來，經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化，民眾的民主訴求也隨之不斷增強。我們溫嶺是民主懇談的發(fā)祥地，民主懇談就是干群平等對話、協(xié)商的一個平臺，它也是十八大提出基層協(xié)商民主的重要形式。我記得民主懇談剛開始搞的時候，群眾參與的熱情令我驚訝。我遇到一個老板專門從黑龍江趕回來開會，今天來明天回，機票就要好幾千塊。我問他為什么，他說這不是錢的問題，村里請我們來商談重大事情，這在以前是從來沒有過的。為什么會這樣呢？因為它給了民眾有個說話的地方，使民眾得到了應有的尊重。所以后來我們把民主懇談引入到人大的預決算審查監(jiān)督當中，開展了參與式預算探索。另外一個社會變化就是，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，它所具備的即時、互動、信息量大等特點，為網(wǎng)民表達民意提供了一個方便而快捷的平臺。我們看到，有許多輿論事件在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生、發(fā)展，引發(fā)廣泛的傳播和熱議。新聞媒體和公眾借助網(wǎng)絡的平臺，參與對政府的監(jiān)督和對公民權利的保護，越來越成為一股影響社會的力量。這些都對人大監(jiān)督的地位和作用提出了考驗，倒逼人大要反思如何凝聚社會力量，把握主流民意，使不同階層、不同利益群體的意見都得到充分的反映，真正發(fā)揮好人大作為民意機關的作用。

從自身實踐看，人民代表大會制度在實踐中還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，與現(xiàn)行憲法的要求還存在不少差距。人民代表大會制度主要由主權在民、代表選舉、民主集中、人大工作四項制度構成。首先，在主權在民制度方面。我們少數(shù)領導干部本身對制度不夠尊重、不夠敬畏，黨委政府作出的決策有許多沒有很好地通過人民代表大會制度來吸收代表、公眾的意見，沒有善于把黨的主張經(jīng)過法定程序轉變成國家意志。并且“一府兩院”在接受監(jiān)督方面主動性、自覺性還不夠，政府重大決策有時隨意性比較大。第二，在代表選舉制度方面。代表直接選舉的范圍還不夠大，官員代表比例過大，基層一線工農知識分子、非黨及女性代表的比例仍然不高。同時選出來的代表對選民負責的意識往往不強，同選民的互動不夠充分，選民對代表的情況也不夠了解，對代表的監(jiān)督不夠有力。所以很多人說，我們的代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民。而且個別地方有時選風也不夠正，如湖南衡陽發(fā)生的人大代表賄選案，56名省人大代表因涉及金額超過1.1億元的送錢拉票行為而當選無效，512名收受錢物的衡陽市人大代表辭職。第三，在民主集中制度方面。國家機關權力運行有時還不夠民主、透明，并且有時沒有嚴格依法按程序辦事，既有發(fā)揚民主不夠的問題，也有適時集中欠缺的不足。第四，在人大工作制度方面。憲法賦予我們人大的好多權力，實際上有的并沒有真正行使到位。在立法上，地方保護和部門利益法制化的現(xiàn)象比較普遍。所以老百姓說，我們的好多法律，實際上是畫在紙上不管用的法律。在重大事項決定上，人大決定權與黨委決策權的行使界限模糊，決定權被虛置、架空的問題時有發(fā)生。在監(jiān)督上，往往是程序性監(jiān)督多、實質性監(jiān)督少，常規(guī)性監(jiān)督多、深層次監(jiān)督少，柔性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少。比如對預算的審查監(jiān)督、司法的監(jiān)督開展的不多，力量也很薄弱，這好像已經(jīng)成為人大的通病。憲法法律賦予人大的一些監(jiān)督手段并沒有用足、用實、用好，如質詢、特定問題調查、撤職等，各地基本上沒有行使或極少行使。在人事任免上，在黨管干部的原則下，人事任免權的行使仍然存在著走過場的現(xiàn)象。在代表工作上，閉會期間代表活動不是很多，發(fā)揮代表作用的渠道和載體很少，所以我們的代表也被稱為“會議代表”“掛名代表”。就是開會的時候看得到，會議結束后，就看不到代表了。

還有一個很重要的方面，就是人民代表大會會議，也就是人代會本身普遍存在的問題：第一，會期無故地縮短化。人民代表大會會議內容多且重要，有很多涉及國計民生的大事要做。但我們舉行會議的時間往往很短，有許多地方甚至在這么短的情況下，還以減少會議開支、確保會議務實高效等名義繼續(xù)縮短會期。這樣就造成，人大代表在會議期間難以就重大問題進行充分討論，對各項報告的審議只能是大呼隆、粗線條、走過場，實在不太嚴肅、不太慎重。第二，內容的模式化。我們的習慣思維還左右著如何開好人代會，因此會議開起來年年都是老樣子，更多關注程序性，還遠遠沒有向程序性和實質性并重轉變。比如人代會很重要的預算審查，現(xiàn)在就存在不少問題：預算還不是全口徑、預算編制的漏洞較大、代表對預算基本上沒時間看或看不懂、預算審查過于程序化和簡單化，甚至有許多地方取消了向大會報告預算的程序。第三，主席團會議的程序化。特別是代表團向主席團匯報分代表團審議情況過于簡單，好多代表團團長報喜不報憂，對各項工作報告代表審議意見的匯總不夠詳細、全面，甚至對政府工作報告的意見也寥寥無幾。第四，民主的弱化。會議的民主氛圍還是存在問題，官員代表掌握話語權，有相當一部分代表在審議當中不敢講話、不會講話、怕講錯話，更不敢講真話、講實話，“大團講套話、小組講真話”的現(xiàn)象比較風行。第五，表決的統(tǒng)一化?；鶎尤舜鷷ㄟ^各項決議都是采取舉手表決的方式，代表在表決過程中基本上都是一致通過，鮮有反對或棄權的聲音。

綜上所述，我國的人民代表大會制度是世界上獨一無二的制度，也是權力最大的制度之一，但從上面內外分析的因素看，該項制度建設還存在許多的不足和挑戰(zhàn)，特別是我們的監(jiān)督還比較薄弱。我們應該認真考量新形勢下人大工作面臨的新任務、新挑戰(zhàn)、新課題，認真反思人大制度實踐和人大工作中日積月累形成的問題和詬病。只有看清這兩方面，才能知道下一步我們該往哪個方向走。

三、轉型

改革是人民代表大會制度與時俱進的動力，需要頂層設計與基層實踐協(xié)同推進。轉型是地方人大工作面臨的艱難抉擇，需要更大的勇氣和智慧。

鄧小平同志曾指出：“我們評價一個國家的政治體制、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續(xù)發(fā)展?！卑l(fā)揮好人民代表大會這一根本政治制度的作用，關鍵也是看這三條。在新的歷史形勢下，人大到底如何轉型？我認為主要是實現(xiàn)五個轉變，那就是從人治向法治轉變、從守成向創(chuàng)新轉變、從被動向主動轉變、從程序性向程序性與實質性并重轉變、從少數(shù)人決定向多數(shù)人參與決定轉變。

第一個轉變，從人治向法治轉變。馬克思說：“在民主的國家里，法律就是國王；在專制的國家里，國王就是法律?！蔽覈岢鲆婪ㄖ螄呀?jīng)有10多年了，在當下中國政治和社會生活中，“法治”已經(jīng)成為高頻的詞匯。習總書記提出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政”，更是確立了憲法至上的地位。但是中國有幾千年的專制統(tǒng)治歷史，同時還是個“熟人社會”，人治傳統(tǒng)根深蒂固，“中國式求人”、權大于法的現(xiàn)象依然十分普遍。推進人治向法治轉變，加快推進民主法制建設，是黨的要求、時代的呼喚、人民的期待。首先執(zhí)政黨要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，正確對待黨的領導與實行法治的關系，也就是實現(xiàn)黨的領導法治化。其中最核心的就是提高各級黨委運用法治思維和法治方式的能力，尊重和履行法律所規(guī)定的制度和程序，在法律范圍內活動。特別是要帶頭遵守、執(zhí)行、維護人民代表大會制度，主動把自己的權力裝進人民代表大會制度的籠子里。35年前，鄧小平在中共中央工作會議上指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！钡诙?，人大必須在法治建設中真正發(fā)揮核心作用。這里面最重要的就是加強和改進立法工作，充分發(fā)揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用。另外還要嚴格執(zhí)法檢查，加強對“一府兩院”執(zhí)法和司法活動的監(jiān)督，確保憲法和法律在本行政區(qū)域內的有效實施。我們溫嶺從2008年起，探索開展了法官、檢察官績效評估工作。通過全面深入了解，比如2013年，我們以單獨談話的形式聽取了法院全體黨組成員以及政治處、監(jiān)察室、審監(jiān)庭和被評估對象所在庭干警、部分人民陪審員的意見，分別走訪了政法委、檢察院、公安局等十幾個相關單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專門到4家律師事務所單獨了解情況，向被評估對象所居住的社區(qū)了解其家庭鄰里關系以及“八小時外”的表現(xiàn)，向被評估對象曾辦案件的當事人發(fā)送征求意見函476張，抽查被評估對象主辦的123件案件，現(xiàn)場觀摩每位被評估對象的庭審情況并抽看以往庭審錄像，組織法院全體干警對被評估對象進行民主測評。在多視角地對法官進行考量的基礎上，常委會組成人員再以無記名滿意度測評的方式，對他們給出一個客觀公正的評價。這樣就促進司法機關進一步完善內部制約機制，強化公正司法。第三，政府自身要帶頭依法行政，規(guī)范權力運行，嚴格依法辦事，在法治軌道上推動各項工作，自覺接受監(jiān)督，不要自己帶頭違法。曾發(fā)生了一件事，廣東省雷州市政府對360萬元工程款拖了整整15年不還，當事人為了追討這筆欠款，可以說窮盡了各種手段，實在是走投無路了才將雷州市政府告上法庭。經(jīng)湛江市人民法院、廣東省高級人民法院一審、二審，有了最終裁定。但是雷州市政府輸了官司卻拒不執(zhí)行。如果地方政府和官員視法院判決如兒戲，心里根本沒有法律和法治，又如何談得上依法行政？輸了官司拒不執(zhí)行，這樣做，讓公眾如何相信政府？當雷州市政府變著法子拖欠工程款，面對法院判決拒不執(zhí)行時，當?shù)睾腿珖拿癖娪謺盎仞仭苯o它什么呢？這是一個值得所有地方政府和官員嚴肅對待、認真思考的問題。第四，真正形成全民守法習慣。全民守法是法治建設的基礎工程，這里面最重要的就是加強普法宣傳教育工作，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。近年來，我們圍繞普法宣傳教育，先后對“五五”普法、“六五”普法規(guī)劃實施進行監(jiān)督，跟蹤關注青少年普法工作，并作出加強法制宣傳教育的相應決議，從而推動了全社會學法尊法守法用法良好環(huán)境的形成。

第二個轉變，從守成向創(chuàng)新轉變。主要是破除三個“子”：守攤子、過日子、老樣子。我們講堅持、完善和發(fā)展人民代表大會制度，其實我們好多工作和理念還停留在堅持上，停留在過去的時光里。形勢在變、時代在變、人民的期盼在變，人大也應該跟上腳步。但是現(xiàn)在許多地方人大實際上在“守攤子”，工作年復一年、日復一日都是老樣子，毫無活力可言，這是個很大的問題。這涉及到我們人大工作者對人民代表大會這一根本政治制度有沒有真正擁護、支持、熱愛和探索。如果沒有這種擁護、支持、熱愛和探索，要去創(chuàng)新一種新的做法是非常不容易的。所以創(chuàng)新必須先從理念轉變開始。只有樹立創(chuàng)新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去實踐，人大工作才能不斷有新的發(fā)展，才能發(fā)揮人民代表大會制度的功效。我們人大機關根據(jù)實踐感悟形成了“依法、盡責、求真、有效”的核心價值觀，我還提出“工作著、思考著、實踐著、快樂著”的理念，就是想建設一個創(chuàng)新的團隊。有了這種創(chuàng)新的意識和氛圍，我們就逐步形成了參與式預算、代表分組監(jiān)督、“兩官”績效評估、代表工作站等創(chuàng)新做法，慢慢拓展了人大工作的發(fā)展空間，得到了社會各方面的關注和認可。十八屆三中全會決定提出要推動人民代表大會制度與時俱進，特別提到要推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，我想這將為各級人大工作的創(chuàng)新發(fā)展產生深遠影響。

第三個轉變，從被動向主動轉變。主要從傳統(tǒng)的思維模式向現(xiàn)代法治理念轉變，避免“任務觀點”。做好人大工作，關鍵有四條：黨委重視、人大主動、政府積極、上下聯(lián)動。對人大來說，必須主動出擊，主動承擔起根本政治制度的思考者、組織者、實踐者、創(chuàng)新者之責，人大工作者應是仰望星空者。高爾基說過一句名言：“智慧是做事用的，對于靈魂來說靠的是信仰?！币驗樾拍钍潜O(jiān)督力量的來源。如果你人大自身不主動作為的話，人大工作就很難推進。同時還要不斷提高與黨委政府匯報溝通的能力。我們溫嶺這幾年的許多探索，憲法和法律沒有規(guī)定，黨委沒有要求，上級人大也沒有要求，如果不去做也可以。為什么要去做呢？就是我們認為它有價值，它可以對根本政治制度的發(fā)展和完善起到一定的作用。比如人大代表是國家權力機關的主體，他的作用發(fā)揮很重要。但是現(xiàn)在的問題是：一方面我們有一些代表的履職意識不強、履職能力偏弱、履職效果不理想，另一方面代表想履職卻無組織、想活動卻無陣地、想作為卻無氛圍。所以我們就主動搭建平臺，通過代表小組活動、代表分組監(jiān)督、代表工作站、代表向選民述職、代表履職評估等途徑，激發(fā)代表履職的活力。比如代表工作站，它是以選區(qū)或區(qū)片為單位設立、以市人大代表為主體、會同各級人大代表共同參與開展代表活動的一種組織形式，通過定時定點接待、服務選民，傾聽社情民意并督促政府及部門解決民生難題，協(xié)同參與矛盾糾紛化解和社會治理，成為代表服務選民、選民了解代表的第一現(xiàn)場及全天候的民意氣象站。目前已在全市建成45個，遍布全市各地，2013年共開展活動409次，代表參與3548人次，接待選民378批1901人次，及時吸收并向各級政府反饋意見281條，協(xié)調解決矛盾和問題153件。再比如，關于預算公開，群眾有很大的期待，但難題也不少。所以我們從2008年開始，每年就預算公開的時間、范圍、內容、格式、途徑等，向政府提出明確而具體的意見，并且將預算公開納入各鎮(zhèn)（街道）的黨建考核。從2008年公開審計工作報告、2009年公開部門預算、2010年公開鎮(zhèn)級預算、2011年公開“三公”經(jīng)費以來，預算公開每年都有所深化。2013年市鎮(zhèn)兩級、市級所有部門及其下屬單位的預算及“三公”經(jīng)費全部公開，預算總額88.68億元，同時還推動了35個部門的決算公開。這些工作，如果人大沒有堅定的意志和主動的意識，不可能取得這么好的實際效果。

第四個轉變，從程序性向程序性與實質性并重轉變。這點很重要。人大是講法律、講程序的地方。但是光有程序還不行，還要有實質性的內容。人大的權威，老百姓對人大的評判，很大程度上就是看人大到底有沒有發(fā)揮實質性的作用。比如人民代表大會會議，到底應該開成什么樣子？我覺得“科學、規(guī)范、民主、權威”這八個字不能少。一是科學。就是要有科學的態(tài)度。首先，人代會前要有扎實的調研。對轄區(qū)內的經(jīng)情、政情、民情、社情要了解清楚，分析到位。其次，可期待的目標。即對當前要達到的經(jīng)濟社會發(fā)展目標要有準確的定位，既不能過高，也不能過低，而是經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的目標，不人為拔高就低。其三，莊嚴承諾?！耙桓畠稍骸睂δ甓葍鹊闹饕ぷ髂繕恕槊褶k實事的幾大舉措要謹慎、慎重，一旦寫進報告，就要當作向人民作出的莊嚴承諾，全力去兌現(xiàn)。其四，有力的措施。為完成目標而提出切實可行的措施，以凝聚起全區(qū)域人民的共識。其五，認真審議。開人代會不是光走程序、走過場，切忌馬虎潦草，而是要對大會提出的各項工作目標、決議認真審議?！耙桓畠稍骸币е茖W的態(tài)度，對一年工作的結果實事求是地向大會報告，既不夸大成績，也不掩蓋問題。二是規(guī)范。要嚴格按照法定的會議、法定的程序、法定的時間、法定的審議、法定的決議來開好人代會，這是基本的要求。三是民主。主要體現(xiàn)在四個環(huán)節(jié)上：第一，暢所欲言，充分審議。通過搭建平臺和程序，讓人大代表在民主殿堂中圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的議題進行充分的審議，并鼓勵講真話、講實話。第二，有效互動，知情明政。比如我們溫嶺探索的分代表團專題審議部門預算，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會中圍繞加強預算審查所開展的大會集中審議、專題詢問、辯論、提出預算修正案等形式，激發(fā)出代表參政議政的熱情，營造出濃厚的民主議事氛圍。第三，集思廣益，凝聚共識。由全體人大代表直接表決確定代表議案、對部門預算進行共同審議并票決，集中代表的智慧，形成推動區(qū)域發(fā)展的強大力量。第四，作出決議，依法執(zhí)行。在根據(jù)代表的意見修改和完善各項工作報告的基礎上，作出相應的決議，并在人代會后認真執(zhí)行。四是權威。人代會作出的經(jīng)濟社會發(fā)展目標等方面的決議、決定具有很高的法律效力，來不得半點虛假，所以人代會開起來必須要有權威性。做到了科學、規(guī)范、民主、權威，人代會開起來才有實質性意義。另外一個重要方面就是對預決算的審查和監(jiān)督，現(xiàn)在許多地方做的遠沒有到位，這也導致根本政治制度缺乏活力。我們推進參與式預算改革，就是推動預決算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實質性并重轉變，促進地方人大和人大代表依法履行自己的權力，使人民代表大會制度回歸人民民主的本來意義。比如我們對部門預算的審查監(jiān)督，相繼開展了部門預算民主懇談、部門預算項目初審聽證、代表工作站預算征詢懇談、人代會分代表團專題審議部門預算、人代會票決部門預算等探索，這樣就促使各個部門預算管理更加到位，進而使整個政府財政資金的使用更加有效。

第五個轉變，從少數(shù)人決定向多數(shù)人參與決定轉變。人大工作的根基在人民，唯有人民積極的和廣泛的參與、支持，人大工作才能獲得強有力的、源源不斷的動力。比如我們溫嶺，過去預算是領導定了算，現(xiàn)在要讓民眾一起來懇談；過去的習慣是少數(shù)人決策，少數(shù)人監(jiān)督，現(xiàn)在要還權于民，讓老百姓可以廣泛地參與預算協(xié)商、討論和執(zhí)行監(jiān)督，并且影響政府的決策，這樣就使得預算管理更加科學化和民主化。再比如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、年度計劃的制訂，本行政區(qū)域內重大事項特別是政府重大項目的決策，我們都讓民眾一起來參與，交給民眾去討論，充分傾聽和吸收他們的意見。我們在2009年出臺了《關于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》，明確凡是3000萬元以上的政府重大投資項目，必須要走程序，先讓人大常委會初審把關再遞交人代會決定批準，并且組織人大代表和社會公眾，對一些事關全局、事關民生的項目或財政資金投入較大、爭議較大的項目進行聽證、專題詢問或民主懇談，提出有關意見建議。這樣就減少了一些項目的帶病上馬，提高了項目安排的科學性。還有就是對“一府兩院”年度重點工作的落實，我們也發(fā)動和組織全體代表來監(jiān)督。在2008年的時候，啟動了代表分組監(jiān)督工作，將全市380名人大代表分成16個代表小組，然后在“一府兩院”工作報告中選取16項重點工作，由代表小組進行“一對一”分組監(jiān)督，并在年中組織全體代表對重點工作推進情況進行詢問、審議和滿意度測評。通過“一對一”監(jiān)督、“面對面”考評、“實打實”問效，凝聚了代表的智慧和力量，推動了重點工作的有效落實。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會黨組書記、主任）